Petrobrás foi criada após um intenso debate que fora iniciado em meados dos anos 1940 entre defensores do controle estatal e proponentes da atuação da iniciativa privada. Nos anos 1920, uma parte da sociedade brasileira já estava preocupada com o tema da prospecção e exploração de petróleo. Na década de 1930, o tema
78 Em 1953, encerraram-se as atividades da comissão por decisão do governo americano, insatisfeito com a política de Vargas quanto ao café e ao petróleo. No mesmo ano, o BNDE realizou um convênio com a Cepal, a fim de realizar um diagnóstico sobre a economia brasileira.
79 Isso permitiu o aumento dos investimentos na indústria de transportes (autopeças, locomotivas e vagões, tratores, caminhões e automóveis) e de material elétrico (turbinas), respectivamente (LEOPOLDI, 1996).
foi abordado por membros do governo, militares, economistas, engenheiros e empresários. Após as descobertas de petróleo em Lobato, Bahia, o governo criou Conselho Nacional do Petróleo (1938) e decretou propriedade estatal as jazidas minerais. Entre 1947 e 1950, ampliou o debate sobre o petróleo sob o slogan “O petróleo é Nosso”, com envolvimento da imprensa, de estudantes, do congresso, dos militares etc. Grande parte dessa preocupação resultou da falta do produto para alguns ramos da economia com o conflito mundial. Em 1951, após retornar ao poder, Getúlio Vargas envia uma mensagem ao congresso nacional, juntamente com um anteprojeto, em que propõe um programa do petróleo nacional e a criação de uma companhia mista, a Petrobrás. Despois de muito debate, a lei n. 2004 resultou na criação da Petrobrás, uma empresa de capital misto e controle majoritário do governo federal, detentora do monopólio na pesquisa, refino e transporte do petróleo e derivados. Não houve o monopólio da comercialização de derivados de petróleo, que continuaram a ser realizados pela inciativa privada local e estrangeira. A Petrobrás representou um marco importante do nacionalismo do Estado e da criação de uma indústria básica essencial à expansão e diversificação industrial. Para a constituição da estatal, foram definidos os recursos financeiros (Fundo Rodoviário Nacional, Imposto de Importação sobre Automóveis, Imposto Único sobre Combustíveis e Lubrificantes etc.) e os benefícios fiscais (isenção de tributos na importação de maquinários, equipamentos e matérias-primas).
Ocorreu, também, uma maior intervenção do Estado no controle dos preços - o controle das tarifas de serviços públicos (energia, por exemplo) logo passou a abranger telefones, transporte público etc. (BAER, 1985, p. 269). Em 1951, surgiu a Comissão Federal de Abastecimento e Preços (COFAP), por meio da lei n.º 1.522, com autonomia administrativa e poder para intervir no mercado com a finalidade de assegurar a livre distribuição de produtos necessários ao consumo da população. Em 1962, esse órgão passou a ser denominando de Superintendência Nacional do Abastecimento (SUNAB).
Em 1953, a lei n.º 1.807 criou um mercado livre de câmbio e permitiu a entrada e saída de capital e de lucro, além da venda de moeda estrangeira para turismo. As exportações, importaçoes e transações importantes permaneciam sob o regime cambial oficial. Diante da saída de capitais e dos poucos estímulos à exportação e à entrada de capitais estrangeiros, ainda em 1953, estabeleceu-se uma profunda reforma do sistema cambial. A instrução 70 da SUMOC e a lei n.º 2.145 instituiram as taxas múltiplas de câmbio (cinco categorias)80. O governo contornou os problemas na balança de pagamentos e adotou uma política explícita de incentivo às importações de bens de capital necessários à modernização do parque industrial, num esforço de acelerar o processo de SI (SAWAYA, 2006).
Em 1954, após o suicídio de Getúlio Vargas, o poder político brasileiro entrou em crise. No governo transitório de Café Filho, o país enfrentou uma restrição externa (declínio das receitas com o café) e tornou-se premente a necessidade de acumular divisas. Por isso, a política econômica significativa foi a promulgação da instrução 113 da SUMOC, que desempenhou um papel decisivo na industrialização do país e na construção da aliança
80 Assim, o governo substituiu o controle direto das importações por um sistema denominado “custo de câmbio”, em que importadores de produtos supérfluos pagavam um ágio, enquanto os de equipamentos pesados pagavam uma taxa menor (LEOPOLDI, 1996). A Cexim foi extinta e substituída pela Carteira de Comércio Exterior (CACEX), em 1954, cuja função foi emitir licenças de importação sem cobertura cambial de bens de capital.
entre Estado e capitalistas nacionais e internacionais. Graças à instrução 113, as empresas (sobretudo as multinacionais) puderam realizar a importação de bens de capital sem a cobertura cambial - quer dizer, importar máquinas e equipamentos e contabilizá-las como investimento sem nenhum impedimento governamental.
Com Juscelino Kubitschek (1956-1960), as relações entre Estado e economia se intensificaram, graças ao aparato institucional e técnico e aos grandes projetos siderúrgicos e hidroelétricos iniciados no governo de Vargas. O principal projeto de JK, o Plano de Metas, impulsionou quatro setores da economia: energia, transportes, alimentação e indústrias de base. Para as indústrias específicas, criaram-se grupos executivos formados por técnicos e empresários, cujo poder residia na administração dos incentivos (isenção de impostos, financiamento, concessão de terrenos etc.)81. A participação do Estado (exclusive empresas estatais) na formação de capital fixo aumentou de 25.6% para 37.1% com o plano de metas (LESSA, 1981).
A partir do Plano de Metas, visou-se transformar a estrutura econômica do país e integrar verticalmente as atividades, sobretudo com a instalação da indústria de base. Com o plano, houve uma maior expansão e diferenciação interna da estrutura industrial e uma maior complementaridade e independência interna e externa. Simultaneamente, ampliaram-se e aprofundaram-se as relações e estruturas de dependência, dada a ênfase na entrada de capitais e técnica estrangeiros. JK optou pela industrialização baseada na interdependência e na associação, com a atração de capitais estrangeiros e apoio à indústria de bens duráveis (IANNI, 1971; BECKER, EGLER, 2006; SAWAYA, 2006).
Os grupos estrangeiros se beneficiaram das instruções 70 e 113 da SUMOC, respectivamente, para a importação de insumos a taxas de cambio favoráveis e bens de capital sem cobertura cambial. A atividade industrial recebeu outros suportes: em 1957, a lei 3.244 reformulou o sistema tarifário e impôs taxas de importação ad valorem de 0 a 150%; a diminuição das cinco faixas cambiais para só duas - categoria geral (matérias-primas, bens de capital, bens de consumo essenciais) e categoria especial (bens não essenciais)82; aplicação da Lei do Similar Nacional pelo Conselho de Política Aduaneira (CPA), criado em 1957. Essas medidas se constituíram no suporte adicional às indústrias fomentadas no Plano de Metas.
Coube à equipe técnica do BNDE a formulação do Plano de Metas. O banco tornou-se também o responsável pela tomada de decisões de investimentos e pela escolha dos
81 Os grupos executivos da indústria automobilística e da indústria de construção naval lograram resultados positivos quanto ao aumento da produção e índices de nacionalização. Além disso, as metas de produção de borracha, papel e celulose, cimento, aço e laminados etc. foram atingidas com êxito (LESSA, 1981).
beneficiados. A alteração da legislação do banco permitiu que ele recebesse recursos adicionais - imposto de renda progressiva, 4% dos impostos sobre lucros não distribuídos e 25% dos fundos das companhias de investimentos e seguros. Além disso, com novos acordos, o Exim-Bank expandiu o repasse de recursos à instituição. A nova legislação estabeleceu, ainda, a participação de 60% do banco nos projetos aprovados pela instituição e o carreamento de 25% dos empréstimos para as regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste.
Apesar do aumento dos recursos, eles não foram suficientes para o financiamento de todos os projetos83. Houve uma mudança e/ou deslocamento da política de empréstimos do banco - da infraestrutura a projetos de energia e indústria de base. Os investimentos em transportes diminuíram de 68.3% para 7.5% e em energia e indústria aumentaram, respectivamente, de 19.5% para 40.8% e de 9.8% para 48.6%. Em termos relativos, a atividade industrial foi a que mais avançou, sobretudo com os maiores comprometimentos nas siderúrgicas (caixa de texto 7) e participações acionárias em empresas de papel e celulose, estaleiros etc. Em energia, o governo JK iniciou a construção da Usina Hidrelétrica de Furnas, em 1958, que originou a Furnas Centrais Elétricas S.A.