Secção II – Contratos incompletos Soberania e contrapartidas na mesa das negociações
6. Da economia para as relações internacionais
Colley e Spruyt341 desenvolvem a sua teoria no âmbito das relações internacionais sobretudo a
partir da teoria da integração vertical desenvolvida por Williamson342 para a economia, que
contrapõe a integração hierárquica das firmas, em casos de transações frequentes e de ativos específicos, aos arranjos ditados pelos mercados. A dicotomia entre hierarquia e mercado, reconhecem Colley e Spruyt, pode ser considerada demasiado rígida - tanto no que diz respeito à economia como no que concerne à aplicação à ciência política -, ao ponto de necessitar de desenvolvimentos. Mas os autores julgam ter encontrado a solução em Hart343, que teoriza sobre
contratos incompletos e direitos de propriedade. “Theories like the Hart approach explain the sources of bargaining power that various configurations of property rights afford to contracting parties and how these configurations affect incentives for the expansion or contraction of organizational forms”344.
Deve assumir-se, referem Cooley e Spruyt345, que os atores em economia tendem a ser
racionais, o que significa que tendem a agir de acordo com a incerteza dos mercados, a imperfeição das informações disponíveis, os custos de transação e as limitações do processo cognitivo. No âmbito de um contrato incompleto com perspetivas de tempo longo, é desde logo assumido que as imperfeições do mercado, que abrem para a previsão de grandes incertezas,
340 Cooley, A.&Spruyt, H. (2009).Op. cit., p. 38. 341 Idem, ibidem.
342 Williamson, O. (1979). Transaction-Cost Economics: The Governance of Contractual Relations. Journal of Law and Economics, Vol. 22, no. 2, pp. 233-261. Este trabalho fornece o que nos parece ser uma boa
síntese da teoria de Williamson tal como é invocada por Coolley e Spruyt.
343 Grossman, S. J.& Hart, O. D. (1986). The costs and benefits of ownership: A theory of vertical and
lateral integration. Journal of Political Economy, 94(4), pp. 691-719. O artigo fornece os dados essenciais para perceber o pensamento de Hart tal como é invocado por Cooley e Spruyt.
344 Cooley, A.&Spruyt, H. (2009).Op. cit., p. 25. 345 Idem, ibidem.
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levarão a que as partes contratantes se vejam obrigadas a renegociar muitos aspetos do acordado inicialmente. Ademais, assume-se que as assimetrias de informação irão caracterizar o ambiente futuro, podendo comprometer o contratado inicialmente. Em resumo, quando as partes não são capazes de prever os ambientes futuros de um relacionamento, pode ser vantajoso escrever um contrato incompleto que possa ser renegociado quando for oportuno, sendo que as dinâmicas das renegociações serão determinadas pela parte que retém os direitos de controlo sobre o bem em causa.
6.1.
Busca comum dos ganhos possíveis
Colley e Spruyt346 argumentam que o modelo a que chegam tem importantes aplicações nas
relações internacionais. No entanto, advertem que é imprescindível perceber as diferenças essenciais entre a análise económica e a análise política. Os atores valorizam o que entendem ser comum e argumentam que os dois mundos comungam características que justificam a aplicação dos princípios dos contratos incompletos e dos direitos de propriedade. Desde logo, firmas e atores políticos são organizações e as suas atividades e funções desenvolvem-se no âmbito de fronteiras horizontais e verticais, sendo que as fronteiras horizontais delimitam as atividades e a diferenciação de funções, enquanto as fronteiras verticais têm a ver com o ambiente de autoridade em cada função e o limite do exercício de autoridade em cada momento. “As with firms, we regard the actual vertical and horizontal boundaries of international political actors as fluctuating and amenable to both expansion and contraction”347. Depois, os autores
assumem que a racionalidade determina a ação das duas entidades. “Like their economic contraparts, political actors must make decisions and pursue goals within the constraints of environmental uncertainty, imperfect flows of information, cognitive limitations and transaction costs”348. Estes elementos estão presentes na anarquia inerente ao sistema internacional e
nenhuma entidade pode garantir o seu controlo. Tal como as firmas, os estados neste ambiente tenderão mais a conseguir ganhos relativos do que absolutos. Por fim, os autores argumentam que tal como as firmas, as organizações políticas terão que realizar opções entre os vários entendimentos disponíveis – “…various models of integration and governance…”349 -,
escolhendo as melhores opções políticas num leque muito pequeno de possibilidades.
Secção III - Considerações finais
346 Cooley, A.&Spruyt, H. (2009). Op. cit. 347 Idem, ibidem., p. 31.
348 Idem, ibidem., p. 31. 349 Idem, ibidem., p. 32.
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Parece evidente que Portugal conseguiu, no geral – embora se registem casos fora da norma, como veremos em capítulos seguintes -, gerir a presença militar norte-americana nos Açores, no tempo que nos ocupa, garantindo recursos materiais e compensações imateriais de algum significado e que estão associados a contrapartidas pelas bases instaladas nas ilhas, conforme se verá em próximos capítulos. Portugal é uma pequena potência, à qual está associado, no caso que nos importa, um poder funcional ligado à segurança do Atlântico e dos próprios EUA. Apesar deste poder, não seria suposto uma pequena potência negociar contrapartidas significativas com potências relativamente muito mais poderosas, mesmo em cenários em que teoricamente a capacidade do pequeno Estado aumenta, como é o caso da rivalidade bipolar. O mais natural seria aplicarem-se os princípios da assimetria de poder e da pertença a uma mesma comunidade de segurança, colocando-se Portugal debaixo da asa protetora de uma potência diretora – situação que bastaria como contrapartida.
A verdade é que Portugal consegue, no geral e em troca da presença norte-americana nos Açores, contrapartidas materiais e imateriais que podem, em muitos casos, ser consideradas decisivas para a prossecução de objetivos seus. Esta aparente anormalidade integra-se, afinal, numa norma detetada para a época contemporânea portuguesa350 e que nega as visões de
dependência que muitas vezes servem para analisar a inserção de Portugal nos sistemas internacionais, operando assim um corte de paradigma face a tais teorias. Parece evidente que Portugal, em vários sistemas internacionais, é capaz, por regra, de realizar funções que aparentemente não estariam ao seu alcance e de canalizar recursos que permitem concretizar objetivos que doutra forma não seriam concretizados. Tal capacidade ocorre de forma muito significativa quando Portugal está alinhado com os valores dominantes no sistema internacional, mas não deixa de ocorrer, mantendo-se por períodos longos, quando tal alinhamento não acontece. Neste última circunstância a casuística aponta para crises e ajustamentos ao sistema. Parece haver fatores de tempo longo que favorecem a capacidade anormal portuguesa de se relacionar com os sistemas internacionais retirando daí vantagens. A essa capacidade, ligada a um posicionamento internacional capaz de condicionar a evolução interna, Telo351 chama de
disfunção nacional, sendo essa disfunção secular e ligada a múltiplos fatores que atuam em conjugação, articulam-se consoante as particularidades de cada sistema internacional e muitas vezes existem e atuam fora do controlo do poder instituído. Para o que mais nos importa no presente trabalho, valorizamos fatores da disfunção como sejam a importância estratégica do Atlântico português, com destaque para o caso dos Açores e as relações mantidas por Portugal,
350 Cf. Telo, A. J. (1997). Op. cit. 351 Idem, ibidem.
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secularmente, com o poder que domina o Atlântico, não sendo também irrelevantes as relações que as comunidades emigradas mantêm com o país (fenómeno muito evidente nos Açores em relação às comunidades emigradas nos EUA), os laços de língua na bacia do Atlântico e a cultura de síntese que nos caracteriza.
Em boa verdade, a disfunção não é fácil de perceber, porque os seus mecanismos quase nunca são conscientes e raramente atuam no âmbito de estratégias definidas. E quando os políticos a percebem, atuam no não dito, uma vez que não seria fácil explicar que determinadas ações apenas visam garantir o apoio externo que é essencial aos equilíbrios do sistema interno, em particular no que diz respeito à manutenção das elites. Aliás, as novas elites conseguem vingar sobretudo quando se apropriam do poder político e a partir dele acedem aos recursos externos e controlam a sua distribuição interna. Sendo assim, ao não dito alia-se a dissimulação. Talvez por aqui se explique como é difícil, quando não em boa parte impossível, perceber as contrapartidas conseguidas por Portugal em troca da presença militar norte-americana nos Açores e em particular o destino dessas contrapartidas.
A própria inovação – técnica, organizativa, cultural ou política – provém no geral do exterior, sendo também o exterior que condiciona, em muitos casos, as alterações internas de regime, que geralmente ocorrem na sequência de desajustamentos entre a situação interna e o sistema internacional, ou seja, quando a disfunção tende a deixar de funcionar. A alteração é geralmente executada pelos militares, sendo que o novo regime tende a dar prioridade aos ajustamentos dos fluxos financeiros com o exterior e aos apoios externos. O papel anormal dos militares pode ser explicado pelo facto de serem eles a receber o primeiro impacto das novidades tecnológicas e organizativas, ficando assim despertos para a necessidade de o país se ajustar às dinâmicas que o reconduzem ao alinhamento com as normas do sistema internacional. Note-se que no geral as novidades invadem o mundo militar por necessidades relacionadas com os compromissos de Portugal no sistema internacional, elas próprias essenciais ao funcionamento da disfunção. A entrada de Portugal na NATO como membro fundador, que ocorre por via da importância do espaço geoestratégico dos Açores, é um dos grandes momentos ligados às novidades tecnológicas e organizacionais que promovem os militares a um estatuto de elite nesse particular e motor de mudança.
Compreender os fatores do sistema internacional com influência em Portugal é essencial para perceber a disfunção. Em particular, no âmbito do nosso trabalho, é importante perceber as dinâmicas que ocorrem no Atlântico em termos de estratégia e de defesa e o que daí resulta para a utilização dos Açores, não descurando que essa utilização pode ter a ver com o envolvimento da Península Ibérica e com as relações Europa-América e Europa-África. As regras aceites no sistema internacional aos níveis político e jurídico também devem ser tidas em atenção, tal
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como deve ser percebido como se articulam as comunidades emigradas entre si e em particular com as dinâmicas que envolvem os Açores, em especial se essas dinâmicas são determinadas pelo país onde essas comunidades se incluem, como é o caso dos EUA. A origem dos fluxos financeiros decisivos para Portugal equilibrar a balança de pagamentos também deve ser tida em conta, obrigando a perceber o que ocorre nas zonas emissoras desses fluxos. Designadamente, pode ocorrer que cesse a capacidade de um determinado poder para dar uma resposta financeira ou outra às necessidades de Portugal, mesmo que, no caso que estudamos, um determinado ativo geoestratégico possa representar um valor elevado para o poder que o utiliza ou pretende utilizar.
No geral, a presença militar norte-americana nos Açores ao longo do tempo que o nosso estudo abrange pode ser integrada na disfunção nacional, se tivermos em conta os ganhos materiais e imateriais que é possível nuns casos arrolar, noutros percecionar. A obtenção de contrapartidas, nas bases sujeitas a processos negociais, pode ser associada a momentos de negociação e renegociação que acabaram por estabelecer contratos de tempo curto e de natureza incompleta352 que se transformam, eles próprios, em instrumentos indutores de novas
negociações, num ciclo que por ora não terminou. Se num primeiro momento esses contratos podem ser mais favoráveis aos EUA, mesmo na cedência de soberania, ao longo do tempo vão evoluindo para menor cedência de soberania e para mais contrapartidas materiais e imateriais. O preço do bem é estabelecido pelo seu valor intrínseco e nos sistemas de bases, por meio de comparação com bens equivalentes e pelo “mercado”, ou seja, pela existência de alternativas e pelo seu valor. O que permite uma margem significativa de negociação é a divisão da soberania entre controlo e uso, sendo que quem detém o controlo (hospedeiro) geralmente consegue uma boa posição negocial desde que o uso seja valorizado. Ao nível do hospedeiro, os contratos incompletos permitem uma margem de manobra significativa, porque ofuscam sobretudo as perdas de soberania, tornando-as relativas e potencialmente de curto prazo. Tal dissimulação não seria possível nos contratos completos. Os ganhos negociais nos contratos incompletos dependem de o detentor dos direitos de controlo perceber os limites da parte que detém os direitos de uso. Em parte significativa do tempo que estudamos (note-se que a negociação para acesso a bases é uma prática associada à Guerra Fria e não aos sistemas anteriores), os contratos incompletos parecem ser o modelo utilizado na cedência de direitos de bases nos Açores aos EUA, embora a espada da ocupação pura e simples também esteja presente nas opções assumidas pelos norte-americanos, como veremos.
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