A CRIAÇÃO DE CENTROS DE INTELIGÊNCIA E A ELABORAÇÃO DE DIRETRIZES DE PADRONIZAÇÃO DOS PROCEDIMENTOS EM MATÉRIA

PREVIDENCIÁRIA

No item anterior, defendeu-se a abertura da composição do CNPS para a integração deste também pelo Poder Judiciário, além da sua composição quadripartite, já prevista pelo art. 194 da CF/88.

Como visto, o referido Colegiado, dentre outras funções, possui a competência de interpretar, garantir e efetivar a aplicação das normas em matéria previdenciária, o que implica na (re)construção dos institutos que constituem as prestações previdenciárias, sendo papel decisivo a fundamentar a concessão ou manutenção dos benefícios.

A participação do Poder Judiciário neste espaço de discussão permitiria o enriquecimento da interpretação dos dispositivos normativos que tratam dos institutos, dando previsibilidade e segurança no momento de efetivá-los, seja no âmbito administrativo, seja no âmbito judicial.

147 _{Enunciado nº 05: “A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer} jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido”. No mesmo sentido o art. 122 da Lei 8.213/91, o qual havia sido revogado pela Lei 9.032/95, mas fora restabelecido pela Lei 9.528/97: “Se mais vantajoso, fica assegurado o direito à aposentadoria, nas condições legalmente previstas na data do cumprimento de todos os requisitos necessários à obtenção do benefício, ao segurado que, tendo completado 35 anos de serviço, se homem, ou trinta anos, se mulher, optou por permanecer em atividade.”

148 _{Art. 687. O INSS deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao} servidor orientar nesse sentido.

149 _{APOSENTADORIA. PROVENTOS. CÁLCULO. Cumpre observar o quadro mais favorável ao} beneficiário, pouco importando o decesso remuneratório ocorrido em data posterior ao implemento das condições legais. Considerações sobre o instituto do direito adquirido, na voz abalizada da relatora – ministra Ellen Gracie –, subscritas pela maioria (RE 630.501/RS, Tribunal Pleno, Rel. p/ Acórdão Min. Marco Aurélio, DJe de 26.8.2013).

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Ocorre que, além da atuação na garantia e interpretação das normas previdenciárias, é preciso tratar a questão do ponto de vista material, o que englobaria na constituição de estratégias para que sejam evitados problemas futuros de configuração do ajuizamento massivo de ações judiciais, papel este que é bem exercido, como já explanado pelo Centro de Inteligência do Conselho de Justiça Federal.

A constituição de um Centro de Inteligência que tenha na sua composição integrantes da Administração Previdenciária, do Poder Judiciário e da Sociedade, permitiria o tratamento preventivo de eventuais problemas decorrentes da implementação prática de mudanças legislativas ou mesmo das interpretações da legislação vigente, o que ocorreria por meio do CNPS, a partir da proposta de integração, também, pelo Poder Judiciário.

Além da interpretação e garantia de aplicação dos institutos decorrentes de mudanças legislativas ou alterações sociais que impliquem na (re)construção dos referidos institutos, é inegável a necessidade de padronização administrativa das condutas de atuação a partir do processo administrativo.

Anteriormente, foi apresentada a problemática referente a um simples ato de notificação administrativa de milhares de segurados para a realização de pericias administrativas de reavaliação, que demandava a conclusão de efetividade ou não do ato informativo, isto é, se todos os segurados efetivamente foram notificados. Viu- se que esse simples ato implicou, pelo não atingimento de sua finalidade, na suspensão de milhares de benefícios, o que culminou na propositura de ações judiciais pleiteando a revisão das suspensões.

É fato que a judicialização referida poderia ser evitada, caso, antes da implementação do “pente fino” pelo INSS, houvesse a definição estratégica do desenrolar do procedimento de revisão dos atos de concessão de benefícios por incapacidade, garantindo o devido processo administrativo e resguardando a análise judicial apenas para a análise do mérito do ato, em especial da análise da existência de incapacidade que justifique a manutenção do pagamento do benefício.

Outro dado apresentado foi o de que mais de setenta por cento das aposentadorias especiais concedidas entre 2012 e 2016, o que abrange mais de sessenta mil benefícios, tiveram a sua concessão decorrente de decisão judicial. Este fato tem base na rigidez probatória efetivada pelo INSS quando da análise da

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existência de especialidade ou não dos períodos de atividade, isto é, se houve exposição efetiva ao agente nocivo à saúde ou à integridade física.

Se houvesse a implementação, por exemplo, de um banco de Laudos Técnicos de Condições Ambientais do Trabalho – LTCAT e de Perfis Profissiográficos Previdenciários – PPPs, banco este mantido e reconhecido de forma conjunta pelo INSS e pelo Poder Judiciário, muitos desses indeferimentos poderiam ser evitados e, por consequência, a judicialização e concessão de forma coerciva da esmagadora maioria dos benefícios dessa natureza.

Os laudos, inclusive, poderiam ser implementados a partir da produção probatória em âmbito processual, sendo submetidos, posteriormente, ao crivo do Centro de Inteligência, o qual permitiria que a Administração Previdenciária, em sua participação, analisasse e abalizasse as conclusões periciais, tomando tal documento como paradigma para a análise de casos similares, sempre permitindo- se a distinção probatória fundamentada e, obviamente, não vinculando o INSS.

Acerca do exemplo apresentado, na constituição do banco de laudos, pode- se tomar como parâmetro o instituído pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, através da Resolução nº 7 de 07 de fevereiro de 2018150_{, a qual dispõe sobre a}

criação e manutenção de Banco de Laudos Técnicos Periciais das Condições Ambientais do Trabalho, e estabelece outras providências.

Em seu art. 1º, a referida Resolução prevê a instituição no âmbito da Justiça Federal da 4ª Região, de Banco de Laudos Técnicos Periciais das Condições Ambientais do Trabalho “com o objetivo de facilitar a propositura, a movimentação e o julgamento dos processos previdenciários em que seja requerido o reconhecimento de atividade especial”.

Contudo, verifica-se que o referido banco de dados é restrito à consulta processual, como se depreende do art. 2º do mesmo diploma normativo151_{, o que}

dificultaria a sua utilização em sede administrativa, na análise de requerimentos de aposentadoria especial ou por tempo de contribuição que impliquem no reconhecimento parcial ou integral de períodos de atividade especial.

150 _{Resolução encontrada no seguinte endereço eletrônico:}

https://www2.trf4.jus.br/trf4/diario/visualiza_documento_adm.php?orgao=1&id_materia=3005150&relo ad=false. Acesso em: 20 de maio de 2019.

151 _{Art. 2º A consulta ao banco de laudos técnicos ficará disponível no Sistema de Processo} Eletrônico – Eproc –, para usuários internos, advogados e procuradores. Parágrafo único. A consulta aos laudos individuais ficará restrita a usuários internos

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A submissão de um elemento desta natureza em um ambiente de discussão que pressupõe o processo, ambiente este integrado pela Administração Previdenciária e Poder Judiciário, permitiria o tratamento preventivo de problemas relacionados com a comprovação da atividade especial em procedimentos desta natureza, que tratem de períodos e postos de trabalho abrangidos pelo referido elemento de prova.

Na estrutura atual de funcionamento estratégico do Poder Judiciário e da Administração Previdenciária, não há este ambiente em que sejam tratados problemas em ordem preventiva, o que impede o diálogo entre as referidas funções no tratamento de questões relacionadas à efetivação dos direitos dos(as) segurados(as).

Inclusive, observando-se a estruturação da última reunião do Centro de Inteligência da Justiça Federal, observa-se que não há a participação propriamente dita do INSS. Embora a AGU e a DPU participem dos trabalhos, a questão das rotinas administrativas, bem como do tratamento dos processos no âmbito da autarquia previdenciária, não são devidamente tratados, na medida em que não há a participação de um servidor de carreira do INSS.

A participação de um representante do INSS, no âmbito administrativo, como um servidor de carreira, permitiria que fossem levadas ao centro de discussões, questões não atingíveis pela rotina do processo jurisdicional, pois internas do INSS, masque interferem diretamente, como visto anteriormente, na judicialização massiva em matéria previdenciária.

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5 – CONCLUSÃO

O presente momento é de profundas reformas no que se refere à Previdência Social.

Mudanças desse escol, implicam em profundos ambientes de adaptação institucional. Sendo a Previdência Social uma política pública que afeta a sociedade como um todo, é lógico que todas as funções estatais, especialmente o Poder Judiciário, necessitam de uma adequação de conduta frente à prestação da tutela jurisdicional.

Por outro lado, a dissonância de atuação entre o Poder Judiciário e o Poder Executivo, em um grau mais aprofundado, pode provocar a ineficiência massiva da referida política pública, implicando na judicialização excessiva, o que, conforme visto, não traz nenhum benefício social.

Se por um lado a má prestação do serviço público relacionado à Previdência Social implica na possibilidade, pelo próprio caráter de inafastabilidade, de acionamento do Poder Judiciário, a sobrecarga desta função implica em redução da satisfatividade dos conflitos sociais e o comprometimento da própria finalidade do Poder Judiciário, que é a prestação de uma tutela jurisdicional célere, justa e satisfativa.

É preciso, portanto, compreender a relação entre os Poderes Executivo e Judiciário, no que pertine à Previdência Social, de forma estratégica, não em palco de verificação pelo último, como aquele que sempre revisa as decisões administrativas, mas permitindo a instituição de um ambiente em que estas duas funções possam atuar de forma preventiva, evitando a ocorrência de conflitos que poderiam ser anulados ou mitigados por um simples “diálogo” prévio entre os poderes.

Viu-se que a definição da conduta destas duas funções se dá de forma estratégica, mas apenas em um caráter interna corporis, sem que haja efetivamente uma relação de auxílio mútuo ou diálogo.

O Poder Judiciário, na figura da Justiça Federal, que é aquela que possui maior competência em matéria previdenciária, instituiu os Centros de Inteligência, que permitem a discussão e o tratamento de questões processuais, envolvendo a participação da Defensoria Pública da União – DPU e da Advocacia Geral da União – AGU.

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Contudo, por se restringir à relação processual no âmbito jurisdicional, esse espaço de discussão não atinge diretamente a conduta do INSS no processo administrativo, que é onde se faz a primeira análise material do direito do segurado e, efetivamente, onde pode ser evitado o conflito, caso haja uma resposta administrativa satisfatória.

Isto pelo fato de que nas discussões dos Centros de Inteligência, não há a participação efetiva do INSS, através de um representante administrativo, sendo a participação da AGU restrita às questões jurisdicionais.

Do mesmo modo, o INSS, através dos seus órgãos colegiados, em especial o Conselho da Previdência Social – CPS, não traz o Judiciário para o palco de discussões.

Assim, tem-se dois ambientes estratégicos que acabam por distanciar o Poder Judiciário e o Poder Executivo em matéria de previdência social.

Esse distanciamento, por sua vez, prejudica diretamente o segurado, que é o destinatário do serviço que instrumentaliza a política Pública da Previdência social. De um lado, no atendimento administrativo, o segurado, por muitas vezes, observa a Administração Previdenciária deixar de aplicar entendimentos jurisprudenciais consolidados, inclusive em matéria de trâmite procedimental, como, por exemplo, a hipótese de demora excessiva na resposta ao requerimento administrativo.

Em consequência disso, o Poder Judiciário acaba por se portar como um verificador/confirmador compulsório da conduta administrativa, dando ao segurado, muitas vezes, um ambiente completamente diverso do constituído no âmbito administrativo.

Esta visão de confirmador e verificador, por parte do Poder Judiciário, torna massiva a propositura de ações tratando de temas que, caso tivessem sido enfrentados de forma estratégica e preventiva, sequer necessitariam de chegar no âmbito jurisdicional.

Assim, a atuação massiva do Poder Judiciário acaba por sobrepor a celeridade em face da satisfatividade, comprometendo a construção de uma tutela jurisdicional que efetivamente solucione os conflitos.

Sendo o cidadão o destinatário principal da política pública de Previdência Social, é essencial que os Poderes, ainda que em observância ao sistema de controle e complementação, atuem de forma convergente para efetivar as

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prestações materiais decorrentes da proteção previdenciária, de forma a proteger o segurado em face dos riscos sociais.

Para tanto, essencial o desenvolvimento de um ambiente em que tanto o INSS, como o Poder Judiciário, possam dialogar, no sentido de definir padrões de condutas administrativas, bem como a própria práxis judicial, evitando indeferimentos e concessões equivocadas de benefícios por questões facilmente solucionáveis através de uma atuação preventiva e estratégica.

A instrumentalização deste ambiente se dá pela composição de representantes das duas funções em um Centro de Inteligência, para debater questões relacionadas com a dinâmica do processo administrativo do processo judicial, sem efetivamente adentrar ao mérito das discussões relacionadas com a interpretação e aplicação dos institutos de Direito Previdenciário, garantindo a imparcialidade do Judiciário e a preservação da legalidade no âmbito administrativo.

Através da presente pesquisa, apresentou-se toda a problemática causada pelo distanciamento referido, bem como a possibilidade de construção deste ambiente dialógico, sem que haja o comprometimento da sistemática da separação dos poderes, bem como o desenvolvimento das funções ordinárias de cada um deles.

A relevância da discussão se destaca ainda mais em uma ambientação de reformas, em que haverá a modificação de diversos critérios de concessão e manutenção do pagamento das prestações materiais, onde, necessariamente, haverão regras de transição, que serão interpretadas tanto na esfera administrativa, como na esfera judicial.

De todo modo, ciente do não esgotamento do tema, é essencial o desenvolvimento da ambientação referida, de forma a privilegiar não uma função ou outra, mas o cidadão, que é o destinatário final do serviço relacionado com a efetivação das prestações materiais previdenciárias.

Por sua vez, a criação de um Centro de Inteligência que abranja todos os sujeitos que lidam com os conflitos decorrentes da relação jurídica previdenciária, não implica em maior dificuldade, na medida em que tal instituição não teria poder vinculativo das decisões administrativas ou judiciais, mas apenas serviria como um espaço neutro, de discussões que possam facilitar o trato da litigiosidade excessiva e a confecção de decisões condizentes com a realidade social, de forma satisfativa, evitando a reiteração do conflito.

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O que se propõe é, inicialmente, a abertura entre as duas funções estatais, sendo fundamental que isso se dê no presente momento, na medida em que o sistema previdenciário brasileiro passará por mudanças drásticas, que implicarão na necessidade de interpretação dos institutos dela provindos, bem como a aplicação de tais institutos frente ao direito intertemporal.

Assim não ocorrendo, infelizmente, a perspectiva é de que o problema presente continuará incidente no futuro, e de forma mais profunda, uma vez que os exemplos apresentados neste trabalho referem-se a mudanças pontuais, enquanto a reforma proposta lida com questões bem mais abrangentes, como o sistema de capitalização.

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