O termo “crise” possui significado específico para as ciências sociais. Tendo em vista a teoria dos sistemas, crise significa, sumariamente, uma perturbação nos padrões de normalidade. Habermas (1999, p. 23) faz uma modulação do conceito tradicional. Para ele,
Solo cuando los miembros de la sociedad experimentan los cambios de estructura como críticos para el patrimonio sistémico y sienten amenazada su identidad social, podemos hablar de crisis. Las perturbaciones de la integración sistémica amenazan el patrimonio, sistémico solo en la medida en que esté en juego la integración social, en que la base de consenso de las estructuras normativas resulte tan dañada que la sociedad se vuelva anómica. Los estados de crisis se presentan como una desintegración de las instituciones sociales.
O problema da crise de identidade relaciona-se com problemas de autogoverno, provocados pelos próprios sujeitos atuantes, que normalmente não têm consciência disso. Dessa forma, os problemas de autogoverno geram crises somente se não puderem ser resolvidos dentro da área de possibilidades demarcada pelo princípio de organização da sociedade (HABERMAS, 1999).
50
Para Paulo Bonavides (2000), o modelo de Estado federalista brasileiro tem se achado envolto numa crise, que não pertence exatamente ao federalismo, mas à forma de federalismo relacionada ao Estado liberal. O panorama demonstra um desequilíbrio entre União e Estados federados, em razão da limitação crescente à autonomia dos estados. Há, em verdade, um predomínio da participação por parte dos Estados em regime de dependência com a União. Para Souza e Lamounier (2006, p. 57) a crise reside no fato de que o sistema eleitoral e partidário brasileiro, de aspecto consensual, impede a formação de maiorias governativas. Essa dificuldade no sentido da governamentalidade, para os autores, é aprofundada “pelo extremo individualismo fomentado nas eleições legislativas pelo voto proporcional com lista aberta.”
Em relação à dificuldade de formação de maiorias, Ames (2003) segue no mesmo sentido ao esclarecer que o federalismo em si sempre restringe a formação de maiorias. Contudo, em pesquisas na área como a de Alfred Stepan (apud AMES, 2003, p. 41) o Brasil se destaca negativamente. O estudo referido,
mede o caráter majority-constraining (restritivo da maioria) de 12 democracias federativas, considerando quatro dimensões: o grau de sobrerepresentação da câmara territorial, a abrangência da competência legislativa dessa câmara, a extensão das atribuições legislativas delegadas pela Constituição às subunidades da Federação, e o alcance nacional das orientações e dos esquemas de incentivos do sistema partidário. Depois da Argentina, o Brasil tem a maior taxa de sobre-representação entre os 12 países estudados nesse trabalho. O Senado tem competência sobre todas as áreas legislativas que cabem à Câmara dos Deputados e mais algumas de que esta carece.
A representação política, sem dúvidas, é uma conquista fundamental e imprescindível ao mundo moderno. A ideia de representação como mediadora entre sociedade e instituições vai além da delegação de poderes contida na ideia moderna de soberania popular. Ela sugere uma função essencial da representação: inaugurar a política da arena de opiniões revisáveis, numa “tarefa contínua e regulada de contestação e reconstrução da legitimidade”. (URBINATI, 2006, p. 193) Portanto, a função integradora da representação dentro da sociedade ocorre na medida em que “a representação é a instituição que possibilita à sociedade civil (em todos os seus componentes) identificar-se politicamente e influenciar a direção política do país. Sua natureza ambivalente – social e política, particular e geral – determina sua ligação inevitável com a participação” (URBINATI, 2006, p. 218).
Atualmente, a política brasileira encontra-se em um novo âmbito de conflito: o sentimento de não-representação pelos políticos eleitos. De acordo com Urbinati (2006, p. 193),
51
a autorização eleitoral limita o poder político sem criar obrigatoriamente representatividade política, pois “as eleições engendram a representação, mas não engendram os representantes. No mínimo, elas produzem um governo responsável e limitado, mas não um governo
representativo.” Nesse sentido, no processo de escolha e eleição, a “eficácia é amplamente
dependente de fatores éticos ou culturais. Isso é verdadeiro particularmente no caso da representação, pois o mandato que amarra o(a) representante à sua consistência é essencialmente voluntário; não é legalmente vinculativo (URBINATI, 2006, p. 216).”
Em um contexto como esse, a democracia de representação pode ficar sujeita a uma crise de representatividade. A crise expressa-se quando há uma ruptura na continuidade do processo de tomada de decisões entre sociedade e governantes, imprimindo uma sensação de distanciamento entre representantes e representados, o que ameaça a confiabilidade no instituto democrático representativo (URBINATI, 2006).
O problema do rompimento de vínculo entre representante e eleitor ou responsabilidade pública (accountability) possui múltiplas causas, as quais originam-se no sistema eleitoral. Segundo Ames (2003, p. 61),
o sistema eleitoral brasileiro é extremamente permissivo: dá ampla liberdade aos parlamentares para formarem coligações bem-sucedidas. Ao mesmo tempo, as regras eleitorais dão margem a enorme ambigüidade na recomposição pós-eleitoral dessas alianças. Os eleitores votam em candidatos individuais, mas, do ponto de vista formal, os eleitos representam todo o estado, como membros de bancadas plurinominais. As eleições legislativas posteriores geralmente têm pouca relação com as questões políticas que haviam definido a coligação anterior, e muitos pleitos jogam os membros da aliança uns contra os outros. Não admira a facilidade com que os deputados conseguem fugir à fiscalização dos seus eleitores.
Além disso, para Boaventura de Sousa Santos (2005), a democracia liberal representativa, encontra-se em uma crise ampla. Primeiramente, a naturalização da corrupção é um fator importante desse processo. Esta se desenvolve através da inversão dos mercados econômico e político. O mercado econômico é aquele onde há transações de valores com preço. Já, o mercado político é o lugar onde trocam-se valores sem preço, como ideologias e ideias políticas. Contudo, para o modelo democrático hegemônico, somente possui valor aquilo que possui um preço. Isso torna essencial a corrupção para a manutenção de uma democracia de baixa intensidade porque naturaliza a distância entre cidadãos e política.
52
Para Sousa Santos (2005), o modelo democrático baseia-se em dois fatores fundamentais: a autorização dos representados para que os governantes decidam por eles e a prestação de contas. Entretanto, apesar da difusão da transparência pouco se faz para a concretização desse ideal. Assim, diante da ausência de prestação de contas, a autorização entra em crise por meio de dois aspectos: a representação, quando os cidadãos não se sentem representados por seus governantes, e a participação, quando há uma ausência no envolvimento político do representado.
A análise de Guillermo O'Donnell (2011) expõe a pouca credibilidade que o Estado possui para a população, o que constitui um dos grandes problemas da democracia na América Latina atualmente. Para o cidadão, o Estado mostra-se insensível às demandas e interesses de sua população majoritária. De acordo com pesquisas realizadas pelo Latinobarómetro (2006), os latino-americanos acreditam que o governo mobiliza-se para favorecer os interesses dos ricos. Ficou fortemente evidente que a mesma população percebe seus governos como extensamente corruptos, e que portanto, não faz bom uso da receita pública. Além disso, a grande maioria demonstra não confiar nos partidos políticos e em seus parlamentos e a maioria da sociedade afirma apostar em um “líder decidido” em detrimento de uma proposta política.
De acordo com Lavalle; Houtzager; Castello (2006), os déficits de representatividade das instituições políticas tradicionais podem ser percebidos pelo comportamento volátil do eleitorado, pela queda dos níveis de comparecimento às urnas e, principalmente, pelo descrédito difundido das instituições políticas. Esse cenário aponta, segundo os autores, para o transbordamento dos canais políticos tradicionais de representação democrática e eletivas, por meio de novas instâncias de mediação entre cidadãos e governantes.
Contudo, o quadro de entraves à democracia é bastante complexo. Especialmente no Brasil, a expressão máxima de todas as falhas do sistema político encontra-se na ingovernabilidade. Primeiramente, é válido definir o que entendemos por governabilidade, um termo de difícil apreensão de sentido. Em sua essência, a governabilidade contém dois processos políticos. Segundo o autor, “o primeiro diz respeito à eficiência dos poderes Legislativos e Executivo de um país na elaboração de programas e políticas públicas; o segundo relaciona-se com a capacidade do governo para levar a cabo esses programas” (AMES, 2003, p. 15-16). Isso inclui, portanto, as relações entre as instituições políticas.
53
As relações entre o Executivo e Legislativo impactam, especialmente, na governabilidade. De acordo com Cintra; et al (2015), boa parte dos críticos apontam que a dispersão de poder, o consociativismo da estrutura política, a fragmentação e fragilidade partidária, federalismo e presidencialismo aliado do multipartidarismo, levariam a governos de coalizão com gabinetes heterogêneos e de controle difícil. Todos esses fatores conjugados resultariam em uma ameaça constante de ingovernabilidade.
Ames (2003), entende que as instituições políticas do país geram uma constante crise de governabilidade. Como evidência, o autor cita o governo federal de Fernando Henrique Cardoso. Ao início da gestão presidencial de 1995, Fernando Henrique Cardoso possuía sólido apoio da opinião pública e de mais de 400 parlamentares, os quais seriam suficientes para a aprovação de leis ordinárias e até mesmo emendas constitucionais. O governo alcançou êxitos, principalmente na área econômica. Contudo, 6 anos depois, verificou-se as imensas dificuldades encontradas no processamento das reformas administrativa, previdenciária e tributária. O referido governo obtinha os prognósticos mais favoráveis possíveis, e mesmo assim não conseguiu concretizar sua agenda legislativa. Ames (2003, p. 18), afirma que as instituições políticas do Brasil funcionam mal, porque, “o sistema beneficia antes de tudo a ele mesmo – isto é, os políticos e os funcionários públicos que o administram”, uma vez que:
(...) as instituições políticas geram incentivos para os políticos. Esses incentivos motivam ações que ou facilitam ou atrapalham a adoção de políticas públicas capazes de melhorar a vida do cidadão comum. No caso brasileiro, as instituições políticas criam incentivos que estimulam os políticos a maximizar seus ganhos pessoais e a se concentrar em cavar projetos de obras públicas para eleitorados localizados ou para seus próprios patrocinadores políticos.
De fato, para Ames (2003), o Brasil reiteradamente possui chefes do Executivo que não têm um partido político que possa apoiar-se em uma maioria parlamentar. Ou seja, raramente os governantes possuem uma base de sustentação sólida. Normalmente, para a sustentação em seu cargo eleito, o chefe do Executivo distribui convênios em obras públicas, nomeações por interesse político e emendas parlamentares.
Em países de democracia mais antiga, os direitos e liberdades foram reconhecidos como direitos civis antes de tornarem-se também direitos políticos. Contudo, principalmente na América Latina, e por conseguinte no Brasil, esse processo foi invertido. Apesar da existência de uma estrutura política e democrática e do reconhecimento de direitos políticos, é visível o
54
válido ressaltar que a sociedade brasileira, conhecidamente, apresenta nível de desigualdade econômica abismal, de desenvolvimento humano baixo em comparação com outros países da região e de violência enorme. A ineficácia de direitos, de igualdade e de accountability, apresentam-se, desse modo, como evidências de não concretização de um estado democrático de direito. O Brasil, junto com países como Argentina, Peru, Bolívia, Equador, Filipinas, Coréia do Sul, entre outros, os quais vivenciaram o término de ditaduras e a instalação de democracias nas últimas décadas, conhecidos como nações de “terceira onda de democratização”, expressão cunhada por Samuel P. Huntington (1994), possuem, para O’Donnell (1991) características semelhantes e agrupam-se como “democracias delegativas”. Isso significa que o Brasil possui formalmente um regime democrático, mas carece de institucionalização e consolidação desse regime.
As democracias delegativas, na maior parte dos casos, não apresentam riscos iminentes de uma regressão autoritária aberta, mas não mostram progressos em direção a uma institucionalização sólida. A crise social e econômica, herdada dos períodos autoritários, fortalece certas práticas e concepções, como as patrimonialistas e clientelistas, que apontam em direção a uma democracia delegativa em detrimento da democracia representativa. Assim, O'Donnell (1991, p. 26) apresenta alguns argumentos relevantes,
a) A instalação de um governo democraticamente eleito abre caminho para uma “segunda transição”, provavelmente mais demorada e até mesmo mais complexa que a transição do regime autoritário. b) Espera-se que essa segunda transição seja de um governo democraticamente eleito para um regime democrático ou, o que é equivalente, para uma democracia institucionalizada e consolidada. c) Nada garante que essa segunda transição será feita: novas democracias podem regredir para o regime autoritário, ou podem atolar-se em uma situação frágil e incerta. Essa situação pode ser duradoura, pode inclusive não abrir caminhos para a realização de formas mais institucionalizadas de democracia. d) O elemento decisivo para determinar o resultado da segunda transição é o sucesso ou o fracasso na construção de um conjunto de instituições democráticas que se tornem importantes pontos decisórios no fluxo do poder político.
As democracias delegativas geralmente lançam mão da eleição em dois turnos para criar maiorias artificiais, assim como o Brasil. O resultado disso, ao menos no Brasil, é uma dificuldade de governabilidade e uma instabilidade do Poder Executivo. Todos os Presidentes da República da era da redemocratização, por exemplo, foram alvos de pedidos de
impeachment, um mecanismo de accountability extremo e de uso excepcional (CÂMARA,
55
dos laços associativos entre os partidos coligados. Algumas vezes, esses laços têm base em esquemas de corrupção, que acabam por prejudicar a consolidação da democracia.
Para O'Donnell (1991), a democracia delegativa é extremamente individualista, no sentido hobbesiano, já que o cidadão escolhe independente, de sua ideologia e identidade, aquela pessoa que se mostra mais capaz de governar o país, como no sistema brasileiro de voto individual em lista aberta. Disso resulta uma eleição de apostas altas com um mandado de relações de poder nuas relacionado ao personalismo ou populismo, de forma que:
A nação e sua expressão política 'autêntica', o Movimento, são postulados como organismos vivos. A nação tem de ser curada e salva pela união de seus fragmentos dispersos (setorialismo, partidos políticos, egoísmo disseminado) em um todo harmonioso. Como esse corpo está esfacelado, e como suas vozes existentes só reproduzem essa fragmentação, a delegação inclui o direito – na verdade, a obrigação, de aplicar à nação os remédios amargos que, embora muitos de seus membros não possam reconhecê-lo agora, a curarão. Para essa visão organicista, parece óbvio que só a cabeça realmente sabe. O presidente e sua equipe pessoal são o alfa e o ômega da política (O'DONNELL, 1991, p. 31).
Nesse tipo de dinâmica individualista, as vozes da resistência e de qualquer oposição costumam ser ignoradas. Então, diante da rejeição popular, o Congresso recusa apoio às políticas “do presidente” e ele normalmente se isola, agravando a dificuldade em manter a coalização governamental. Além disso, a democracia delegativa apresenta uma baixa obrigatoriedade de accountability horizontal e uma alta confusão entre o patrimônio público e o privado. Os governantes implementam políticas públicas grandiosas, rápidas, de grande incerteza do processo de realização e sujeita a erros grosseiros. A responsabilidade, então, pelos fracassos na implementação dessas políticas recai exclusivamente sobre o presidente, o que explica a grande variação de seu índice de popularidade (O'DONNELL, 1991).
Não obstante, O'Donnell (1993), analisa as democracias delegativas sob o viés da presença de “áreas marrons”, ou áreas de baixo nível de penetração estatal no sentido territorial, funcional e de classe, o que significa um déficit na presença de um conjunto de burocracias mais ou menos eficazes e da eficácia de uma legalidade devidamente sancionada. Em áreas marrons, há eleições e governantes, voto livre e limpo, não obstrução de criação de associações, nos moldes de uma democracia representativa. Contudo, as siglas partidárias atuam como máquinas pessoais, altamente dependentes de benesses que podem extrair de organismos federais e locais. Os partidos e os políticos funcionam com base em fenômenos como o clientelismo, o nepotismo e a corrupção.
56
As práticas ilegais ou ilegítimas de exploração privada do patrimônio público mencionadas relacionam-se ao fenômeno do patrimonialismo, o qual implica consequências nocivas não só no âmbito econômico, como também no âmbito político. O significado weberiano do termo patrimonialismo diz respeito:
à uma formação estatal na qual a distinção entre as esferas pública e privada é extremamente tênue e sujeita a alterações impostas de forma arbitrária (…). Politicamente, trata-se de um sistema de poder que se mantém graças a uma contínua preempção de interesses e atividades com vistas a impedir a organização de grupos ou partidos capazes de competir com os ocupantes do poder. (LAMOUNIER, 2015, p. 16)
Nos Estados de democracia delegativa, percebe-se uma mescla complexa e poderosa das dimensões autoritária e democrática. A heterogeneidade na aplicação da legalidade pelo Estado resulta em uma cidadania de baixa intensidade. De outro lado, em países que se verifica as condições de uma poliarquia, percebem-se níveis de democratização em diferentes dimensões, desde as esferas da igualdade e equidade, relativas à democratização social e econômica. Entretanto, as áreas marrons das novas democracias referem-se à esfera política, aos direitos liberais, à existência de mulheres, camponeses, indígenas, habitantes de favelas, indivíduos que vivem na absoluta miséria, que não recebem o mesmo trato dos órgãos estatais ou não conseguem acessar ou questionar serviços públicos ou, ainda, não alcançam providências judiciais adequadas e necessárias (O'DONNELL, 1993). Pode-se incluir nessa categoria todos aqueles segmentos sociais que, dentro do Brasil, são conhecidamente vítimas de violações de direitos humanos, por ação ou omissão do Estado: os portadores de transtornos mentais, os encarcerados, as mulheres vítimas de violência doméstica e as vítimas de trabalho escravo. Esses grupos, inclusive, já foram titulares de proteção pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos em razão de falhas graves dos sistemas estatais brasileiros. Ainda, fazemos a ressalva de que entendemos que há uma relação complexa entre democracia social e democracia política. Não obstante a atribuição universalista de prerrogativas ao sujeito democrático, entendemos que o voto livre e sem constrangimento, corolário da democracia política, não pode existir para o indivíduo que encontra-se em situação famélica, por exemplo. Portanto, unidas a causas históricas de raízes profundas, especialmente a história constitucional brasileira de revoluções passivas, o caráter ambivalente de um dos mais longos períodos de ditadura militar na região, a transição política singular pelo alto nível de controle
57
dos dirigentes autoritários, ainda, pode-se acrescentar, a influência das políticas econômicas “milagrosas” da década 80 que agravaram a crise econômica e social, surge o panorama de causas de uma crise democrática moldada em uma democracia delegativa. A atomização da sociedade e do Estado, a pulverização de atores políticos racional-oportunistas, a propagação de áreas marrons e a imensa urgência e complexidade dos problemas a serem solucionados alimentam as tendências delegativas. Tudo isso, em última instância, acaba por impulsionar teorias antiestatais, a perda do prestígio do governo democrático, a crise de representatividade, de legitimidade, do sistema eleitoral, do federalismo e de governabilidade.
58
3 PROPOSTAS DE SUPERAÇÃO DA CRISE DEMOCRÁTICA ATRAVÉS DO