Empresa Nacional de Petróleo (ENAP) surgiu a partir do decreto n. 9.618, em 1950. A criação da empresa foi uma recomendação de uma equipe de exploradores - chefiada pelo engenheiro Eduardo Simian Gallet - contratada pela CORFO. Logo após as descobertas de petróleo em 1945, o governo chileno decretou a lei n. 109, que garantia o monopólio da CORFO na extração, refino, e exploração comercial de petróleo. Entre 1945 e 1949, perfuraram-se 81.040 metros, sendo exploradas 10 jazidas de petróleo e gás. A produção teve início em 1949, com 8.805,9 metros cúbicos extraídos e, no ano seguinte, houve a extração de 100 mil metros cúbicos. Nos anos 1950, ENAP construiu a Refinaria de Petróleo Concón e as instalações logísticas para o armazenamento e distribuição de combustíveis refinados em Maipú. Na década de 1960, inaugurou um terminal marítimo, colocou em funcionamento uma planta de gasolina em Cullen e inaugurou uma refinaria em Bío Bío. Fonte: Martínez et al. (1989), home-page da companhia (2012).
Face à insuficiência na oferta de óleos comestíveis, CORFO fomentou a produção de óleo hidrogenado de baleia e óleos comestíveis. Com isso, a captura de pescado aumentou significativamente e, em 1946, o país passou a exportar o excedente. Na produção de açúcar, CORFO estimulou estudos (via cooperação do Ministério da Agricultura e da Corporação Açucareira da Suécia) visando adaptar o cultivo da beterraba. Após os êxitos, fundou-se a Industria Azucarera Nacional S.A. (IANSA), em 1952. Assim, energia, petróleo, pescado e açúcar constituíram-se nos principais ramos estimulados.
A mineração contou com o apoio à manutenção da exploração de carvão e à produção de fertilizantes, a reabertura da exploração de salitre e o estabelecimento da
fundição de Paipote (1950). Em transportes, a marinha mercante, as empresas ferroviárias (Ferrocarriles del Estado e Ferrocarril del Maipo), a Empresa Nacional de Transportes Colectivos e a Línea Aérea Nacional receberam suporte financeiro para a ampliação da capacidade. No setor agrícola, diversos apoios podem ser mencionados - produção de leite e carne, frutas, dessalinização do solo, irrigação, mecanização (criação, em 1946, do Servicio de Equipos Agrícolas Mecanizados-SEAM, para apoiar a aquisição de maquinários). As PME receberam o suporte do Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTECT), fundado em 1952.
No entanto, desde o início dos anos 1950, o modelo econômico passou a demonstrar suas debilidades, seja por fatores internos (inflação, tamanho do mercado, insuficiência de capitais), seja por fatores externos (problema com a balança de pagamentos, mudança do cenário internacional). A queda na produção da agricultura e, consequentemente, na geração de divisas agravou o desequilíbrio externo. Esses problemas emergiram num momento em que a burguesia industrial havia robustecido e diversificado sua atuação (PINTO, 1985). De todos os problemas, a inflação galopante, sem dúvida, foi o principal.
Carlos Ibáñez del Campo retornou ao poder sob o lema “escoba en mano”, com o propósito de atacar a elevada inflação por meio da eliminação da corrupção e da ineficiência burocrática. Porém, a inflação se elevou de 17.3% em 1952 para 77.5% em 1955. É nesse contexto que Ibáñez apelou para a Misión Klein-Saks que recomendou, além das medidas monetárias, as reformas fiscal e do comércio exterior, quer dizer, liberalizar o comércio exterior, os preços e os mercados de fatores de produção, subir a taxa de juros, privatizar empresas estatais, reformar o sistema de saúde etc. Embora tenha logrado reduzir a inflação, o impacto social de tais reformas implicou num aumento das manifestações populares e no término da missão em 1958 (LÜDERS, 2012).
Em 1958, Jorge Alessandri assumiu o poder tendo como base a burguesia industrial fortalecida e trouxe para o aparato do Estado os principais representantes da nova geração de empresários. Entre as principais diretrizes econômicas adotadas, temos: i) diminuição e simplificação do sistema de intervenção estatal, sobretudo no comércio exterior; ii) fim da iniciativa de Estado empresário e preponderância do papel creditício. Segundo Pinto (1985), instaurou-se uma política do tipo quid pro quo, em que o governo criava as condições para a livre iniciativa privada, de um lado, e esperava um aumento da produtividade e do nível de competitividade, de outro lado.
Era a política do “palo” e da “zanahoria”: o bastão era a abertura da economia (que ajudava a combater a inflação) e a cenoura, a livre atuação sem ingerência estatal. Entre 1961 e 1962, a política de câmbio fixo e de liberalização é abandonada, dada a
crise econômica. Os elevados déficits fiscais (se foi ausente como Estado empresário, o mesmo não ocorreu na construção de habitação e infraestruturas) e o esgotamento das reservas cambiais acirraram as tensões na base de apoio do governo e resultaram no retorno aos instrumentos tradicionais da política econômica (PINTO, 1985, p. 83).
A Caja Nacional de Ahorro, a Caja de Crédito Hipotecario, a Caja de Crédito Agrario e o Instituto de Crédito Industrial se uniram para formar o Banco del Estado de Chile (atualmente, BancoEstado), a fim de ampliar o crédito e fomentar a produção industrial, principalmente as PME. Outras instituições criadas foram Fundición de Ventanas, Instituto de Seguros del Estado, Superintendencia de Educación, Ministerio de Minería, Corporación de la Vivienda. A ENAP expandiu as atividades e a variedade de produtos, com recursos próprios. A ENDESA, pelos vários projetos e elevados custos, não teve como se autofinanciar e dependeu de aportes da CORFO e empréstimos externos. Na CAP, formada desde o início como empresa mista, diminuiu o controle estatal (MARTÍNEZ et al. 1989).
CORFO teve uma atuação mais intensa no setor agrícola. A instituição ofereceu assessoria, equipamento e capacitação. Deste modo, fomentou obras de irrigação e escavação de poços, entrou na produção e certificação de sementes, apoiou a produção de frutas e a criação de gado, ampliou os programas de mecanização (SEAM). A IANSA aumentou significativamente a produção – em 1963, já abastecia 40% da demanda interna. O projeto mais ambicioso foi a Industria de Tractores Corfiat que, ao final, não teve êxito. A missão Klein-Saks e o governo Alessandri instituíram um traço distinto ao banco, a saber o apoio aos ramos nos quais o país gozava de vantagem comparativa (florestal, mineiro, pesca).
No setor florestal, criou-se a Industrias Forestales S.A. (INFORSA), em 1956, sob controle majoritário da CORFO e dedicada à produção de celulose e exploração de madeira. Em seguida, INFORSA resgatou da falência a Forestal Colcura (serraria) e inaugurou uma planta de painéis de madeira. Compañía Manufacturera de Papeles y Cartones (CMPC), a mais beneficiada, contou com empréstimos para a construção das plantas de Laja (celulose) e San Pedro (papel jornal), em 1953, e recursos para a ampliação da unidade de Laja (1964). CORFO fundou o Instituto Forestal, em 1961, para agilizar as exportações de produtos florestais. O próprio Estado entrou no reflorestamento com a Corporación Nacional Forestal (CONAF) e o Servicio Agrícola y Ganadero (SAG) (CLAPP, 1995, p. 279-280).
CORFO, no setor pesqueiro, apoiou os estudos oceanográficos, a aquisição de barcos pesqueiros e a instalação de câmaras frigoríficas (San Vicente, San Antonio, Coquimbo, Arica, Iquique etc.). Além disso, entrou na captura, tratamento e distribuição de pescado – absorção da Industria Pesquera Cavancha S.A., e conserva (subscrição de 37.5% da
Pesquera Tarapacá S.A.). A obra de mais destaque foi o porto de Iquique, que absorveu 32.5% de todos os recursos destinados à pesca. Na mineração, financiou a realização da carta geológica nacional e estudos de detecção, criou o Instituto de Investigaciones Geológicas (1957), financiou empresas - Compañía Minera de Santa Fé (ferro), Compañía Minera e Industrial Bellavista S.A. (zinco), Lota e Schwager (ambas de carvão) e firmas de minerais não metálicos e enxofre - e aportou capitais – Empresa Minera Mantos Blancos (6.19%), Pilpilco (58.59%), Colico Sur (99.67%) e Victoria de Lebu (99.46%). A primeira atuava na exploração de cobre e as restantes, na exploração de carvão (MARTÍNEZ et al., 1989).
A instituição tornou-se cada vez menos empresária e mais subsidiária à iniciativa privada. O decreto n. 211, de 1960, alterou a lei orgânica do banco e desestimulou o ingresso direto na produção. Os investimentos deveriam priorizar projetos com potenciais benefícios à balança de pagamentos e iniciativas que contribuíssem com o desenvolvimento regional, em harmonia com o Plan de Desarrollo Nacional. A crise no começo dos anos 1960 e o retraimento empresarial manifestaram os equívocos da economia liberal e do Estado subsidiário. Pinto (1985, p. 37-38) destaca que a grande empresa “necesitaba en mayor medida de la brújula, el lazarillo, y, en ultimo término, la asociación y liderato definidos del poder publico y sus agencias”.
Em 1964, a chegada ao poder de Eduardo Frei Montalva ocorreu num momento em que o cenário internacional era favorável (programa Aliança para o Progresso, proposto pelo presidente estadunidense Kennedy), cujos pressupostos convergiam com a política do novo governo – maior participação do Estado na economia e atração de capitais estrangeiros. Houve, assim, um retorno às políticas da Frente Popular, pois o Estado atuou na alocação de recursos para acelerar o crescimento econômico. Um grupo de técnicos – tarefa assumida posteriormente pela Oficina de Planificación Nacional (ODEPLAN)– elaborou de um plano econômico e social.
Houve o início de uma reforma agrária e educacional e criou-se o Ministério de Vivienda e do Seguro de Accidente del Trabajo y Enfermedaddes Profesionales (lei 16.744) etc. A promulgação da lei n. 16.425 deu origem à Corporación del Cobre (CODELCO), atualizou o código de mineração e permitiu a formação de sociedades mistas, com participação do Estado. Na prática, a partir de uma política negociada, o Estado ingressou no controle acionário (25% e depois 51%) das empresas mineradoras de cobre. Com isso, obteve 51% da Sociedad Minera el Teniente (pertencente à estadunidense Kennecott Copper Corporation), 30% da Sociedad Minera Andina e 25% da Compañía Minera Exótica (pertencente à estadunidense Anaconda), entre outras.
CORFO, em 1964, fundou a Empresa Nacional de Telecomunicaciones S.A. (ENTEL) e, dois anos depois, criou o Instituto Nacional de Capacitación Profesional (INACAP). Em 1967, houve a fundação da CORFO del Norte, responsável pelo apoio ao desenvolvimento econômico e social do norte do país. Nesse mesmo ano, absorveu 40% da Compañía de Teléfonos de Chile. Em 1968, junto com ENTEL e ENDESA, fundou a Empresa de Servicio de Computación (ECOM), para desenvolver um sistema de computação nacional e, no ano seguinte, criou a Empresa de Televisión Nacional de Chile.
O setor agrícola foi contemplado da seguinte maneira: assistência financeira aos projetos de produção de frutas e à instalação de câmaras frias, plantas de embalagens e desidratadoras, viveiros de frutas, centrais frutícolas (Aconcagua, O”Higgins, Colchagua e Curicó), centrais de pisco (Huasco, Elqui e Limarí), à ampliação e modernização de plantas de vinho, rede de frigoríficos, projetos de produção de leite (Coyhaique, Ovalle e Punta Arenas). Além disso, promoveu a extensão da mecanização agrícola (SEAM), a eletrificação rural (com apoio da ENDESA), a criação da Empresa Nacional de Semillas S.A. etc.
Na atividade industrial, apoiou diversos ramos.
1. O florestal contou com empréstimos para a instalação de serrarias, plantas de terciados e painéis etc. O banco tornou-se acionista majoritário na Celulosa Arauco (1967) e na Celulosa Constitución (1969). Em 1965, elaborou um programa de reflorestamento e manejo florestal, que contou com linhas especiais de crédito;
2. A atividade pesqueira: Plan de Investigaciones, Fomento y Aprovechamiento de los Recursos del Mar e financiamento à construção de portos, caletas, terminais etc., beneficiando a Empresa Pesquera Tarapacá, a Sociedad de Terminales Pesqueros, a Compañí Pesquera Arauco, entre outras;
3. Na petroquímica: a filial Acido Sulfúrico S.A. (FASSA) aumentou a sua capacidade de produção e inaugurou uma unidade de ácido sulfúrico de Vallenar. A Compañía Sudamericana de Fosfatos S.A. recebeu financiamento para uma fábrica de superfosfato triple. Em 1965, junto com ENAP, formou a Petroquímica Chilena S.A.; 4. Em mecânica, metalurgia e eletrônica, apoiou a modernização e ampliação de Madeco,
Tisak, Equiterm, Indac, Companc e Ramdsomes;
5. Na siderurgia, ampliou a produção da usina de Huachipato, da planta de estanho eletrolítico e da mina de ferro El Algarrobo;
Em combustíveis e energia, ENAP aumentou a produção de derivados de petróleo - construção de refinaria em Concepción (1967) e instalação de um oleoduto entre Concepción e San Bernardo. A ENDESA inaugurou usinas hidroelétricas e termoelétricas –
Central Chapiquiña (1966), Central Rapel (1968), entre outras. Por fim, na exploração mineral, o banco atou em três frentes: i) participação direta ou assistência técnica e financeira (Sagasca e La Disputada Las Condes); ii) sociedades mistas para o desenvolvimento regional (Corfo-Sociedad Minera de Carrizal e Carolina de Michilla); iii) aporte de capitais nas filiais (Empresa Salitrera Victoria e Empresa Minera Aysén).
No México, o período de 1946 a 1958, sob a presidência de Miguel Alemán Valdez (1946-1952) e Adolfo Ruiz Cortinez (1952-1958), predominou um modelo de crescimento fundamentado na desvalorização cambial e na inflação. Ou seja, face ao estrangulamento externo e ao maior gasto estatal, recorreu-se à desvalorização da moeda e à maior oferta monetária. O gasto público destinado ao fomento industrial ampliou-se sobre o total dos gastos (40% em 1958) e os gastos social, militar e administrativo diminuíram. A extração de petróleo duplicou, a capacidade de geração de energia quadruplicou, a rede de estradas triplicou e aumentou o empréstimo ao setor agrícola (VILLAREAL, 1997). Cerca de 15% dos investimentos, em 1954, eram originários de empréstimos externos (TELLO, 2010).
A ação estatal no comércio exterior tornou-se mais protecionista. Nos anos 1948-1949 e 1954, respectivamente, o câmbio foi desvalorizado de 4.85 a 8.65 por dólar e de 8.65 a 12.50 por dólar94. Houve um aumento das tarifas de importação a 350 frações de produtos em 1946 e, no ano seguinte, a cinco mil frações de produtos. O Comité Nacional para el Control de Importaciones, fundado em 1947, realizou o controle quantitativo e as licenças. Em 1954, as tarifas ad valorem aumentaram 25% a mais de mil frações de produtos e, quatro anos depois, os controles quantitativos atingiram 1/3 das importações. A própria exportação passou a ser taxada, a fim de forçar a um maior beneficiamento dos recursos naturais. A maior atuação estatal no comércio externo refletiu a reforma do artigo 131 da constituição, em 1951, que deu amplos poderes ao Estado para regular a importação e a exportação.
Vários fundos e bancos foram criados, com a finalidade de oferecer apoio setorial: Banco Nacional del Ejercito y la Armada (1946), Banco Nacional Cinematográfico (1947), Banco Nacional de Transportes (1953), Financiera Nacional Azucarera (1953), Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (1954), Fondo de Garantía y Fomento de la Mediana y Pequeña Industria (1954) e Fondo de las Habitaciones Populares (1954). O apoio à indústria ocorreu com a Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, em 1964, que isentou o pagamento de impostos de importação, renda, lucro etc. Apesar da
criação de fundos para o campo, o período é marcado por uma contrarreforma agrária, mediante apoio à produção comercial em larga escala e aos médios e grandes produtores.
Durante os anos 1958 e 1970, conhecidos como “desarrollo estabilizador”, a política de crescimento95 baseada na desvalorização e na inflação foi abandonada e deu lugar ao combate desequilíbrio externo por meio da atração de capitais externos e empréstimos (VILLAREAL, 1997). O novo programa de governo, intitulado Política Económica Nacional, fundamentou-se na estabilidade dos preços e do cambio, na livre conversão de moeda e no financiamento não inflacionário (TELLO, 2010). O Estado administrou a formação dos preços econômicos (câmbio, taxa de juros, taxa fiscal), a administração dos preços dos insumos das empresas públicas (energia, petróleo, ferrovia) e os preços dos produtos agrícolas e dos salários (GARRIDO, 2002, p. 251).
Essa política de controle dos preços e crescimento acelerado só foi possível à custa do aumento dos déficits públicos, financiados pelo banco privado e empréstimos no exterior. O encaixe legal aplicado aos bancos e as altas taxas de juros geraram a poupança interna necessária para financiar os subsídios estatais e os investimentos em infraestrutura e indústria básica. O sistema bancário desempenhou um papel importante devido ao poder de controle do mecanismo que assegurava a reprodução do capital (GARRIDO, 2002). O apoio incondicional dos bancos ocorreu tanto pela alta rentabilidade quanto pelo decreto que determinou o controle do sistema bancário apenas pelos capitais locais96.
Além da transferência de recursos à inciativa privada, outras ações fomentaram a expansão da SI. Primeiro, os investimentos em redes de estradas, irrigação, siderurgia, exploração de petróleo e gás etc. tiveram efeitos spillover sobre outras empresas, com a oferta de insumos em quantidade e qualidade, contratação para a realização de obras etc. O investimento público respondeu por 45% dos gastos do Estado. Segundo, transferências de recursos, via bancos privados e públicos, a taxas de juros subsidiadas para promover algumas atividades97. Terceiro, seguidos aumentos da proteção alfandegária (1958, 1961 e 1962) e controle quantitativo das importações. Quarto, apoio à importação de bens de capital pela regra XIV e pela lei de indústrias novas e necessárias (VILLARREAL, 1997).
95 Nos governos de Adolfo López Mateos (1958-1964) e Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970).
96 Outras nacionalizações foram realizadas, como a do setor elétrico, em 1960, com mais de 40 companhias (Light Power, Electric Bond and Share etc.) organizadas sob controle da CFE. A nova lei de mineração, de 1961, forjou a venda de companhias estrangeiras (American Smelting Company e Pan American Sulphur Company). 97 Entre os fundos criados, podemos mencionar: Fondo de Operación y Descuento Bancario a la Vivienda (FOVI), Fondo para el Fomento de Exportaciones de Productos Manufacturados (FOMEX), Fondo de Garantía y Fomento a la Industria Mediana y Pequeña (FOGAIN) etc. (ver: Tello, 2010, p. 409).
A NAFINSA desempenhou uma função mais destacada no financiamento. Em 1947, a reforma nos seus estatutos resultou no aumento de capital, na sua ratificação como agente financeiro do Estado, na maior canalização de capitais do exterior e na limitação de sua órbita de atuação para não entrar em ramos da iniciativa privada. Com isso, houve algumas mudanças no papel da instituição: i) aumentou a participação da infraestrutura no financiamento (de 7.6% em 1945 a quase 65% em 1964); ii) ampliou a participação dos recursos externos na fonte de empréstimos (mais de 60% nos anos 1960); iii) diminuíram os investimentos sob a forma de ações (90% nos anos 1940) e aumentaram os créditos (65% em finais dos anos 1960); iv) diminuiu a proporção de financiamento produtivo; v) caiu a participação no financiamento outorgado pelo sistema bancário à indústria (LÓPEZ, 2009).
Até metade dos anos 1950, o banco participou ativamente na promoção de empresas, via participação acionária. Em 1952, aportou 20% do capital da Tubos de Acero de México S.A. (TAMSA) - criada para oferecer tubos sem costura à indústria de petróleo - e apoiou a criação da Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril, produtora de peças e componentes para as ferrovias. A Diesel Nacional (DINA), produtora de caminhões e automóveis, surgiu a partir da iniciativa privada, mas, com a insuficiência de capitais, o banco subscreveu 59.5 milhões de pesos e a Fiat, 6 milhões. Em 1958, com os fracos resultados da DINA, absorveu as ações dos demais acionistas e se tornou acionista majoritário.
No ano de 1956, começou a operar a Toyoda S.A. (fundição de ferro e maquinaria têxtil), com participação majoritária da japonesa Toyoda Automatic Loom Works e empréstimos de NAFINSA. O banco, diante as perdas da empresa, comprou as ações da Toyoda S.A., em 1959, e reabilitou as instalações da planta com a constituição da Siderúrgica Nacional (SIDENA), para produzir autopeças às indústrias automobilística e ferroviária, e a integrou verticalmente com a Constructora Nacional de Carros de Ferrocarril e DINA. Na produção siderúrgica, com os empréstimos à AHMSA para adquirir a firma Consolidada e para modernizar a produção, aumentou sua participação acionária na empresa, pois os acionistas privados não aportaram capitais. Além disso, iniciou as obras da usina Siderúrgica Lázaro Cárdenaa-Las Truchas (SICARTSA), em 1969 (BENNET; SHARPE, 1979).
NAFINSA também se tornou acionista importante na Teléfonos de México (Telmex) e adquiriu empresas açucareiras, que quebraram por causa do controle dos preços. Em 1969, controlava 18 empresas de açúcar, que respondiam por 30.7% do mercado. A absorção da Sociedad Mexicana de Crédito Industrial (SOMEX), fundada pelo imigrante espanhol Antonio Sacristán e em processo de falência, se constituiu num caso emblemático. Antonio Sacristán havia promovido e financiado atividades sem interesse imediato da
iniciativa privada - montagem de automóveis, autopeças, eletrodomésticos etc. Somex possuía ações em mais de 40 empresas, entre elas Aceros Esmaltados S.A. (fogões), Vehículos Automotores Mexicanos S.A. (automóveis em associação com a American Motors), Sosa Texcoco S.A. (química), Manufactura de Partes de Automoviles S.A. (autopeças) etc.
Durante este período, nos quatro países, o Estado desempenhou um papel impar na consolidação das forças produtivas. Multiplicaram-se os recursos emprestados, os subsídios, a proteção etc. e um maior número de empresas e setores foram beneficiados. Indubitavelmente, o Estado empresário, produtor de insumos básicos (petróleo, aço, fertilizantes etc.) e construtor da infraestrutura econômica (geração e transmissão de energia, estradas, ferrovias etc.), alavancou a iniciativa privada, oferecendo insumos subsidiados e fomentando o alargamento dos circuitos espaciais da produção. Ao mesmo tempo, diversas contradições emergiram, tais como o aumento dos déficits público e do endividamento estatal, a entrada de empresas estatais nas áreas de predomínio do capital privado, entre outras.
2.5 Política económica entre 1970 e 1990: O desmantelamento do Estado empresário
Nos três primeiros anos, predominou, na Argentina, a instabilidade econômica e social, dada a pressão inflacionária. Com a mudança de governo (três vezes), houve uma alternância de políticas, por vezes contraditórias, que abrangeram a retenção do setor agropecuário (controle das exportações de carne), a desvalorização da moeda, o controle da saída e transferência de capitais, controle dos preços e proibição ao consumo de alguns produtos, cortes nos gastos, aumento de salários. Quanto à política industrial, iniciou-se a política de “argentinização”: compre nacional, maior controle do capital estrangeiro, maior participação do Estado no processo de desenvolvimento e forte apoio ao empresariado local. As políticas econômicas visaram à consolidação das indústrias de base, para engendrar a maior integração das atividades industriais, e à conformação de grandes empresas.
Em 1970, o decreto 18.832 autorizou o Estado a intervir no funcionamento de empresas em dificuldades financeiras e consideradas de interesse público (geração de emprego, atividade econômica etc.). Sete empresas incluídas na lei de reabilitação foram incorporadas no decreto. Assim, o Estado interviu diretamente nas empresas Gilera Argentina S.A., FIALP, La Cantábrica, SIAM di Tella, La Emilia, Industrias Llave etc. A lei 19.151, de 1971, regulamentou a atuação do capital estrangeiro, embora por pouco tempo. Logo houve a