CRITÉRIOS UTILIZADOS NA LEGISLAÇÃO ESTADUAL

CONSTITUCIONAIS.

Numa abordagem crítica dos critérios utilizados nos diplomas legais

concernentes à auditoria ambiental compulsória, alguns aspectos constitucionais

devem ser analisados, diante dos requisitos essenciais que vão delineando o novo

instituto jurídico. Na análise comparativa dos critérios utilizados nas legislações

estaduais para incorporação da auditoria compulsória, foram considerados os

seguintes aspectos: legislação, definição, atividades sujeitas à auditoria,

periodicidade, execução da auditoria, custos da auditoria e publicidade

(APÊNDICES A e B).

A periodicidade para realização das auditorias ambientais compulsórias é um

critério seguro para reconhecer que o ente federado efetivamente tornou o

instrumento obrigatório. No exame do APÊNDICE A, observa-se uma variação nos

prazos para a realização de auditorias periódicas pelas empresas, diante da

inexistência das normas gerais sobre a matéria.

Entretanto, para garantir a efetividade da auditoria ambiental compulsória na

tutela ambiental, são válidas as lições de Rovere et al. (2001, p.16):

A auditoria ambiental é o retrato momentâneo do desempenho

ambiental da empresa, isto é, ela verifica se a empresa está,

momentaneamente, atendendo ao padrão ambiental estabelecido

nos critérios da auditoria, podendo concluir-se que:

[...] para que a auditoria ambiental seja um eficaz instrumento de

proteção ambiental empresarial ela deve ser aplicada com freqüência

regular (mínima anual) ou estar inserida em um programa de gestão

ambiental da empresa e ter garantida a implementação por parte da

empresa, das medidas corretivas de não conformidades

Embora o autor esteja se referindo à gestão empresarial, o fato é que a

auditoria ambiental representa um retrato momentâneo da situação ambiental da

empresa. Assim, para que a sua aplicabilidade pelo setor público seja eficiente e

para que seja possível o acompanhamento das medidas propostas, há que ser

fixado o prazo que atenda às peculiaridades da legislação do ente federado, num

prazo razoável que garanta a efetividade da auditoria ambiental compulsória na

tutela ambiental.

Além disso, alguns comandos normativos estaduais determinam

expressamente que nos procedimentos de elaboração das diretrizes das auditorias

ambientais periódicas deverão incluir consulta à comunidade afetada. Entretanto, os

diplomas legais apresentam vulnerabilidades, por não estabelecer claramente as

diretrizes de consulta à comunidade afetada.

A sustentabilidade envolve uma relação sistêmica e compartilhada entre Poder

Público, Setor Privado (2º Setor) e demais segmentos da sociedade. Os comandos

normativos do novo instrumento de execução de política pública deve pautar-se com

estratégias operacionais e participativas e a sociedade civil, que não pode ficar

dissociada desse processo.

Numa outra vertente, a realização das auditorias periódicas independe da

vontade da unidade auditada. A resistência da classe empresarial com relação à

compulsoriedade da ferramenta é abordada por Zumbach (2010):

A compulsoriedade das auditorias ambientais, apesar de seus

benefícios, ainda cria uma sensação de “prejuízo” para grande parte

da classe empresarial, pois ela deve assumir as despesas desses

processos, incluindo os considerados “custos” das ações corretivas

eventualmente apontadas como necessárias. Ou seja, existem

empresas que ainda não consideram as auditorias como

investimentos que retornam ao longo de todo o ciclo de vida

produtivo. Culturalmente ainda permanece o pragmatismo

econômico, contra tudo aquilo que não traz um imediato retorno

financeiro. Um horizonte arraigado nos velhos padrões industriais.

Mas esta visão tende a mudar, uma vez que a percepção dos

resultados positivos das auditorias passe a figurar como protagonista

no desenvolvimento socioeconômico.

Heidemann (2009, p.31) assevera que a perspectiva de política pública vai

além da perspectiva de políticas governamentais, na medida em que o governo, com

sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política,

isto é, a promover políticas públicas. E o autor acrescenta:

Quando está em jogo a própria sustentabilidade do meio ambiente

natural, a postura do empresário torna-se ainda mais crítica, pois não

faz sentido algum que os ganhos do processo econômico ponham a

perder a própria base de sustentação da empresa e da sociedade.

Afinal, as empresas não são tolas nem santas. Elas tem um papel

legítimo na sociedade e devem ser coerentes com ele.

(HEIDEMANN, 2009, p.32).

Ainda no exame do APÊNDICE B, verifica-se que as legislações estaduais

apresentam um tratamento uniforme com relação aos custos da auditoria ambiental

compulsória, consignado que os responsáveis pela poluição ou degradação

ambiental assumem as despesas do processo e as ações corretivas necessárias,

com clara incidência do princípio do poluidor-pagador, previsto no art.225, § 3º, da

Constituição Federal de 1988. Conforme já analisado, o novo instituto jurídico tem

seus custos assumidos pela classe empresarial, como conseqüência clara dos

efeitos externos negativos representados pela poluição e degradação ambiental na

exploração econômica.

Entretanto, na análise dos princípios constitucionais administrativos, alguns

critérios utilizados na legislação brasileira concernentes ao novo instituto jurídico

apresentam vulnerabilidades. Por se tratar a auditoria ambiental compulsória de um

instrumento de intervenção estatal, não se pode perder de vista que a Administração

Pública está atrelada aos princípios constitucionais administrativos da legalidade,

moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.

⁶⁶

As legislações estaduais, na execução da auditoria, não tratam de forma

uniforme os critérios para escolha da equipe de auditoria. Admite-se que a auditoria

ambiental poderá ser realizada pela empresa, através de uma equipe própria ou por

equipe técnica contratada; outras legislações se referem à realização de auditorias

ambientais independentes e outras chegam a admitir que sejam realizadas por

equipe de livre escolha da pessoa jurídica auditada. Sob outra perspectiva, as

práticas de auditoria ambiental legal não são realizadas por servidores públicos

66

Conforme o art. 37 da Constituição Federal, a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

integrantes do quadro da entidade e sim conduzidas por uma equipe de auditores

externos que, em algumas legislações, se submetem a um processo de

credenciamento no órgão público da entidade política.

Também as legislações federais e municipais não estabelecem claramente os

requisitos necessários para garantir a independência dos membros da equipe, bem

como avaliação objetiva e imparcial dos relatórios. Neste sentido, Machado (1998,

p.308) reconhece que “a independência não é fácil de ser conquistada pelos

auditores, mesmo na auditoria ambiental pública, uma vez que são pagos pela

pessoa física ou jurídica que vai ser auditada”.

Assim, embora seja possível que as auditorias sejam determinadas

periodicamente pelo Poder Público, mas realizadas por equipe de auditores que não

integram à Administração Pública, a seleção de auditores e/ou empresas

especializadas para realização do trabalho de auditoria ambiental deverá ser

precedida de processo licitatório, em consonância com o previsto na Lei 8666/93. O

instituto da licitação também pode ser utilizado para o credenciamento dos auditores

e o Edital do processo licitatório pode estabelecer critérios objetivos para pagamento

das despesas do processo pelo empreendedor. A base conceitual do instituto da

licitação é apresentado por Justen Filho ( 2005, p.309):

A licitação é um procedimento administrativo disciplinado por lei e por

um ato administrativo prévio, que determina critérios objetivos de

seleção da proposta de contratação mais vantajosa, com

observância do princípio da isonomia, conduzido por um órgão

dotado de competência específica.

Toda contratação realizada pela Administração Pública deverá ser precedida

de processo licitatório, mesmo que o pagamento seja realizado pelo empreendedor.

O instituto garante tratamento isonômico entre os participantes e o estabelecimento

de critérios objetivos para a escolha da proposta mais vantajosa.

Por outro lado, os Órgãos Ambientais das entidades políticas precisam contar

com um quadro de técnicos especializados para análise adequada dos relatórios.

Em duas décadas, o instituto se encontra presente nos diplomas brasileiros e a

escassez de recursos humanos é um desafio que precisa ser enfrentado. Em

atenção ao princípio da eficiência, o Poder Público terá ainda o desafio de conhecer

o objeto dessa gestão, o meio ambiente. Para o exercício do controle da gestão

ambiental, é imperioso ter na sua estrutura administrativa profissionais qualificados

para atender aos comandos normativos do novo instituto.

As legislações estaduais, conforme APÊNDICE B, são praticamente unânimes

em admitir a publicidade dos resultados da auditoria, seja tornando acessível à

consulta pública, seja mediante publicação de aviso em jornal diário e de grande

circulação e/ou ainda no Diário Oficial do Estado. Em alguns comandos normativos,

a publicidade deve respeitar o sigilo industrial. O princípio da publicidade norteia os

atos do Poder Público

⁶⁷

e os relatórios da auditoria ambiental compulsória deverão

ser publicados, garantindo a transparência dos resultados e permitindo a

participação popular no controle ambiental. Entretanto, é preciso que se

estabeleçam critérios de proteção ao sigilo empresarial (inclusive as de natureza

comercial, industrial, tecnológica, econômica).

Na abordagem crítica dos aspectos constitucionais analisados nos diplomas

legais estaduais, observa-se que o instituto apresenta-se em consonância com

sistema jurídico constitucional de proteção do meio ambiente. Porém, quando se

verifica os critérios administrativos utilizados na execução da auditoria, o instituto

apresenta vulnerabilidades. Torna-se imprescindível, portanto, a correção e

preenchimento das lacunas existentes no caso de adoção do comando normativo no

Estado da Bahia.

67

O princípio da publicidade está presente no art. 5º, XXXIII da CF/88.

Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

...

XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.

No documento UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR SUPERINTENDÊNCIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO (páginas 125-130)