1. Apenas os actos ou omissões da "Administração", "Administração Pública", "Entidades Administrativas" ou dos "Órgãos da Administração Pública", ou ainda de entidades que, embora não se possam considerar integrantes da Administração Pública, desenvolvam actividade (ou função) materialmente administrativa que tenha, como campo objectivo de administração, informações ou documentos que relevem de uma actividade materialmente administrativa, poderão ser objecto de Intimação nos termos dos arts. 104º ss do C.P.T.A.
2. O Ministério Público não se integra em qualquer das categorias que compõem a "Administração Pública": pessoas colectivas e órgãos.
3. Integra "os Tribunais", nos termos do art. 219º da Lei Fundamental - a sua actividade inclui-se e participa na função jurisdicional (e não na função administrativa) do Estado.
4. Ao Procurador-Geral da República, na qualidade de presidente da Procuradoria- Geral da República, reservam-se-lhe inúmeros poderes, entre os quais o de emitir as directivas,
ordens e instruções a que deve obedecer a actuação dos respectivos magistrados (art. 12º nº 2
al. b) E.M.P.).
5. No exercício desta competência directiva da actividade do Ministério Público, o Procurador-Geral pode determinar a emissão de circulares (art. 9º nº 1 do Regulamento Interno da Procuradoria-Geral da República).
6. Neste âmbito, foi pela Circular nº 12/1979 que se instituiu a organização de processos administrativos.
7. No cumprimento desta determinação hierárquica os magistrados do Ministério Público instauram, nos seus Serviços de Apoio, procedimentos destinados à recolha de elementos com vista à análise de questões que lhe são participadas e que podem conduzir à propositura de acções judiciais ou, ao invés, a arquivamentos.
8. Todavia, apesar da sua designação tradicional de "processos administrativos", não constituem um processo administrativo gracioso ou judicial, nomeadamente para os efeitos que dispõe o direito processual administrativo, inexistindo qualquer equivalência entre eles.
9. Nos "processos administrativos" que correm termos nos Serviços do Ministério Público não é proferida qualquer decisão que possa ser imposta e produza efeitos na esfera jurídica de um terceiro por forma a que esta pessoa ou entidade veja alterada, em sentido favorável ou em sentido desfavorável, a sua situação jurídica perante a Administração Pública.
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10. Será no âmbito da acção judicial, uma vez proposta, que o requerido/réu terá acesso à prova apresentada e exercerá o direito de defesa/contraditório - in casu na acção especial nº 259/08 BEBJA.
11. Diga-se, aliás, que, em última análise, não se apresenta como decisivo o englobamento, ou não, de determinada entidade na "Administração Pública" ou a sua caracterização, ou não, como "órgão da Administração Pública".
12. O que é determinante é se a informação ou os documentos em causa relevam, ou não, da "actividade (ou função) administrativa" de determinada entidade (englobada, ou não, na "Administração Pública").
13. Parece-nos evidente que o Ministério Público, quando elabora e utiliza um dossier para propositura, contestação e/ou acompanhamento de uma acção judicial (dê-se-lhe o nome - eventualmente enganador - de "processo administrativo", ou qualquer outro nome), não o faz no prosseguimento de uma actividade materialmente administrativa, no exercício da função administrativa do Estado.
14. Ainda que se admita que genericamente a actividade do Ministério Público se desenrola no desempenho de "gestão pública" (nos mesmos termos em que se possa dizer que a função jurisdicional ou a função legislativa é "gestão pública") e, até, que se admita que se insere no âmbito de um "procedimento" (mas não num "procedimento administrativo público"), tal actividade não releva do exercício da "actividade (ou função) administrativa", nem se insere no âmbito de um "procedimento administrativo" ou de um verdadeiro "processo administrativo", tal como definidos e regulados estes no C.P .A. (art. 1º nº 1 e 2).
15. Deste modo, a sua actividade de preparação, contestação ou acompanhamento de acções judiciais, através da elaboração de "processos administrativos" ou de "dossiers de
acompanhamento", inclui-se na função jurisdicional prosseguida pelos Tribunais, que o
Ministério Público (constitucionalmente) integra.
16. Estes processos não revestem, pois, natureza pública, não estão sujeitos ao regime previsto pelos arts. 61º a 64º do C.P .A., 167º do C.P.C., nem àquele que a L.A.R.D.A institui (nomeadamente no art. 4º).
17. Razões pelas quais a douta sentença recorrida não viola qualquer disposição legal, devendo ser mantida.
Porém, Vª Exas apreciarão e farão, como sempre, Justiça
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Breve comentário
As presentes contra-alegações foram apresentadas pelo MºPº no recurso jurisdicional interposto pelo "Município de Ourique" da sentença proferida, em 3/12/2008, no TAF de Beja, que indeferira a intimação judicial requerida pelo citado Município - ao abrigo dos arts. 104º a 108º do CPTA - pedindo a consulta do "processo administrativo" do MºPº, por este elaborado e utilizado para preparação (recolha de informações e de outros elementos) e posterior acompanhamento de acção judicial proposta contra aquele Município (concretamente, a acção administrativa especial nº 259/08.5BERJA, proposta pelo MºPº contra o Município de Ourique).
Na sequência do requerimento inicial, o MºPº apresentou resposta, contestando tal pretensão intimatória e, na linha da posição assumida pelo MºPº, a sentença absolvera o MºPº, adiantando, além do mais, que uma eventual decisão de deferimento levaria a ter de reconhecer-se, também, o direito de acesso ao "dossier" do advogado.
O Município não se conformou com esta sentença do TAF de Beja, que lhe negou o direito de acesso ao "processo administrativo" do MºPº, e interpôs recurso jurisdicional ("per saltum", por estar apenas em causa matéria de direito, cfr. art. 151º do CPTA) para o STA.
Alegou o Município, entre o mais, que a sentença recorrida errara ao comparar o "processo administrativo" do MºPº ao "dossier" do advogado - atentas as naturezas pública daquele e privada deste (argumentou, até, que o MºPº, no âmbito de tal processo administrativo, em momento anterior à propositura da acção judicial, havia notificado o Município para responder, querendo, a determinados pontos da questão, urbanística, que estava em causa) - e ao não reconhecer e declarar o direito de acesso que a lei determina relativamente a todos os documentos e processos administrativos.
Como se vê, trata-se de uma questão interessante que, mais tarde ou mais cedo, haveria de ser formalmente colocada aos tribunais: independentemente dos contornos concretos deste caso em particular (requerimento, por parte de um Município demandado pelo MºPº, para consulta do correspondente "processo administrativo" por este utilizado), colocava-se a questão genérica de saber se o acesso a um "processo administrativo" do MºPº está, ou não, incluído no direito de acesso dos particulares aos documentos e procedimentos
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elaborados e detidos pelas entidades públicas, em decorrência do princípio constitucional da "administração aberta".
As presentes contra-alegações respondem de forma acertada a esta questão e, por isso, o STA viria a pronunciar-se no mesmo sentido, por Acórdão de 25/2/2009 (1ª Subsecção
de Contencioso Administrativo, nº 0132/09), assim negando provimento ao recurso
jurisdicional e confirmando a sentença absolutória do TAF de Beja, deliberando que: «Os
"processos administrativos" organizados, por determinação da hierarquia, por um Magistrado do MºPº com vista à instauração e/ou acompanhamento de acções no tribunal, não são os processos administrativos contemplados no nº 2 do art. 1º do CPA, não podendo ser objecto do pedido de intimação previsto no art. 104º do CPTA».
Em resumo, pode concluir-se que:
- não obstante a designação propiciadora de equívocos ("processo administrativo"), a actividade de recolha de elementos, por parte do Ministério Público, para, em processo interno, acompanhar acções judiciais (nomeadamente, para preparar a sua propositura ou a sua contestação) não releva da "função administrativa", mas sim da "função jurisdicional", em que o MºPº participa, ao estar constitucionalmente integrado no órgão de soberania "Tribunais"- cfr. art. 219º do Capítulo IV do Título V da Parte III da CRP;
- consequentemente, não se tratando de verdadeiros "processos administrativos", na acepção do art. 1º nº 2 do CPA - como expressamente reconheceu o Acórdão do STA -, não lhes é aplicável o direito de acesso aos processo administrativos (o chamado "acesso
procedimental") tal como reconhecido e regulado nos art. 268º nº 1 da CRP e 61º a 64º do
CPA;
- e também lhes não é aplicável o direito de acesso documental (o chamado "acesso não procedimental") tal como reconhecido e regulado nos arts. 268º nº 2 da CRP e 65º do CPA e na Lei 46/2007, de 24/8 (Lei do Acesso e da Reutilização dos Documentos Administrativos, "LARDA"), pois que «não se consideram "documentos administrativos", para efeitos do
presente diploma: (…) os documentos cuja elaboração não releve da actividade administrativa {…)»(art. 3º nº 2 b) da "LARDA");
- não se tratando, também, de "processos judiciais" (como expressamente reconheceu o Acórdão do STA), não lhes é aplicável o disposto no art. 167º do CPC (aliás, se fosse - que não é -, o seu acesso não passaria pela intimação prevista nos arts. 104º e segs. do CPTA, sendo, então, regulado pélas atinentes disposições processuais civis, "ex vi" do art. 1º do CPTA).
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Tanto quanto é do nosso conhecimento, terá sido a primeira vez que os tribunais se pronunciam sobre esta questão (apenas encontrámos, dedicado ao tema, um despacho de indeferimento de acesso a um "processo administrativo", exarado, na sequência de uma reclamação hierárquica, na Procuradoria dos Tribunais Cíveis de Lisboa).
Afigura-se-nos, pois, muito útil a sua divulgação, considerando o largo âmbito de instauração, organização e utilização de "processos administrativos" por parte de Magistrados do MºPº, em actividade ainda hoje regulada pela Circular da PGR nº 12/1979, de 11/5/79.
Resta lembrar que em 1979 ainda não vigorava o CPA (entrado em vigor em 1992) nem as normas, constitucionais e infra-constitucionais, que actualmente impõem a publicidade dos documentos e dos processos administrativos (vigorava, apenas, a norma correspondente ao nº 1 do actual art. 268º da CRP, então art. 269º), pelo que é hoje que se torna mais equívoca e enganadora a utilização do termo "processo administrativo" para designar o processo interno de preparação ou acompanhamento, pelo MºPº, de processo judicial, além de mais se tornar patente a incongruência desta designação, tendo em conta que tais "processos internos" são elaborados e utilizados no exercício da "função jurisdicional", em que o MºPº (constitucionalmente) participa, e não no exercício da "função administrativa".
Adriano Cunha
Procurador-Geral Adjunto
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O CONTEÚDO OBRIGATÓRIO MÍNIMO DOS ESTATUTOS DAS ASSOCIAÇÕES SINDICAIS: