Convênio

Entende-se por convênio, de acordo com o Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, como

...acordos, ajustes ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como participe, de um lado, órgão ou entidade da administração pública federal, direta ou indireta , ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. (BRASIL, 2007)

Para Rossi e Castro Júnior (2006, p. 41), define-se convênio como

instrumento de cooperação onde há interesses convergentes, posto que a todos os convenentes anima o mesmo propósito de servir ao interesse público, o Convênio, desde já é necessário consignar, pode ser firmado entre entes e entidades públicas, como também envolver pessoas jurídicas de direito privado.

Meirelles (2004) simplifica destacando a essência de tal mecanismo de parceria com as organizações do terceiro setor, definindo que os convênios são “acordos firmados por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse comum dos partícipes”. Sendo assim, um órgão público que tem por finalidade implementar um projeto de um programa, dado seus objetivos institucionais no âmbito das políticas públicas, em conjunto com uma entidade sem fins lucrativos, que, em princípio deverá possuir capacidade técnica para executá-lo, opta por tal ferramenta que tem por finalidade atender a um interesse coletivo, independentemente de haver interesses de aspecto privado em questão, afirma Mukai (2008, p. 398).

No gráfico abaixo, é possível visualizar o volume do total de transferências voluntárias realizadas entre a União e a entidades sem fins lucrativos a partir do ano de 2009, destacados por modalidade.

Gráfico 6 - Quantidade e valores de transferências voluntárias da União por modalidade para as entidades privadas sem fins lucrativos

  Fonte - Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento (SLTI/MP), 2013

Percebe-se que na modalidade de convênio as transferências da União às organizações sem fins lucrativos apresentam volume significativo em comparação aos outros, o que reforça o papel e a importância de tais organizações nas atividades que são deveres do Estado, tendo como fonte recurso federal acessado por de acordo feito com tais organizações partícipes visando

...a execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação (TCU, 2008, p. 17)

Os convênios firmados com entidades sem fins lucrativos são operados por meio do Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) que segundo Tribunal de Contas da União (2008, p. 20)

É o sistema informatizado do Governo Federal no qual serão registrados todos os atos relativos ao processo de operacionalização das transferências de recursos por meio de convênios, contratos de repasse e termos de parceria, desde a sua proposição e análise, passando pela celebração, liberação de recursos e acompanhamento da execução, até a prestação de contas.

Criado em 2008, atrelado ao Ministério do Planejamento, o SICONV tem como intuito garantir o controle, transparência e publicidade aos convênios e contratos de repasses firmados entre os órgãos da administração pública federal, estados e municípios, bem como entre estes e as entidades sem fins lucrativos. Pela perspectiva do Estado, segundo Matias-Pereira (2008), a garantia da eficiência, eficácia e efetividade dos processos, visando o bom desempenho das atividades do Estado realizada em prol do interesse e benefício público é resultado de um Estado democrático organizado, fundamentado por uma estrutura formal de controle do exercício do orçamento público. Para Silva (2001), os sistemas que operam com base na informação diferem dos mecanismos de controle que pressupõe determinada burocratização negativa nos processos administrativos, uma vez que tais sistemas ampliam e facilitam o controle da administração pública tornando-os mais eficientes e ágeis. O autor defende que a informação representa um elemento fundamental para viabilizar o controle social e o grande volume de dados gerados nos processos governamentais, pois são facilitados através da estrutura de sistemas informatizados. No entanto, Sophia, Ribeiro e Grigório (2006) afirmam que

disponibilizar informação e tecnologia não é suficiente para a produção de transformações sociais capazes de gerar mudanças políticas. A informação deve poder ser usada e para isto deve ser relevante e acessível. Além disso, deve fazer sentido para os diferentes atores e funcionar como um efetivo recurso democrático nos processos de negociação e decisão sobre políticas públicas.

A afirmação dos autores estabelece relação ao estudo realizado por Oliveira (2012) que realizou um estudo de caso em organizações do terceiro setor, tendo como um dos pontos da pesquisa a análise destas frente aos desafios na celebração de convênios e contratos de repasse com o governo federal, pois concluiu que as organizações analisadas encontraram dificuldades em operacionalizar o SICONV, por entender o mesmo como um sistema complexo, de difícil compreensão e que tais entidades sem fins lucrativos não conseguem concorrer a chamadas públicas e editais para execução de projetos por não “disponibilizar profissionais que possam dedicar tempo para aprender a manuseá-lo” (OLIVEIRA, 2012, p. 68). As exigências na celebração de convênios compreendem a apresentação de plano de trabalho dos projetos, envolvendo elaboração de orçamentos, cronograma físico-financeiro da execução de metas e etapas, bem como o envio de termo de referência com dados da execução do projeto, além de comprovação da capacidade técnica da organização

perante o objeto a ser pactuado. Tais exigências se traduzem em desafios para algumas organizações que não detém de estrutura de gestão capaz de compreender os fluxos de processos presentes na operacionalização do sistema, que deve agir em consonância com os mecanismos e normas que tangem ao controle social da administração pública sobre os convênios firmados.

Nesse contexto, observa-se que nos acordos firmados entre as organizações sem fins lucrativos e órgãos da administração pública sob a modalidade de convênio representa mecanismo fundamental no fortalecimento e execução de políticas públicas do Estado, visando a cooperação entre estes agentes, sendo de benefício recíproco em relação ao objeto pactuado entre os partícipes, convenente e concedente. Entretanto, cabe destacar os principais desafios que as ONGs enfrentam no estabelecimento de acordos com a administração pública federal, na referida modalidade, uma vez que, fruto do controle social dos processos administrativos feitos pelo Estado, os meios sistematizados que viabilizam tal parceria, isto é, o SICONV e todas as suas implicações jurídicas que o permeiam, exigem capacidade técnica significativa para atender às exigência governamentais na execução, controle e prestação de conta dos recursos públicos captados. Além disso, de acordo com o artigo 8º da Instrução Normativa nº 1 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), de 15 de Janeiro de 1997, a qual discorre acerca da celebração de convênios, é vedado o custeio de “despesas a título de taxa de administração, de gerência ou similar”, ou seja, as despesas previstas nos orçamentos dos convênios devem detalhar a aplicação dos recursos somente para a execução do objeto celebrado, não podendo a organização sem fins lucrativos direcionar os recursos a fim de contribuir para sua sustentabilidade e/ou taxa sobre a gestão do convênio no âmbito das atividades propostas a serem desenvolvidas.