Continuidade

A continuidade remete para o número de oportunidades de participar ao longo do processo de decisão. Burby (2003) defende que o aumento da participação depende de um envolvimento precoce e contínuo. Também o Department for Transport (2002) advoga o envolvimento em todas as fases, desde a definição do problema à implementação. Quanto a Booth & Richardson (2001) defendem que a participação ocorra o mais cedo possível e de forma contínua ao longo do processo de decisão.

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A continuidade compreende um faseamento do processo de decisão, estabelecendo momentos distintos para a participação.

Booth & Richardson (2001) propõem quatro fases: iniciação, preparação, participação e continuação (que se pode materializar no feedback ou num novo processo).

Para Bickerstaff et al (2002) a participação deve ocorrer: numa fase inicial, em dois momentos, primeiro na identificação de problemas (de forma passiva) e definição de objetivos (de forma ativa) e, depois, na definição da estratégia; durante o desenvolvimento do plano – desde a fase inicial ou esboço, à fase de desenvolvimento, terminando na fase final; ao nível da monitorização e avaliação dos resultados – verificando a utilidade dos processos participativos e como podem ser melhorados).

Tang & Waters (2005) antes de desenvolverem a sua proposta de faseamento, enquadram a questão confrontando as propostas de Dilley e Jankowski. Dilley organiza os momentos de participação em:

(i) identificação do problema (questões e preocupações), (ii) recolha de informação relevante e

(iii) desenvolvimento e avaliação das soluções alternativas para resolver o problema. Quanto a Jankowski propõe um faseamento em:

(i) definição dos valores, objetivos e critérios,

(ii) desenvolvimento de um conjunto de opções viáveis e

(iii) escolha das recomendações, sendo que estabelece que cada fase é subdividida em quatro etapas – recolha da informação, organização da informação, seleção da informação e revisão da informação necessária para seguir para a fase seguinte. Após esta introdução à discussão existente, Tang & Waters desenvolvem a sua própria

proposta de faseamento:

(i) exploração do problema incluindo questões e preocupações (deve permitir-se, simultaneamento, que o público perceba o problema e o planeador ouça o público, sendo importante facilitar o acesso à informação);

(ii) exploração e criação de soluções e ideias (importante para que o público perceba o processo e as consequências das diferentes soluções);

(iii) desenvolvimento e análise das alternativas (nesta fase é importante minimizar os conflitos entre os organizadores e os participantes, assente na premissa de que não existe uma solução perfeita, mas uma que melhor se adequa ao problema, dependente do estabelecimento de um compromisso); e

(iv) feedback e avaliação das soluções alternativas (possibilitando que os planeadores melhorem as decisões).

Cruzando as propostas de faseamento anteriormente apresentadas desenvolveu-se o esquema da Figura 11.

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Importa notar que embora seja possível que os momentos de participação ocorram ao longo de todas as fases, a maioria das soluções de participação aponta para um envolvimento mais contido.

Normalmente a identificação do problema e a definição dos objetivos são fases do processo de decisão que precedem a participação, em que se pondera a validade de recorrer ao envolvimento dos atores – correspondente à avaliação do contexto e objetivos. Assim, embora os objetivos possam vir a ser ajustados na sequência do processo de participação, eles encontram-se normalmente definidos à partida. Quando se procura acolher dinâmicas comunitárias ou se pretende cooproduzir a decisão, a participação deve envolver a definição dos objetivos.

A recolha de informação é das fases, em conjunto com a discussão das alternativas, em que a participação normalmente se centra. Nesta fase é possível aceder ao conhecimento local detido pelos atores, sem necessitar de um envolvimento ativo.

Também a fase de desenvolvimento de soluções é muitas vezes excluída da participação, com excepção das soluções deliberativas, uma vez que esta corresponde ao balizamento da questão, para além de permitir alinhar as várias soluções com um enquadramento estratégico mais abrangente (dificilmente integrável nos momentos de participação). Quando aberta à participação dos atores, esta fase pode permitir o desenvolvimento de soluções inovadoras, resultando de uma abordagem aos problemas distinta e da incorporação de outras formas de conhecimento – no entanto, a qualidade dos resultados alcançados depende da preparação e discussão de muita informação.

A discussão das alternativas concentra muitas das soluções de participação, podendo envolver os participantes de diversas formas – desde a discussão pública a métodos deliberativos. Nesta fase é possível incorporar o conhecimento local de forma mais eficaz, mas implica um envolvimento mais ativo dos atores.

A solução final, com excepção das soluções de participação em que ocorre uma delegação total de poder, permanece com as entidades públicas. Este é o momento em que os representantes legais podem validar o processo de participação, condicionando a decisão final em função dos resultados obtidos com o envolvimento dos atores. A relação entre os resultados da participação e a decisão final pode variar, com maior ou menor grau de interferência, dependendo do compromisso técnico e político existente.

O feedback correspondendo à recolha de opinião, junto dos participantes, em relação ao andamento do processo de participação. Normalmente materializa-se num inquérito e permite recolher informação para avaliar o envolvimento ocorrido, condicionado processos de participação futuros. Este feedback é distinto do discutido no ponto anterior que correspondia a um fluxo de informação no sentido contrário – dos organizadores para os participantes.

Para além da fase de definição da política, as fases seguintes, de implementação e de gestão, poderão manter o envolvimento dos atores, sendo que a participação poderá concretizar-se apenas nestas fases (posteriores ao processo de decisão). No entanto, por se considerarem fora do âmbito da presente discussão, as fases posteriores não foram desenvolvidas.

Innes & Booher (2004) propõem uma distinção ao nível da continuidade entre os métodos tradicionais de participação e a participação colaborativa, atribuindo aos primeiros soluções

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com atividades isoladas e um envolvimento reativo, e à segunda um envolvimento continuado desde o início.

Muitas vezes soluções combinadas de métodos podem ser mais eficazes, uma vez que as diferentes fases apontam para diferentes soluções. Desta forma, as fases de identificação do

problema, recolha de informação e feedback podem ser cumpridas com um envolvimento

mais reativo. As restantes apontam para soluções de envolvimento mais ativas, sendo que a definição da solução final, se participada, deverá assentar em métodos deliberativos.

Arnstein (1969) aponta a possibilidade de um processo de participação integrar diferentes níveis – num primeiro momento mais informativo, one-way, num segundo mais discutido, two-

way.

O Department for Transport (2002), como já foi referido, defende que a escolha dos métodos de participação depende da fase em que o processo de decisão se encontra – inicialmente, apostando em técnicas que recolham opinião e motivem para o tema; seguidamente, recorrendo a técnicas que permitam que o público se pronuncie sobre as soluções; após a implementação, o recurso à participação pode permitir acompanhar e monitorizar, inquirindo regularmente.

Tende a haver uma relação entre a continuidade e a profundidade do envolvimento, ou seja, quanto mais são os momentos de participação maior deverá ser a capacidade de influir na decisão final, até porque se cria essa expectativa. Quanto mais contidos são os momentos de participação mais reduzido será o seu impacto na decisão final.

A continuidade do envolvimento não depende apenas da disponibilização de momentos de participação, é necessário igualmente manter o interesse do público ao longo do processo de participação, e quanto mais longo for o processo mais esta questão se torna premente.

É preciso acautelar que o interesse se mantém de sessão para sessão – o tipo de envolvimento e a forma como as questões são abordadas condiciona fortemente esse interesse. Assim, tanto o grau de interferência nos resultados finais como as soluções de interação têm impacto na capacidade de manter a motivação.

Ward (2001) apontou a importância dos atores sentirem que estão a condicionar o andamento do processo de decisão sob pena de não dedicarem mais tempo e esforço.

Importa ainda considerar o horário em que o envolvimento é proposto acautelando a sua adequação.

Este problema é particularmente premente quando, numa mesma sessão, coincidem atores que participam profissionalmente (enquanto representantes de uma entidade) e atores que participam a título pessoal – os primeiros esperam que as sessões se realizem em período laboral, quanto aos segundos o período pós-laboral é mais adequado. Este desfazamento é por vezes reconhecido como uma das dificuldades de organização por entidades públicas que tendem a optar por encontros em horário laboral.

Sagaris (2010) propõe que se organizem diferentes atividades em horários distintos para responder às especificidades dos diversos atores. Também o Department for Transport (2002) propõe que os encontros se realizem em horários flexíveis, suprindo os constrangimentos dos diferentes grupos.

A frequência e o horário escolhidos condicionam a inclusividade do processo de participação, particularmento dos mais pobres (Zhong et al. 2008). Assim, quando se pretende envolver grupos tradicionalmente excluídos é particularmente importante

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reconhecer as suas dinâmicas e os períodos de disponibilidade maior, sob pena desse envolvimento não ocorrer.

Bryson et al. (2013) sugerem que o envolvimentos dos vários atores pode variar ao longo das diferentes fases do processo de participação. Há atores cujo envolvimento pode ser mais premente numa fase inicial, de recolha de informação, enquanto outros poderão ter um contributo maior no momento da discussão das alternativas. Por outro lado, os autores destacam, que o mesmo ator pode ser envolvido de diferentes formas nas diferentes fases. “O stakeholder pode desejar só ser informado quando o problema é inicialmente identificado, ser um colaborador na escolha entre as opções, e voltar a ser simplesmente informado sobre a implementação da política” (Bryson et al., 2013, p. 27).

É importante reconhecer que nem todos os atores têm a disponibilidade e/ou a vontade de se envolverem profundamente num processo de participação. “Apenas um número limitado de cidadãos vai participar de uma forma plena, passar meses ou anos em reuniões, mas muitos mais podem participar em workshops isolados e diálogos alargados” (Innes & Booher, 2004, p. 430). Assim, a combinação de métodos alargados, permitindo envolver um grande número de participantes, recolhendo contributos de forma abrangente, com métodos mais restritos e ativos, assentes num pequeno grupo que contribui de forma profunda, pode ser a mais interessante.

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Na Figura 12 procurou-se relacionar os objetivos da participação com o faseamento considerado adequado.

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