Inclusividade

Inclusividade remete para os atores envolvidos, para a sua representatividade face ao tema da discussão e à forma como o próprio processo de participação se desenvolve.

A forma e o momento em que os atores são chamados a participar apresenta muitas variáveis, desde a escolha dos atores, ao modo como são envolvidos, à fase em que são envolvidos e até a diferentes combinações, de acordo com a especificidade de cada ator (ou grupo de atores). Segundo Bryson et al. (2013) os vários atores devem ser envolvidos de forma diferente, reconhecendo a diversidade de conhecimento e de interesse face ao problema em análise. Assim, os peritos e as pessoas com interesses diretos na questão devem ser envolvidos na definição do problema, já os oponentes e legisladores devem ser envolvidos quando se pretende reforçar o resultado. Importa ainda considerar que, nem todos os atores pretendem ser envolvidos da mesma forma, pelo que importa conhecer a sua opinião, ajustando a solução. Por outro lado, o mesmo ator pode ser envolvido de diferentes formas ao longo do processo (por exemplo, quando se privilegia a continuidade do envolvimento).

Segundo Booth & Richardson (2001) é fundamental reconhecer quais os atores relevantes para a questão (quem é afetado pela decisão a tomar), para depois se negociar o nível de participação de cada um. Para que a participação consiga envolver todos os interesses, estes autores defendem que os interesses não organizados devem ser apurados, para tal consideram necessário agrupar (por idade, por género, por grupo socioeconómico, entre outros) os diferentes grupos para identificar o seu interesse específico. Desta forma, defendem o confronto dos interesses em vez da negociação entre os atores.

A identificação dos atores decorre da avaliação do contexto e dos objetivos a alcançar, condicionando quem é envolvido e de que forma (Bryson et al., 2013). Importa ainda prever que é possível que o contexto ou os objetivos variem no decorrer do processo de participação implicando uma reformulação dos atores envolvidos.

Com base nesta avaliação prévia, para além de definir quem é envolvido, deve-se apontar o número de oportunidades para o envolvimento (que pode variar em função dos atores) e os mecanismos a utilizar para envolver os grupos em desvantagem (Bickerstaff & Walker, 2001). Também Leach & Wingfield (1999) destacam a importância de, no início do processo de decisão, as autoridades estabelecerem qual vai ser a sua postura em relação aos grupos desfavorecidos:

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 se optam por uma postura de ativamente procurarem envolver os grupos mais avessos à participação, aumentando a representatividade do processo,

 se apenas providenciam oportunidades para participar, permitindo que os grupos mais organizados e mais capacitados assumam preponderância na participação.

Bryson et al. (2013) defendem que a identificação e análise dos atores é um momento crucial no envolvimento dos grupos mais desfavorecidos. Reconhecendo que o envolvimento dos interesses apropriados (incluindo os grupos normalmente marginalizados) é um dos fatores críticos da participação, os autores defendem soluções que permitam aumentar a representatividade no processo de participação, ampliando o leque de contributos. Algumas soluções que permitem o aumento das oportunidades de participação passam por: publicitar de forma alargada o evento; providenciar tradutores; assegurar acompanhamento para as crianças, durante as sessões; apoiar as deslocações para o local da participação; adequar a escolha da hora e do local às possibilidades dos atores (Bryson et al., 2013).

O envolvimento de todos os atores com interesses na questão nem sempre é fácil, principalmente quando se fala dos cidadãos. A crescente individualização das vivências, face à desagregação dos grupos, e o desvanecimento das relações comunitárias, em que as relações sociais entre vizinhos são cada vez mais raras, concorrem para a falta de interesse em participar. Ou seja, o interesse tem que ser individual, uma vez que a diluição do sentimento de pertença a uma comunidade reduz a perceção do interesse coletivo.

Por outro lado, a definição dos atores não coincide com a população residente. As fronteiras físicas, numa época em que o indivíduo se move continuamente, não coincidem com as fronteiras de pertença (Landau et al., 2013), pelo que é necessário ponderar os espaços identitários do indivíduo.

Quando se pretende envolver a comunidade, enquanto um coletivo, é muitas vezes necessário desenvolver um trabalho prévio, de fortalecimento dos laços comunitários e do “sentimento de bairro”, trabalhando as motivações para participar.

No envolvimento das comunidades Lowndes et al. (2001b) apontam a dificuldade dos cidadãos, ainda que com interesses individuais, se manterem nos processos de participação, destacando o papel dos “líderes naturais”, que revelam maior disponibilidade e empenho em participar. Assim, a participação tende a recair sobre um pequeno grupo de cidadãos mais comprometidos e empenhados, cujos esforços, apesar de gerarem críticas (uma vez que acabam por dirigir os processos, embora a sua postura nem sempre seja representativa do conjunto), tendem a ser apreciados. Para além deste grupo mais interventivo, os autores destacam os cidadãos que foram convidados diretamente, resultando de uma escolha aleatória, que se mostraram muito empenhados. Desta forma, o convite direto revela-se uma forma de motivar para o envolvimento no processo de participação, contrabalançando a presença dos “líderes naturais” (que muitas vezes “asfixiam” os processos com as suas visões pessoais).

As diferenças na disponibilidade para participar fazem com que mais participação não derive em mais democracia, uma vez que os processos participativos tendem a replicar a exclusão e o afastamento dos cidadãos mais desfavorecidos (Lowndes et al., 2001b). Desta forma, a inclusividade e representatividade do processo de participação depende de uma atitude ativa de envolvimento dos grupos normalmente excluídos. No entanto, ao desenharem estratégias direcionadas para envolver determinados grupos, tentando combater

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as falhas do sistema democrático, as autoridades comprometem a democraticidade do próprio processo (Lowndes et al., 2001b). Esta questão apresenta um outro dilema para as entidades públicas que dinamizam processos de participação – entre o fortalecimento dos atores que normalmente participam (facilitando o desenvolvimento da participação) e o investimento, financeiro e temporal, em estratégias dirigidas aos grupos mais frágeis (implicando um esforço adicional que pode tornar todo o processo de envolvimento desproporcional, face aos resultados obtidos e ao investimento necessário).

A inclusividade depende da aproximação a um ponto de equilíbrio, acolhendo a diversidade e ativamente procurando os grupos normalmente excluídos, sem que esta discriminação positiva afaste o público geral.

Brannan et al. (2006) apontam a importância de trabalhar com instituições religiosas para implementar a participação, uma vez que estas têm um longo trabalho de presença e envolvimento com a comunidade, permitindo acesso a grupos difíceis. No desenvolvimento de processos de participação, o apoio de entidades locais credíveis, com um longo trabalho no terreno, aumenta a credibilidade do processo de envolvimento. Os apoios institucionais podem ser desbloqueadores do acesso a determinados grupos, agilizando o processo de mobilização.

Uma dificuldade adicional resulta do desfasamento nas abordagens e preocupações de diferentes grupos de atores que podem tornar a comunicação difícil. Os técnicos e os políticos têm dificuldade em aceder ao conhecimento local, veiculado pelas comunidades, mas os próprios cidadãos, com interesses normalmente restritos, têm dificuldade em perceber as implicações no sistema e ao longo do tempo. Acrescem ainda os grupos com interesses, normalmente restritos, com motivação e recursos para os defenderem (Innes & Booher, 2004). Com o reconhecimento desta dificuldade, que deriva de diferentes conhecimentos e realidades, é possível desenvolver estratégias para a superar, nomeadamente através do apoio técnico ao processo ou através da combinação de diferentes métodos de participação. Envolver especialistas em participação pública pode ser condição de sucesso (Zhong et al., 2008), superando o discurso técnico especializado e chegando a todos os atores.

Quando se trata de processos colaborativos, baseados no diálogo como forma de alcançar o consenso, todos os atores devem ser envolvidos (Bryson et al., 2013), e não apenas os mais organizados ou revoltados ou com interesses mais diretos (Innes & Booher, 2004). Na participação colaborativa todos os atores interagem diretamente à mesma mesa, tendo a oportunidade de se influenciarem mutuamente, mas mantendo a sua independência, num processo de envolvimento inclusivo (Innes & Booher, 2004). Os diferentes atores são tratados de igual forma para que os vários interesses sejam igualmente representados, enquanto condição para que a coprodução da solução seja ajustada à diversidade da realidade, resultando do diálogo em torno do interesse conjunto. Esta rede de atores que interagem, que partilham informação mas mantêm a sua autonomia, resulta num sistema adaptativo, eficaz na resposta a uma realidade que se altera continuamente.

Booher & Innes (2002) defendem a mais-valia que a incorporação de diversos atores representa para os resultados, uma vez que possibilita a inovação. A diversidade permite que ao longo das interações os atores se adaptem e mudem, respondendo de forma inovadora às questões.

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A diversidade dos atores permite, através de processos mais reflexivos e inclusivos, a produção de conhecimento social (Whitmarsh et al., 2009), possibilitando a combinação do conhecimento científico com o conhecimento local.

Segundo Booth & Richardson (2001) quanto mais abrangente for o processo de participação maior é a probabilidade de sucesso, alcançando respostas para os problemas identificados. Também Burby (2003) aponta a abrangência na escolha dos atores como um dos fatores que permite aumentar a participação.

Numa abordagem distinta, Bryson et al. (2013) defendem que os atores, pelo menos os principais, devem ter um papel ativo no processo de desenho da solução e implementação, constituindo uma oportunidade para melhorar o processo (porque aumenta a motivação e a sentimento de coprodução) e os resultados (ao aumentar as oportunidades de incluir outras formas de conhecimento).

Considerando a distinção estabelecida ao nível dos objetivos que presidem à participação procurou-se apontar a relação com a abordagem aos atores mais adequada.

Desta forma, entende-se como adequado um envolvimento alargado quando o objetivo é assegurar apoios (uma vez que o processo de participação deve ser percecionado como correto), educar para a utilização (aumentando o impacto da participação num número maior de pessoas), aumentar a transparência (também ao nível do próprio processo de participação, tornando-o acessível a todos) e recolher informação (ampliando a diversidade dos contributos). Quando o objetivo é responder a uma obrigação legal considera-se que o número de atores envolvidos dependerá da exigência estabelecida pela legislação, sendo que quanto menos atores forem envolvidos mais expedita se torna a participação.

A restrição no número de atores envolvidos está muitas vezes associada ao tipo de envolvimento que se pretende (à interatividade, conforme discutido no próximo capítulo). Assim, quando se pretende um envolvimento mais profundo dos participantes, com níveis de interatividade superiores, normalmente opta-se por grupos menores, permitindo a participação de todos. Quando o objetivo é capacitar os cidadãos, a discussão das opções ou a coprodução da decisão, a comunicação deverá ser multidirecional, pelo que se apoiará num número restrito de participantes, os quais deverão representar os principais interesses (aferidos na avaliação do contexto). O alargamento do envolvimento fica assim condicionado à replicação do processo de participação a mais grupos restritos, o que implica um aumento considerável nos custos da participação (importa notar que níveis de interatividade superiores exigem tempo e apoio técnico).

Quando o objetivo é dar voz aos excluídos, embora se mantenha um envolvimento alargado, há um cuidado particular em chegar aos que normalmente não participam (o que muitas vezes põe em causa a representatividade dos envolvidos, por “excesso de zelo”).

Quando se pretende aumentar a equidade, a escolha dos atores deve assegurar que todos os interessados são envolvidos e que a sua importância relativa é representativa da realidade. Por fim, o acolhimento das dinâmicas remete para os processos de participação dinamizados a partir da comunidade (espaços informais), pelo que os envolvidos são os elementos que despoletaram a discussão. As entidades públicas, caso pretendam acolher os resultados da participação, poderão acompanhar o processo, prestando apoio técnico. Esse apoio poderá passar por garantir que os interesses de toda a comunidade, e não apenas do grupo que participa, estão representados. Poderá igualmente passar por envolver outros atores, externos à comunidade, mas relevantes para a temática em discussão.

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Tomando como referência a separação da participação em função do objetivo proposta, procura-se agora indicar o envolvimento dos atores adequado a cada objetivo, conforme Figura 7.