Poder e validação

O recurso à participação para a definição de políticas públicas remete para a tensão entre a democracia representativa e a democracia participativa, entre os representantes eleitos e o controlo do cidadão. Sendo a participação discutida a partir da premissa de que ocorre uma delegação de poder (a escala de Arnstein é organizada em torno da distribuição desse poder) essa transferência é feita a partir das instituições públicas, que detém o poder de decidir assente num processo eleitoral. Desta forma, implica que o poder legitimado pelo sufrágio universal transfira competências para o conjunto de atores que participa.

Para Arnstein (1969) a participação sem redistribuição de poder mantém as iniquidades existentes, alegadamente possibilitando que todos participem, mas condicionando a decisão em função dos interesses dos mais poderosos. A autora identifica uma resistência de ambos os lados à mudança – os poderosos procuram manter a sua primazia, muitas vezes assente em atitudes racistas e paternalistas; os excluídos têm dificuldade em superar o défice de conhecimento e de capacidades discursivas e a descrença no sistema instituído. Assim, a redistribuição de poder depende de um esforço de harmonização dos participantes durante o processo de envolvimento (particularmente em termos do acesso à informação, no nível de discurso e na possibilidade de manifestar opinião), sob pena de se manterem as dinâmicas de poder prévias.

Ward (2001) propõe que as estruturas democráticas existentes possam apoiar ou bloquear os momentos de participação. Reconhecendo a importância da participação como forma de melhor conhecer a realidade, as instituições públicas podem, através do seu apoio, evitar concentrações de poder. Para este autor, o sucesso dos processos de participação depende, para além do apoio das estruturas democráticas, de um contexto social adequado, propício à dispersão de poder, minimizando o impacto que grupos de interesse minoritário, mas poderosos, possam exercer – decorrente do poder económico, técnico ou político. Desta forma, o controlo social, por uma sociedade com o poder distribuído, constitui a melhor forma de assegurar o equilíbrio de poder nos momentos de participação.

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Segundo Leach & Wingfield (1999), para que as dissonâncias entre a representação e a participação possam ser superadas, funcionando em complementaridade e reforço mútuo, em vez de originarem conflitos, há algumas questões que devem ser acauteladas. Estes autores defendem que, antes de se iniciar um processo participativo, os partidos locais devem chegar a acordo sobre até que ponto estão disponíveis para ceder nas suas preferências e em que assuntos – este constitui o balizamento inicial da participação, estabelecendo o grau de delegação de poder e sobre que assuntos. A reflexão prévia sobre a necessidade e pertinência da participação, já desenvolvida anteriormente, assenta na premissa de que nem todas as situações são adequadas à participação.

Depois de estabelecido que existem condições para recorrer à participação, deve ser definido qual o grau de interferência que os resultados da participação terão na decisão final. Desde um grau de interferência nulo, em que se pretende apenas informar, até ao grau máximo, em que a decisão final decorre diretamente do processo de participação, existem várias combinações. Assim, tomando por referência a escala da participação da

Internationational Association for Public Participation citada por Bryson et al. (2013), “os

níveis de participação podem variar de ignorar, a envolver como uma fonte de dados, à informação, consultoria, envolvimento, colaboração e, finalmente, à capacitação das partes interessadas para tomar todas as decisões” (Bryson et al., 2013, p. 27), estabelece-se uma relação com o grau de interferência implícito. Estando a escala associada a uma delegação de poder crescente propõe-se um aumento progressivo do grau de interferência.

A escala de interferência proposta, conforme Figura 5, remete para diferentes posições:

 interferência nula - não há qualquer reflexo na decisão;

 interferência baixa - caso a informação recolhida seja interessante ou diferente do esperado pode ocorrer alguma alteração na decisão;

 interferência média - ocorre uma discussão em torno de uma série de questões e alternativas que deverá condicionar a decisão final – todo o processo de decisão, posterior à participação, deve ser explicado aos participantes;

 interferência alta - os resultados da participação devem traduzir-se na decisão final – todas as alterações aos resultados obtidos devem ser justificadas;

 interferência total - o resultado da participação condiciona totalmente a decisão final.

Considera-se que, mesmo em situações de interferência total, em que o poder de decisão é detido pelos participantes, a decisão final deve estar sujeita à aprovação dos representantes legais, legitimando os resultados e constituindo um filtro a eventuais manipulações dos resultados ou a resultados questionáveis. Assim, entende-se que a graus de interferência superiores deverão estar associados níveis acompanhamento igualmente superiores, assegurando o correto andamento dos trabalhos e a validade dos resultados obtidos. Se os

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representantes legais pretendem comprometer-se com os resultados obtidos com a participação deverão garantir a qualidade do processo.

Num estudo realizado em 2001, Lowndes et al (a), constataram o impacto limitado que os processos de participação tiveram na decisão final. Para os autores esta limitação era não só expectável como apropriada, uma vez que cabe aos representantes legais decidir qual o peso a atribuir aos resultados da participação face a outras condicionantes. No entanto, os autores defendem que o baixo impacto na decisão final deve ser justificado, antecipadamente aos participantes.

Ao desenvolverem as condicionantes para que as instituições possam acolher soluções deliberativas Fung & Wright (2001) propõem o conceito de coordenação descentralizada – valorizando a escala local, pela proximidade aos atores e problemas locais, e a coordenação central, que assegura a partilha de informação e legitima todo o processo. Assim, os autores atribuem diferentes funções a cada nível: o local, que permite conhecer os problemas em profundidade e acolher o conhecimento local, possibilitando decisões deliberativas; e o central, que financia, apoia a resolução de problemas desadequados para o nível local, valida as decisões tomadas e dissemina a inovação e o conhecimento entre as diversas unidades locais. Para Fung & Wright (2001), o recurso à deliberação é proposto como uma nova forma de fazer política pública, enquanto um modelo abrangente e não como uma solução pontual. No entanto, a proposta destes autores é interessante ao estabelecer uma série de funções para o nível central uma vez que este pode ser entendido como a instituição pública que acolhe o processo de participação – as instituições públicas articulam e coordenam os momentos de participação, transferindo poder, mas validando e legitimando os resultados alcançados.

A validação da participação por parte das entidades públicas não deverá limitar-se apenas aos resultados obtidos, o próprio processo de envolvimento deve ser acompanhado. Assim, previamente ao início da participação, deve ser estabelecido um enquadramento estratégico da questão, que a balize entre uma série de interesses e problemáticas, e princípios de atuação que orientem segundo uma visão transversal. Ao longo da participação, deve ser fornecida informação adequada à evolução da discussão. Por fim, o acompanhamento técnico do processo de participação deverá assegurar a sua qualidade, assente num diálogo equilibrado e equitativamente participado, sem manipulações. Estes cuidados adicionais justificam-se particularmente perante graus de interferência superiores.

O aumento da interferência no processo de decisão está associado a uma diminuição do poder das entidades públicas (possuindo o poder de decidir, apenas elas o podem delegar) na decisão final. A partilha de poder é relativamente dúbia, principalmente nos graus mais baixos, uma vez que a democracia tem implícito o direito dos cidadãos se pronunciarem, ao qual os representantes eleitos deverão estar atentos (sem cair em populismos que associam a pertinência da manifestação à veemência do protesto) – trata-se de estabelecer os momentos em que determinado assunto é debatido.

Os níveis superiores de participação estão associados a um maior investimento de tempo e dedicação dos envolvidos, pelo que se espera que o grau de interferência seja superior, justificando a dedicação dos atores. De outra forma, se o grau de interferência nestes casos for baixo, ou os atores não participam (porque conhecendo o baixo retorno não tem motivação para participar) ou ficam frustrados (por sentirem as suas expectativas

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defraudadas). Desta forma, o recurso a métodos deliberativos tem implícito o compromisso dos decisores de acolherem o resultado final.

Nos níveis de participação superior, a preocupação com a representatividade dos participantes condiciona a legitimidade dos resultados obtidos, pelo que deve ser cuidadosamente acautelada, nomeadamente através da validação dos resultados por representantes eleitos.

Tomando como referência a separação da participação em função do objetivo proposta, procura-se agora indicar o grau de interferência adequado a cada objetivo. Apesar de outras combinações serem possíveis considera-se que as relações propostas na Figura 6 concorrem para a assertividade da participação e para a minimização dos riscos a ela associados.

Tal como o objetivo da participação deve ser esclarecido a todos os participantes desde o início (com exceção das situações em que o objetivo é já coproduzido), também o grau de interferência deve ser claramente exposto. Desta forma, os participantes conhecem as “regras do jogo”, evitando que se sintam frustrados caso o resultado da participação não se traduza diretamente na decisão final.

“É essencial estabelecer no início, quais são as expectativas do público em relação à participação no desenvolvimento de alternativas e decisão sobre a política e tornar explícito até onde os representantes eleitos podem legalmente acolher uma tomada de decisão

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compartilhada” (Hibbard & Lurie, 2000, p. 194). Assim, todos os envolvidos, decisores, técnicos e atores, devem conhecer a relação entre o resultado da participação e a decisão final, ou seja, a real capacidade de condicionar a política pública.

Para Torfing & Sorensen (2008) a delegação total de poder sobre um forum ou grupo de participantes, numa lógica de poder popular, não é viável num contexto em que os vários níveis de governo e as agências públicas e privadas europeias constituem uma rede de interdependências. A participação não pode ocorrer totalmente alheada desta teia de relações. Os momentos de participação podem ser entendidos como mais um “nó” nesta rede de influências e complementaridades, condicionando mas não definindo as políticas públicas, enquanto mais um parceiro a considerar num sistema de governância.