Os resultados da pesquisa demonstraram que muitas das práticas de gestão da PF são compatíveis com os padrões de boa governança recomendados no Estudo 13 – PSC/IFAC, distribuídos nas perspectivas relacionadas a padrões de comportamento, estruturas e processos organizacionais, controle e relatórios externos. O diagnóstico realizado permitiu identificar as seguintes práticas quanto a:
1) Padrões de comportamento:
a. Liderança – Foi possível verificar a existência de políticas adequadas de recursos humanos, percebendo os procedimentos de recrutamento através de concurso público periódico, a consequente ampliação do quadro de pessoal nos últimos 17 anos, a indução a treinamento contínuo (política de capacitação) e a existência de plano de carreira dos policiais. Os servidores administrativos não possuem plano de carreira.
b. Código de conduta – Não existe um código de conduta próprio da PF, contudo a instituição segue o Código de Conduta da Alta Administração Federal, que reflete os princípios fundamentais de transparência, integridade e responsabilidade em prestar contas, e estabelece parâmetros de como deve ser o relacionamento entre os servidores, e destes com o público. Outras legislações importantes são o Decreto nº 1.171/1994, que aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, o Decreto de 26 de maio de 1999, que cria a Comissão de Ética Pública e o Decreto 6.029/2007, que consolida o Sistema de Gestão de Ética do Poder Executivo Federal. Os valores éticos e morais, as normas de conduta e os princípios e fundamentos da PF são tratados em normativo da instituição e são disseminados e internalizados junto aos servidores policiais durante o curso de formação ministrado na Academia Nacional de Polícia. Os servidores administrativos não recebem informações sobre códigos ou padrões de conduta. O atendimento ao público, que deve ser cordial, justo, oportuno e eficiente, pode ser avaliado através de pesquisa de satisfação ou pelo “Fale Conosco”, ambos disponíveis no sítio da internet da PF. Os desvios de comportamento são investigados e apurados pela Corregedoria Geral.
a. Responsabilidade estatutária – Tanto a Carreira Policial Federal como os Cargos de Provimento Efetivo são regidos pela Lei no 8.112/1990 (Estatuto do Servidor Público Civil Federal), e dependem de aprovação prévia em concurso público para que ocorra a investidura nos cargos. O Diretor Geral escolhe os candidatos ao preenchimento dos cargos comissionados (DAS) e os indica ao Ministro da Justiça, a quem cabe fazer a nomeação caso esteja de acordo. As funções de confiança (FG) são de livre nomeação pelo Diretor Geral. A estrutura organizacional e a competência da instituição, bem como as atribuições dos Diretores, estão definidas no Regimento Interno (Portaria MJ nº 2.877/2011). Para garantir o cumprimento dos estatutos e regulamentos aplicáveis, a PF conta com o Assessor de Controle Interno, a CGU e o TCU; b. Responsabilidade pelo dinheiro público. A PF cumpre o estabelecido no
Regimento Interno e o conteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Como órgão pertencente ao Poder Executivo da União, a PF está sujeita às obrigações e sanções impostas pela LRF, principalmente à obrigação de apresentar as finanças detalhadamente ao TCU para aprovação. Em caso de rejeição das contas, é instaurada investigação para apurar a responsabilidade sobre as irregularidades com a aplicação da sanção pertinente;
c. Comunicação com a sociedade – A comunicação ocorre basicamente através da internet e mídia (matérias e reportagens em jornais e programas de televisão). No sítio da internet é possível encontrar a Carta de Serviços à Sociedade (também disponibilizada por cartazes e folders), divulgação de notícias de operações policiais e serviços, publicação de relatórios de gestão, legislação pertinente a suas atividades, disponibilização de pesquisa de satisfação, “Fale Conosco”, informações sobre licitações, compras, aquisições e contratos, informações institucionais, ações e programas, auditorias, convênios, despesas, licitações, servidores, transparência ativa e perguntas frequentes. Para atender às exigências da Lei de Acesso à Informação, a PF instituiu o Serviço de Informação ao Cidadão, disponível também no sítio. Não divulga ativamente o planejamento estratégico, os nomes dos diretores e o respectivo processo de nomeação. Os indicadores de desempenho podem ser encontrados nos relatórios de gestão.
d. Papéis e responsabilidade – As divisões de responsabilidade dos principais cargos da instituição são claramente definidas, o que garante um equilíbrio de
poder e autoridade. Os diretores são todos nomeados entre servidores concursados, por tempo indeterminado, com base no mérito e na habilidade individual, mas não existe um processo transparente formalizado para a realização das nomeações. Não é realizada nenhuma avaliação das funções e efetividade dos diretores como contribuição à transparência de mudanças. De modo geral, os diretores não recebem treinamento inicial e nem durante a gestão. Eles têm acesso às informações relevantes para cumprimento de seus papéis. O Diretor Geral faz encontros regulares com os demais diretores, monitora a administração executiva, faz gestão efetiva e exercita seu controle. Os diretores podem consultar a CGU e o Assessor de Controle Interno sobre conselhos apropriados em assuntos financeiros e sobre a aplicação dos regulamentos e estatutos. Uma ferramenta útil ao gestor é a execução e acompanhamento do PPA e do PMA. O governo federal estabeleceu procedimentos formais e transparentes para desenvolver políticas de remuneração e para fixar os pacotes de remuneração dos membros individuais do grupo governante (DAS). Nenhum membro do grupo está envolvido na determinação de sua própria remuneração.
3) Controle:
a. Gestão de risco – Há identificação da maioria dos processos críticos para a consecução dos objetivos e metas da PF. É prática parcial, porém na sua maioria, o diagnóstico dos riscos envolvidos nos seus processos estratégicos, bem como a identificação da probabilidade de ocorrência desses riscos e a consequente adoção de medidas para mitigá-los. A PF não define na sua totalidade os níveis de riscos operacionais, de informações e de conformidade que podem ser assumidos pelos diversos níveis da gestão. A avaliação de riscos é feita de forma quase contínua, de modo a identificar mudanças no perfil de risco, ocasionadas por transformações nos ambientes interno e externo. Os riscos identificados são mensurados e classificados quase que em sua totalidade de modo a serem tratados em uma escala de prioridades e a gerar informações úteis à tomada de decisão. Não existe ocorrência de fraudes e perdas decorrentes de fragilidades nos processos internos da unidade. Na eventualidade de ocorrência de fraudes e desvios, é prática da PF instaurar sindicância para apurar responsabilidades e exigir eventuais ressarcimentos. Há
normas e regulamentos para as atividades de guarda, estoque e inventário de bens e valores de responsabilidade da instituição;
b. Auditoria interna – A CGU realiza a auditoria interna da instituição;
c. Comitês de auditoria – A PF não possui um comitê formado por membros que não façam parte da diretoria executiva, e que sejam responsáveis pela revisão independente das estruturas de controle e dos processos de auditoria externa; d. Controle interno – Existe uma estrutura de controle interno que opera na
prática. A avaliação de suas atividades consta no relatório anual de gestão da instituição. O grupo governante percebe os controles internos como essenciais à consecução dos objetivos da instituição e dá suporte adequado ao seu funcionamento. Os mecanismos gerais de controle instituídos são, na sua maioria, percebidos pelos servidores e funcionários nos diversos níveis da estrutura institucional. Essa estrutura procura garantir a efetividade e a eficiência das atividades da instituição, a confiabilidade do relatório de gestão e a conformidade com a legislação vigente. As atividades de controle adotadas são abrangentes e razoáveis. Possuem custo apropriado ao nível de benefícios que possam derivar de sua aplicação. O sistema de controle interno é constantemente monitorado para avaliar sua validade e qualidade ao longo do tempo, mas não é possível saber pelas avaliações sofridas se o sistema é considerado adequado e efetivo. Mesmo assim, tem contribuído para a melhoria do desempenho da instituição;
e. Orçamento – A instituição elabora o PMA com a finalidade de estabelecer a política de planejamento de curto prazo, subsidiar o processo orçamentário e estabelecer os objetivos e procedimentos para sua consecução, integrando-o ao Planejamento Estratégico e aos instrumentos de Planejamento da Administração Pública Federal, consubstanciados no PPA, na LDO e na LOA; f. Administração financeira – Existe uma rotina integrada ao orçamento e
estabelecida em normativo interno para realizar a Programação Financeira, a Realização de Despesas, o Acompanhamento da Execução Orçamentária e Financeira e o Controle de Gastos;
g. Treinamento de pessoal – A instituição mantém políticas de capacitação e programa de treinamento adequado para formar funcionários e continuar capacitando para serem capazes de executar suas tarefas.
a. Relatório anual – A PF elabora o relatório de gestão anual com as demonstrações financeiras em conformidade com a legislação vigente e os padrões contábeis, publica demonstração explicando suas responsabilidades, porém não declara expressamente que cumpre padrões ou códigos de governança;
b. Medidas de desempenho – A PF desenvolve e divulga algumas medidas de desempenho relevantes para assegurar e demonstrar que os recursos obtidos foram utilizados de forma eficiente e efetiva. Existem medidas ainda em desenvolvimento, pois as que já foram estabelecidas não são suficientes para demonstrar os resultados da instituição;
c. Auditoria externa – É realizada com independência pelo TCU.
O quadro apresentado a seguir foi elaborado no intuito de facilitar a visualização da situação que se encontram as práticas de gestão da PF em relação aos critérios presentes no Estudo 13 – PSC/IFAC. As práticas de gestão foram classificadas da seguinte maneira “em conformidade”, “problemáticas” e “ausentes”:
Critérios presentes no Estudo 13-PSC/IFAC Situação observada na PF
Em conformidade Problemática Ausente 1) Padrões de comportamento
a) Liderança X
b) Códigos de Conduta
i) Probidade e propriedade X
ii) Integridade, objetividade e honestidade X
iii) Relacionamento X
2) Estruturas e processos organizacionais
a) Responsabilização estatutária X
b) Responsabilidade pelo dinheiro público X c) Comunicação com as partes/sociedade X
d) Papéis e Responsabilidades X 3) Controle a) Gestão de Risco X b) Auditoria interna X c) Comitês de auditoria X d) Controle interno X
e) Gestão de orçamento, financeira e treinamento de pessoal
X 4) Relatórios externos
a) Relatório Anual X
b) Uso das normas contábeis apropriadas X
c) Medidas de Desempenho X
d) Auditoria Externa X
Quadro 4 – Situação das práticas de gestão da PF em comparação às recomendações do Estudo 13 – PSC/IFAC.
Para que todas as práticas de gestão adotadas pela PF estejam em total conformidade com as boas práticas sugeridas no Estudo 13 do PSC/IFAC é necessário:
a) Criação de plano de carreira para os servidores administrativos; b) Elaboração de código de conduta próprio;
c) Estabelecimento de processo transparente formalizado para a realização das nomeações do grupo governante;
d) Instituição de avaliação das funções e efetividade do grupo governante como contribuição à transparência de mudanças;
e) Oferecimento de treinamento inicial ou durante a gestão para o grupo governante; f) Identificação total dos processos críticos para a consecução dos objetivos e metas da
PF;
g) Definição de níveis de riscos operacionais, de informações e de conformidade que possam ser assumidos pelos diversos níveis de gestão para todos os casos;
h) Avaliação de riscos realizada de forma contínua de modo a identificar mudanças no perfil de risco da instituição, ocasionadas por transformações nos ambientes interno e externo;
i) Criação de comitê de auditoria formado por membros que não façam parte da diretoria executiva;
j) Monitoramento constante do sistema de controle interno para avaliar sua validade e qualidade ao longo do tempo, permitindo saber se é adequado e efetivo;
k) Adesão formal e pública a padrões ou códigos de governança;
l) Elaboração de medidas de desempenho suficientes para demonstrar que os recursos obtidos são utilizados com eficiência.
A pesquisa também possibilitou a observação de informações relevantes sobre o orçamento total destinado à PF anualmente.
Em se tratando de combater a violência, é necessário analisar vários aspectos e um deles é o aspecto econômico, conforme expõe Kasznar (2009). O fato das autoridades deixarem de agir diante da ascensão dos crimes, faz aumentar o custo econômico da segurança. Quanto mais recursos forem investidos em segurança, mais segurança haverá. Mas não se pode esquecer que entre os segmentos do governo que prestam serviços à sociedade existe uma disputa acirrada pelo orçamento público. A divisão equilibrada desses recursos deve ser proposta pelo governo após ouvir os pleitos da sociedade.
Foram coletados dados sobre os orçamentos da União, do MJ e da PF, entre 2003 e 2013. Como exemplo, salientam-se os valores abaixo, referentes ao ano de 2012:
(A) Receita da União (LOA) R$ 2.257.289.322.537,00
(B) Orçamento do Ministério da Justiça
0,55% de (A) R$ 12.436.253.312,00
(C) Orçamento da PF
40% de (B) R$ 4.886.117.834,00
(D) Salários, aposentadorias, pensões, obrigações patrimoniais
75% de (C) R$ 3.617.715.201,30
(E) Operações policiais e investimento em equipamentos
0,7% de (C) R$ 32.327.448,83
Quadro 5 – Relação entre os orçamentos da União, do MJ e da PF, e gastos da PF, 2012. Fonte: Elaborado pela autora.
A pesquisa não tem como pretensão avaliar se o orçamento anual da PF é justo ou suficiente, e nem poderia, pois não existem indicadores de desempenho suficientes para concluir sobre os resultados da instituição.
É preciso primeiramente definir qual o nível de segurança que a sociedade espera para poder dizer se os serviços que estão sendo prestados pela instituição são o bastante. Feita essa avaliação, ajusta-se as questões orçamentárias, observando-se também o extenso rol de atribuições que ela desenvolve. É de se questionar como uma instituição envolvida com segurança pública, uma área que demanda investimentos altos em equipamentos e treinamentos contínuos, destina 75% de seu orçamento a salários, aposentadorias, pensões e obrigações patrimoniais e gasta 0,7% em operações policiais e investimento em equipamentos.
Kasznar (2009) acrescenta ainda que é importante definir qual o preço da segurança e como financiá-la. A sociedade pode verificar qual o estado que se encontra sua segurança global e se suas componentes determinantes produzem ou não os resultados desejados. Se estiverem produzindo os resultados desejados, a população poderia pagar apenas para manter a segurança. Caso contrário, a população teria que pagar mais para gerar a segurança ideal.
O valor justo pago pelo contribuinte para ter segurança deve equivaler a uma fração da renda presente e um fluxo de rendas futuras, minimizando o acontecimento de crimes e garantindo sua integridade, sua riqueza, seu patrimônio e seu equilíbrio sociopsicológico.
As pessoas têm necessidades diferentes, perfis desiguais. Isso se estende também para o tema segurança. Bairros com maior concentração de pessoas ricas precisam da mesma
segurança que locais com população mais pobre? Aumentar a arrecadação ou melhorar a arrecadação? Precisam pagar o mesmo valor pela segurança que recebem? Faz mais sentido a diferenciação da arrecadação. Localidades que precisam de mais segurança, devem arrecadar mais, com a criação de alíquotas de imposto diferenciadas.
A segurança gera investimentos privados, confiança, aumento do consumo, do emprego, do salário, dos lucros, aumento da arrecadação de impostos, um círculo virtuoso na economia, o bem-estar, a satisfação geral, e a necessidade de aumentar o investimento em segurança, recomeçando o círculo.
A grande quantidade de atribuições que a PF desempenha é um fato que salta aos olhos. E, conforme apresentado no Planejamento Estratégico, todas as atribuições são estratégicas e prioritárias. A função da instituição é exercer a segurança pública para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, sobretudo exercendo atividades de Polícia Judiciária. Reprime o tráfico de entorpecentes, combate o contrabando, exercer funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras e é a polícia judiciária da União.
Dessa forma, a PF apura os crimes contra o meio ambiente, contra a ordem tributária, o Sistema Financeiro de Habitação, a Previdência Social, os serviços postais, a organização do trabalho, os índios, os direitos humanos, e ainda os crimes eleitorais, de genocídio e de tráfico de drogas. Também emite passaportes, controla postos de fronteira, fiscaliza precursores químicos usados no refino de entorpecentes e empresas de segurança privada, realiza registro de armas, emite porte de arma, cadastra entidades que desejam atuar no ramo de adoção internacional, emite Certidão de Antecedentes Criminais e Cédula de Identidade de Estrangeiros.
Diante disso, urge a necessidade da criação de medidas de desempenho dessa infinidade de atividades para que a sociedade possa analisar o desempenho da PF e, caso conclua que seja preciso, sugerir mudanças no rol de atribuições. Todo ano, o TCU sinaliza através de suas determinações a importância e a necessidade da criação de metas e indicadores de desempenho.
Nos últimos 15 anos, houve um aumento no efetivo da instituição de 6.200 para mais de 11.000 policiais. Os reflexos positivos desse incremento podem ser observados na quantidade de inquéritos instaurados (aumento de 33.000 para 70.000 por ano) e relatados (aumento de 26.000 para 58.000 por ano), na quantidade de drogas apreendidas (de 5 para 27 toneladas de cocaína por ano, de 29 para 154 toneladas de maconha por ano), na diminuição
da área desmatada por ano na Amazônia Legal (de 27 mil km2 de área desmatada em 2004, para 4 mil em 2011).
As estatísticas publicadas por ONGs, pela mídia ou pelo próprio governo trazem dados sobre aumento ou diminuição da violência, de homicídios, da população carcerária, de estupros, pedofilia, corrupção. Mas são situações que envolvem tantas variáveis que se torna difícil enxergar o quanto que o trabalho desenvolvido pela PF pode influenciar na estatística de homicídios causados por arma de fogo, por exemplo.
Além das recomendações de boa governança que ainda podem ser desenvolvidas pela instituição, sugere-se a implantação de indicadores de governança para mensuração dos resultados da gestão pública visando à identificação dos níveis de transparência, integridade e responsabilidade na prestação de contas, à adoção de medidas corretivas para atingir melhores níveis de governança, ao desenvolvimento de estratégias e alocação de recursos e à meritocracia em todos os níveis da instituição.
Com a adoção dessas medidas, é muito provável que a gestão pública da Polícia Federal agregará maior valor à instituição, possibilitando seu crescimento sólido, com a identificação e correção de problemas que possam afetá-la, com base nos indicadores de governança estabelecidos nas dimensões da eficiência, eficácia e economicidade, medidas que são essenciais na atualidade para que o país caminhe para atingir a excelência na gestão dos recursos públicos e que possa assumir uma posição de destaque no cenário internacional.
REFERÊNCIAS
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