Considerações sobre políticas inclusivas de transporte

Vasconcellos (2000), em sua crítica feita ao modo como os países em desenvolvimento têm feito a gestão do transporte urbano, mostra como o planejamento de transportes tradicional gerou problemas e contribuiu para o agravamento da exclusão social. A Tabela 2.4 apresenta uma síntese de suas conclusões dos problemas e consequências dessas práticas, descritas por áreas temáticas. A presente dissertação pretende suprir algumas lacunas elencadas, principalmente com relaçao à questão técnica, que resulta em problemas de falhas nas previsões de demanda pelo irrealismo dos pressupostos, principalmente quando as pessoas são submetidas à complexidade das escolhas modais, em ambientes especiais como morros urbanos.

Tabela 2.4- Problemas e consequências negativas principais do planejamento de transporte tradicional nos países em desenvolvimento.

Área Fator Consequência

Técnica

Falta de dados confiáveis Instabilidade social e econômica Padrões complexos de transporte Maioria das pessoas sem escolha Várias imperfeições de mercado Não trata transporte não motorizado Não trata transporte por ônibus

Erros graves de previsão

Resultados absurdos nas previsões Análise deficiente da demanda

Uso limitado da análise de escolha modal Irrealismo dos pressupostos

Modos essenciais negligenciados

Estratégica Falta de técnicos treinados Ambiente político instável

Modelagem em “caixa preta”

Impossibilidade de trabalho continuado Propostas irrealistas

Política

Fechamento do sistema político

Diferenças sociais e econômicas

Influência privilegiada da classe média

Decisões distorcidas

Espaço para lobby tecnológico

Negligência do transporte público e não motorizado

Apoio indevido ao transporte individual

Ideológica

Ideologia da mobilidade como progresso

Ideologia dos modelos como “neutros”

Negligência do transporte não motorizado Negligência do transporte público

Apoio ao automóvel Apoio ao automóvel

Negligência das externalidades Avaliação Grande diferença nos salários

Valor desconhecido das externalidades

Avaliação distorcida Avaliação irrealista

Fonte: Vasconcellos, 2000.

Em contrapartida, países desenvolvidos como Austrália, Holanda e o Reino Unido, por exemplo, possuem políticas públicas voltadas para melhoria da acessibilidade nas áreas de baixa renda. Estas políticas têm sido amplamente adotadas em função do reconhecimento da importância da mobilidade para a inclusão social e, sobretudo, porque possibilitar o acesso aos serviços é um fator chave de equidade social nos transportes (MAIA et al., 2016). No Brasil, grande parte da população residentes em morros é de baixa renda, como observado nas cidades do Rio de Janeiro, Salvador e Recife.

Na América Latina, percebe-se uma menor sensibilidade à mudança no conceito de planejamento do transporte em áreas de baixa renda, excetuando-se a Colômbia, que concentra a maior parte das experiências inovadoras. Na Ásia e África foram desenvolvidos alguns estudos abordando estudos locacionais para residências e empregos e como os custos de deslocamento impactam na vida das pessoas, além de evidenciar o grande número de viagens feitas a pé (MAIA et al., ibid).

2.2.1 Políticas públicas e equidade no transporte público

Segundo Araújo et al. (2011), o transporte coletivo se constitui um serviço essencial, pois democratiza a mobilidade nas cidades. É um modo de transporte imprescindível na medida em que reduz congestionamentos, os níveis de poluição e o uso indiscriminado de energia automotiva, além de minimizar a necessidade de construção de vias e estacionamentos.

O papel do Estado é preponderante na construção de cidades mais inclusivas, não só no fornecimento do serviço de transporte público e sua infraestrutura, como também nos demais serviços públicos. Corrêa (1989) afirma que, além do Estado, outros agentes são responsáveis pela produção do espaço urbano: os proprietários dos meios de produção (grandes industriais), os proprietários fundiários, os promotores imobiliários e os grupos sociais excluídos. Acrescenta ainda, que esses agentes têm sua ação regulada por um marco jurídico, não necessariamente neutro. Essa assimetria de poder permite, em muitos casos que haja transgressões de acordo com o interesse do agente dominante.

Boisier (1999) propõe a existência de um capital sinergético capaz de mediar todos os outros tipos de capital e conduzir ao desenvolvimento regional. Aponta que existem nove tipos de capitais: i) Capital econômico (capital físico ou construído) – recursos financeiros disponíveis para investimento em cada região, ii) Capital Cognitivo – é o conhecimento técnico e científico disponível numa comunidade; iii) Capital simbólico – é o poder de fazer coisas com a palavra; o poder de construir a realidade a partir das palavras; iv) Capital cultural – é o acervo das tradições, mitos e crenças, linguagem, relações sociais, modos de produção e produtos imateriais e, materiais, específicos a uma determinada comunidade; v) Capital institucional – conjunto de regras e normas jurídicas e sociais; vi) Capital psicossocial – a relação entre pensamento e ação - está inserida no coração e na mente das pessoas; vii) Capital social – está associado ao conceito com a existência de atores sociais organizados,

com a existência de uma cultura de confiança entre atores; viii) Capital Cívico – capital de práticas políticas democráticas, de confiança nas instituições públicas, de preocupação pessoal pelos negócios e assuntos públicos; e ix) Capital humano – entendido como os conhecimentos e habilidades que possuem os indivíduos.

O Capital Sinergético é o mediador entre todos os diversos tipos de capital. Seu funcionamento não é um processo automático, requer um ator impulsionador, que não pode ser senão o governo do próprio território, como agente concreto do Estado neste nível (BOISIER, ibid).

Nesse contexto, pode-se perceber o papel a ser desempenhado pelos órgãos públicos na busca de uma agenda que conduza a políticas inclusivas de transportes. Nessas políticas é indipensável a geração de consenso entre os vários atores relevantes, cada um contribuindo com seus capitais de apoio.

Segundo a Cartilha de apoio aos municípios, formulada pelo Governo Federal (BRASIL, 2005), a promoção da mobilidade urbana compreende a construção de um sistema que garanta e facilite aos cidadãos, o acesso físico às oportunidades e às funções econômicas e sociais das cidades. Trata-se de um sistema estruturado e organizado que compreende os vários modos e infraestruturas de transporte e circulação e que mantém fortes relações com outros sistemas e políticas urbanas.

Importante colocar que para atingir bons resultados com a redução de veículos de transporte individual nas ruas, se faz necessário lançar mão de políticas públicas de restrição da circulação desses automóveis. Entre as alternativas, está a restrição do estacionamento em áreas centrais congestionadas e até a proibição em certos pontos e horários estratégicos.

Em áreas residenciais da zona norte e zona sul do Recife é fácil identificar congestionamentos, diariamente, em função dos veículos estacionados ao longo das vias, como por exemplo, na Rua Vasco da Gama, na zona norte, cuja largura do leito em muitos trechos é de apenas sete metros.

A mão de obra menos capacitada reside justamente nas áreas pobres e com baixa qualidade de infraestrutura, geralmente localizadas distantes dos centros importantes, onde está a maioria dos empregos. A melhoria da mobilidade urbana, através de investimentos no transporte público, significa oferecer melhores condições de acesso às oportunidades de trabalho e renda à população de baixa renda. Nesse contexto, o Estado tem a responsabilidade legal de prover transporte a todas as camadas da população, desde a definição de diretrizes, passando pelo planejamento até a operação e fiscalização do serviço.

2.2.2 O papel do Estado no provimento de transporte público à luz da legislação

Segundo a Constituição Federal (CF), no Artigo 21, inciso XX, compete à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos. Mais adiante, no Artigo 182, a CF reforça que a política de desenvolvimento urbano será executada pelo Poder Público Municipal e deve ter por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. O Artigo 30, também da CF, coloca como competência do Município, entre outras, a organização e prestação de serviços públicos de interesse local, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, incluindo o de transporte coletivo, considerado como de caráter essencial (BRASIL, 1988).

O texto constitucional deixa bastante claro que o transporte urbano deve fazer parte das prioridades dos municípios, sendo objeto de políticas públicas e de discussões com os atores envolvidos, visando o bem-estar da coletividade de forma ampla.

O provimento do transporte público à população envolve toda a infraestrutura necessária ao deslocamento das pessoas. A Constituição, pelo principio da igualdade, conduz ao entendimento de que o Governo Municipal não pode fazer restrição às condições de mobilidade dos cidadãos, em nenhuma área da cidade, independente das suas condições infraestruturais ou morfológicas. A função social da propriedade urbana deve ser colocada em primeiro lugar conforme expresso no seguinte trecho ainda do Artigo 182:

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (BRASIL, 1988).

A Lei Federal No 10.257 de 10 de julho de 2001, Estatuto das Cidades (BRASIL, 2001) – estabelece diretrizes gerais da política urbana, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, e reafirma que:

Art. 2º - A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

(...) V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais; Grifos do autor.

Ressalta-se aqui o ponto chave na formulação das políticas públicas, que é assegurar a oferta de serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população. Diante desta prerrogativa, faz-se necessário um aprofundamento um pouco maior sobre a formulação de políticas públicas e sobre a identificação das necessidades legítimas da população, geralmente manifestadas através de grupos sociais, associações ou políticos diretamente ligados a segmentos da população ou a determinadas áreas da cidade.

Para dar suporte às diretrizes traçadas pela Constituição Federal e pelo Estatuto da Cidade, através da instrumentalização da política de desenvolvimento urbano, foi sancionada a Lei Federal Nº 12.587 de 03 de janeiro de 2012, denominada Política Nacional de Mobilidade Urbana (BRASIL, 2012), que objetiva integrar os diferentes modos de transporte e melhorar a acessibilidade de pessoas e cargas em todo o território municipal, conforme traz no seu primeiro Artigo:

Art. 1º A Política Nacional de Mobilidade Urbana é instrumento da política de desenvolvimento urbano de que tratam o inciso XX do art. 21 e o art. 182 da Constituição Federal, objetivando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município.

Ainda segundo a Política Nacional de Mobilidade Urbana, o Sistema de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas

que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município (BRASIL, ibid).

A Lei Federal descreve o Sistema de Mobilidade Urbana e traz como princípio a equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo. Tomando por base as áreas de estudo objeto desta dissertação, é possível observar um padrão de ocupação que resulta numa rede viária deficiente do ponto de vista da oferta do espaço para os pedestres, calçadas precárias e sérias restrições à circulação de veículos, devido, sobretudo, ao grande número de escadarias. Nesse panorama, fica evidente a dificuldade em atender esse princípio de equidade no contexto espacial, tornando-se um grande desafio a ser enfrentado pelo Poder Público, o de garantir acesso universal ao transporte público, independentemente das condições infraestruturais e morfológicas do espaço urbano ocupado pelos cidadãos.

Além disso, a Política apresenta como primeira diretriz: “I - integração com a política de desenvolvimento urbano e respectivas políticas setoriais de habitação, saneamento básico, planejamento e gestão do uso do solo no âmbito dos entes federativos;” (BRASIL, ibid).

Como visto, o ente federativo responsável pelo planejamento urbano local é o governo municipal. Esta responsabilidade encontra fundamento na ideia de que é o Município que está mais próximo da realidade local e reúne melhores condições de entender os problemas enfrentados pela população. O Sistema de Mobilidade Urbana, composto não só pelos modos de transporte, mas também pelas infraestruturas deve ter seu planejamento voltado à realidade local, considerando as condições físicas e espaciais do território e a realidade financeira do Município.

Segundo o Plano Diretor da Cidade do Recife (RECIFE, 2008):

Art. 3º A função social da cidade do Recife corresponde ao direito de todos ao acesso à terra urbana, moradia, saneamento ambiental, transporte, saúde, educação, assistência social, lazer, trabalho e renda, bem como, a espaços públicos, equipamentos, infraestrutura e serviços urbanos, ao patrimônio ambiental e cultural da cidade (RECIFE, 2008. Grifos do autor).

O Plano Diretor do Recife ratifica o direito de todos à terra e às diversas atividades desenvolvidas no ambiente urbano. Para realização das atividades básicas de morar, trabalhar, estudar, se divertir e fazer compras, o cidadão precisa necessariamente fazer uso da infraestrutura viária e de algum modo de transporte. Nos morros do Recife há um predomínio de escadarias com inclinações altas onde não resta alternativa de deslocamento, senão a pé, impondo-se dificuldades ainda mais severas para aqueles que apresentam deficiências físicas ou mobilidade reduzida.

Os principais contrastes entre as ocupações informais em morros e a cidade legal se situam nas ocupações desordenadas por edificações que induzem a deficiências no arranjo viário e prejudicam os fluxos de movimentação de residentes. Esses problemas se acentuam quando se analisam as dificuldades de atendimento aos princípios da Lei Federal Nº 12.587/2012, que instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana (BRASIL, 2012) em muitos locais de difícil acesso, como os altos e córregos. As principais dificuldades situam-se no concerne ao artigo 5º, incisos I - acessibilidade universal e III - equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo; ao artigo. 7o, dos objetivos gerais, incisos I - reduzir as desigualdades e promover a inclusão social e II - promover o acesso aos serviços básicos e equipamentos sociais; e ao artigo 8º, das diretrizes, inciso I - promoção da equidade no acesso aos serviços.

Neste ponto está a maior distância entre a legislação vista até agora e a realidade. A tecnologia empregada no sistema de transporte de passageiros do Recife é apoiada fortemente nos ônibus, que não conseguem chegar até as escadarias. Outras tecnologias capazes de vencer grandes inclinações estão sendo utilizadas, como exemplo, no Rio de Janeiro, onde já existem teleféricos em operação. O Plano de Mobilidade do Recife de 2011 propôs a implantação de um sistema de teleféricos ligando localidades nos morros da zona norte e da zona sul, integrando-os ao Sistema Estrutural Integrado (SEI). No entanto, esse Plano ainda não foi aprovado e outro se encontra em desenvolvimento pela Prefeitura da Cidade do Recife.

Ainda segundo a Lei Nº 12.587, há a obrigatoriedade da elaboração por parte dos municípios de planos de mobilidade, conforme segue:

Art. 24. O Plano de Mobilidade Urbana é o instrumento de efetivação da Política Nacional de Mobilidade Urbana e deverá contemplar os princípios, os objetivos e as diretrizes desta Lei, bem como:

XI - a sistemática de avaliação, revisão e atualização periódica do Plano de Mobilidade Urbana em prazo não superior a 10 (dez) anos.

§ 1o Em Municípios acima de 20.000 (vinte mil) habitantes e em todos os demais obrigados, na forma da lei, à elaboração do plano diretor, deverá ser elaborado o Plano de Mobilidade Urbana, integrado e compatível com os respectivos planos diretores ou neles inserido (BRASIL, 2012. Grifos do autor).

O Plano Municipal de Transporte e Mobilidade do Recife foi elaborado em 2011, três anos após a última revisão do Plano Diretor datada de 2008, o que revela um lapso de tempo demasiadamente grande, ao se observar a urgência na implementação de ações para melhoria da mobilidade e acessibilidade da cidade. Ao mesmo tempo, é importante observar a necessidade de revisão e atualização do Plano de Mobilidade Urbana Municipal no prazo máximo de 10 anos, restando, no momento, 7 anos para o Plano desenvolvido para o Recife, o qual ainda não teve suas ideias postas em prática.

Vale ressaltar que o Plano Municipal de Transporte e Mobilidade foi enviado à Câmara dos Vereadores em 2011, onde foi analisado, enquanto esteve lá, por equipe específica, até ter sua análise suspensa pela própria Prefeitura do Recife. O Projeto de Lei encaminhado à Câmara dos Vereadores foi elaborado pelo Instituto da Cidade Engenheiro Pelópidas Silveira na gestão do Prefeito João da Costa e a suspensão da análise ocorreu logo após o início da gestão do Prefeito Geraldo Júlio, em 2013.

A partir deste fato é possível verificar um aspecto importante que marca o planejamento da cidade, a mudança no comando da gestão pública interfere diretamente na manutenção dos planos desenvolvidos. O direcionamento das políticas públicas muda de acordo com a visão do gestor, impulsionado por organizações que exercem pressões de acordo com suas necessidades e ambições. Nesse contexto, Dourado (2014, p. 3) aponta que “[...] a passagem do problema para a agenda institucional deve levar em conta a importância dos ciclos políticos e eleitorais, da mesma forma que as alternativas são resultado de jogos complexos entre atores.”.

Faz-se necessário verificar quais os reais motivos que levaram à retirada da pauta de discussão o Plano de Mobilidade da cidade justamente no momento de mudança da gestão municipal. Mas o fato de se retirar da mesa de discussão, e porque não dizer de negociação, reforça a necessidade do debate e aprofundamento das questões centrais que devem permear a elaboração de um Plano de Mobilidade Municipal.

Fatores políticos interferem na agenda institucional do Estado e no tocante ao planejamento dos transportes, em Recife, há certo relaxamento na elaboração desse planejamento. Apesar da Política Nacional de Mobilidade Urbana obrigar todo município com mais de 20.000 habitantes a elaborar um Plano de Mobilidade Urbana, desde janeiro de 2012, o Recife ainda não atendeu a essa exigência legal. Foi desenvolvido o Plano Municipal de Transporte e Mobilidade em 2011, mas o fato é que não existe legislação municipal específica capaz de orientar o planejamento para o curto, médio ou longo prazo do Sistema de Transporte do Recife.

Outro ponto a ser levantado é o nível de detalhamento observado na legislação. As leis federais, em especial a Constituição Federal, a Política Nacional de Mobilidade Urbana e o Estatuto da Cidade são de caráter norteador, apontando diretrizes e princípios a serem seguidos e estipulando prazos para elaboração dos Planos regionais e locais. No entanto, o Plano Diretor da cidade não define claramente metas, projetos, prazos e sanções para quem não cumprir as suas obrigações. A exemplo do Plano Diretor, o Plano Municipal de Transporte e Mobilidade de 2011, mesmo sendo ainda na forma de Projeto de Lei, considerado aqui como elemento de referência para o planejamento do Recife, se mostra muito superficial no desenho das alternativas de soluções de transporte a serem utilizadas nas áreas de morro, bem como, na integração entre os modos. A parte do Projeto de Lei Municipal referente aos morros traz o seguinte:

Art. 15. Nas áreas de morros, os eixos secundários, semi-radiais e semi-perimetrais,

poderão ser estabelecidos através de teleféricos, passarelas e sistemas de transporte vertical,

de forma a fazer a integração entre os altos, e entre estes e os corredores do STPP.

Art.16. Para os morros da Zona Norte, a proposta de desenho da rede conecta, através dos altos, o Terminal SEI do Bairro da Macaxeira, na BR 101 norte, ao Terminal SEI de Beberibe/Xambá, conforme Anexo III.

Art.17. Para os morros da Zona Sul a proposta de desenho da rede conecta os altos e estabelece a integração com o STPP na UR1, na BR 101 sul.

(RECIFE, 2011. Grifo feito pelo autor.).

O Plano cita alguns modos de transporte novos à realidade recifense como o teleférico, passarelas e sistemas de transporte vertical, e mostra uma proposta do traçado nos morros da zona norte e zona sul. Esses modos comporiam semirradiais e semiperimetrais. O verbo utilizado indica a possibilidade, e dele transparece seu caráter apenas propositivo, não implicando em decisão da implementação do sistema. É importante chamar a atenção, que no Plano não há elementos técnicos que dêm substância à proposta apresentada. Além disso, as metas, recursos financeiros e o prazo de implantação desse novo sistema não são citados para nenhuma das etapas.

2.2.3 Dificuldades para inserção do problema na agenda política

A transformação das ideias formuladas para o desenvolvimento urbano, registradas nos