Direito Constitucional
4.1 Direito Administrativo
Introdução ao Direito Administrativo
Neste capítulo, forneceremos uma visão ampla do Direito Administrativo, por meio da apresentação de conceitos gerais utilizados para a compreensão desse ramo. Além disso, demonstraremos sua importância para o bom funcionamento da Administração Pública nos âmbitos federal, estadual e municipal.
Trataremos também das fontes do Direito Administrativo, bem como de seus princípios, os quais norteiam a atividade exercida pela Administração Pública, que pode ser direta ou indireta.
Por fim, explicaremos quais são os poderes conferidos pelo Direito Administrativo à Administração Pública.
4.1 Direito Administrativo
O Direito Administrativo é um ramo do Direito Público e por meio de suas normas e princípios regula as atividades realizadas em benefício da população. Em tal ramo do Direito, prevalece o interesse público sobre o privado. Por exemplo: caso haja a necessidade de construir uma rodovia em que se localiza um imóvel particular, mesmo que o proprietário do citado imóvel não concorde com a desapropriação, esta ocorrerá, pois prevalecerá o interesse do Estado, que é público.
A respeito do Direito Administrativo, de acordo com Nunes (2015, p. 139), ele “corresponde ao conjunto de normas jurídicas que organizam administrativamente o Estado, fixando os modos, os meios e a forma de ação para a consecução de seus objetivos”.
O Estado tem o dever de atender ao interesse público de maneira organizada e eficaz. Para tanto, carece de regras, as quais estão contidas no Direito Administrativo. Nesse sentido, alguns doutrinadores esclarecem de que maneira as normas jurídicas atuam no âmbito da Administração Pública. A esse respeito, Diniz (2014, p. 261) afirma que:
direito administrativo é um conjunto de normas concernentes à ação governamental, à organização e realização de serviços públicos destinados a satisfazer um interesse estatal, à instituição dos órgãos que o executam, à capacidade das pessoas administrativas, à competência no exercícios das funções públicas, às relações da administração com os administrados e à proteção recursal às garantias outorgadas aos cidadãos para a defesa de seus direitos.
A partir das explicações dos renomados autores, podemos inferir que o Direito Administrativo é um ramo de extrema importância, uma vez que normatiza a atuação do Estado no exercício da atividade que desenvolve. Cabe a ele disciplinar a relação entre as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este e os administrados (particulares).
Trata-se, dessa forma, de uma esfera autônoma (com conceito, princípios e termos próprios) em relação ao Direito Constitucional, mas que com ele se relaciona de maneira bastante estreita, uma vez que a Constituição Federal de 1988 apresenta, nos artigos 37 a 43, as diretrizes a serem seguidas pela Administração Pública brasileira (BRASIL, 1988).
Os três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) realizam atividades reguladas por normas de Direito Administrativo, pois é por meio dos serviços que realizam que eles atuam para atender às necessidades coletivas. No caso de nomeação de funcionários, por exemplo, ou ao realizar uma licitação para a manutenção de suas instalações, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário estão praticando atos de administração.
Sob essa ótica, Reale (2015, p. 344) menciona: “O que o Estado visa, com a função administrativa, não é declarar o Direito, mas realizar obras e serviços destinados, de maneira concreta, a propiciar benefícios à coletividade, ou preservá-la de danos, segundo critérios próprios de necessidade, de oportunidade ou de conveniência”.
E de onde vêm as regras de Direito Administrativo que regulam a Administração Pública? Suas fontes são as leis, a doutrina, a jurisprudência, os costumes e os princípios gerais do Direito.
A lei é a principal fonte do Direito Administrativo. Por exemplo, a Lei n. 9.784, de 29 janeiro de 1999, regula o processo administrativo em âmbito da Administração Pública Federal (BRASIL, 1999a), e a Lei n. 8.112, de 11 de dezembro de 1990, trata dos servidores públicos federais (BRASIL, 1990). Todos os entes federados podem legislar sobre Direito Administrativo, cada um regulando sua área de atuação. Assim, existem leis administrativas municipais, estaduais e federais. Como exemplo, citamos a Lei Municipal n. 11.095, de 21 de julho de 2004, que regulamenta a aprovação de projetos, o licenciamento de obras e a manutenção e conservação de obras no município de Curitiba (CURITIBA, 2004).
As leis do Direito Administrativo não estão codificadas como acontece com o Direito Civil, o Direito Penal e outros ramos que têm códigos próprios.
A necessidade de dividir as tarefas faz com que a administração tenha diversos órgãos – trata-se da distribuição interna das competências.
Os órgãos do Estado não têm personalidade jurídica, ou seja, não são sujeitos de direitos e obrigações. Quem tem personalidade jurídica é o Estado (União), os estados federados, os municípios e o Distrito Federal. A União, por exemplo, pessoa jurídica de direito público, possui órgãos como o Ministério da Fazenda (que tem secretarias e delegacias da Receita Federal), o Ministério da Saúde, entre outros. Assim, existe uma divisão interna de competências, sendo que cada uma atua em sua especialidade.
Nos órgãos do Estado, em geral, atuam os servidores públicos e os empregados públicos, os quais são admitidos mediante concurso público, conforme disposto no artigo 37, inciso II, da Constituição (BRASIL, 1988):
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
Os servidores públicos têm o regime jurídico de estatutários e são regidos por lei própria, enquanto os empregados públicos são regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
Outra diferença é que um servidor público, após três anos no exercício do cargo efetivo e de aprovação em avaliação de desempenho, adquire estabilidade, ou seja, só pode ser desligado do serviço público em situações específicas, tais como: mediante processo administrativo, garantida a ampla defesa; por meio de sentença judicial em que não caibam mais recursos; desempenho ineficiente, demonstrado por meio da avaliação periódica, conforme artigo 41, parágrafo 1º, incisos I, II e III da Lei Maior (BRASIL, 1988).
Existe ainda o chamado “cargo comissionado”, ocupado temporariamente por um trabalhador que não faz parte do serviço público, uma vez que não prestou concurso público, mas que por ser indicado por um servidor público, desempenha atividades de assessoramento e é regido pela CLT.