Definição da competência regulamentar tributária

Tácio Lacerda Gama⁴⁹ registra que, dentre as competências tributárias atribuídas às pessoas políticas, credita-se à competência administrativa a aptidão imputada aos órgãos do Poder Executivo para editar atos infralegais voltados à aplicação das normas tributárias.

Nesse contexto, enquanto a tradicional competência tributária legislativa refere-se à habilitação conferida aos órgãos legislativos das pessoas jurídicas de direito público interno (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) para a criação de leis tributárias, a competência administrativa volta-se para a disciplina dos órgãos administrativos no desiderato de aplicação dessas leis.

Ainda dentro dessa classe abarcada pelo conceito de “competência administrativa tributária”, é possível vislumbrar duas espécies de competências distintas entre si: a competência para edição de atos veiculadores de normas individuais e concretas – os chamados atos de lançamentos ou atos de imposição de multa, consignados naquilo que comumente chama-se de “autos de infração” – e, ainda, a competência para edição de atos gerais e abstratos voltados a dar cumprimento aquilo que fora prescrito apenas em termos esparsos na lei.

O quadro a seguir permite a elucidação do que se está querendo explanar:

49 GAMA, Tácio Lacerda. Competência tributária: fundamentos para uma teoria da nulidade.

São Paulo: Noeses, 2009. p. 258.

Atentemo-nos para essa última espécie de competência administrativa tributária, a qual será denominada, como abordado, de competência regulamentar tributária.

como competência tributária r

deste estudo a utilização da primeira expressão”. Buscou

às limitações que condicionam o exercício da atividade regulamentar quando inserida no ambiente específico da tributação, sujeito

próprios das normas que performam o subsistema constitucional tributário.

Realizando-se um novo corte esquemático, ter

nos para essa última espécie de competência administrativa tributária, a qual será denominada, como abordado, de competência regulamentar tributária. Embora também pudesse ser designada como competência tributária regulamentar, reputou-se mais relevante para fins deste estudo a utilização da primeira expressão”. Buscou-se assim dar enfoque às limitações que condicionam o exercício da atividade regulamentar quando inserida no ambiente específico da tributação, sujeito, nessa toada, aos influxos próprios das normas que performam o subsistema constitucional tributário.

se um novo corte esquemático, ter-se-ia:

nos para essa última espécie de competência administrativa tributária, a qual será denominada, como abordado, de Embora também pudesse ser designada se mais relevante para fins se assim dar enfoque às limitações que condicionam o exercício da atividade regulamentar quando , nessa toada, aos influxos próprios das normas que performam o subsistema constitucional tributário.

No capítulo antecedente ficou elucidado da análise do sistema jurídico brasileiro vigente que

habilitação conferida exclusivamente ao Poder Executivo (tanto ao Chefe do Executivo quanto a outros órgãos ou entes que integram a Administração Pública) para a criação de atos administrativos normativos veiculadores preceitos genéricos e abstratos que se voltam (i) estritamente à execução da Lei, isto é, à sua correta aplicação e ao desenvolvimento pormenorizado de seus conteúdos; ou ainda (ii) à regulação, nos termos da lei autorizativa, de determinada matéria que normalmente estaria fora de sua competência.

Ao se tomarem essas considerações no campo do direito tributário, compreendido como o conjunto de proposições jurídico

correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalizaç de tributos,⁵⁰ ou, sob outra ótica, como o ramo do direito público que regula as relações pertinentes à exigência dos tributos entre o Estado e os

50 CARVALHO, Paulo de Barros.

p. 44.

No capítulo antecedente ficou elucidado da análise do sistema jurídico brasileiro vigente que competência regulamentar figura como uma habilitação conferida exclusivamente ao Poder Executivo (tanto ao Chefe do Executivo quanto a outros órgãos ou entes que integram a Administração Pública) para a criação de atos administrativos normativos veiculadores preceitos genéricos e abstratos que se voltam (i) estritamente à execução da Lei, isto é, à sua correta aplicação e ao desenvolvimento pormenorizado de seus conteúdos; ou ainda (ii) à regulação, nos termos da lei autorizativa, de

normalmente estaria fora de sua competência.

essas considerações no campo do direito tributário, compreendido como o conjunto de proposições jurídico-normativas que correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalizaç

ou, sob outra ótica, como o ramo do direito público que regula as relações pertinentes à exigência dos tributos entre o Estado e os

CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de direito tributário. 26. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

No capítulo antecedente ficou elucidado da análise do sistema figura como uma habilitação conferida exclusivamente ao Poder Executivo (tanto ao Chefe do Executivo quanto a outros órgãos ou entes que integram a Administração Pública) para a criação de atos administrativos normativos veiculadores de preceitos genéricos e abstratos que se voltam (i) estritamente à execução da Lei, isto é, à sua correta aplicação e ao desenvolvimento pormenorizado de seus conteúdos; ou ainda (ii) à regulação, nos termos da lei autorizativa, de

normalmente estaria fora de sua competência.

essas considerações no campo do direito tributário, normativas que correspondam, direta ou indiretamente, à instituição, arrecadação e fiscalização ou, sob outra ótica, como o ramo do direito público que regula as relações pertinentes à exigência dos tributos entre o Estado e os

. 26. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

contribuintes,⁵¹ pode-se definir como competência regulamentar tributária a habilitação conferida ao Poder Executivo (Administração Pública) para criar atos administrativos normativos veiculadores de comandos genéricos e abstratos que se reportem às leis tributárias, isto é, que se voltem à implementação das leis que disciplinam as relações jurídicas surgidas entre o Fisco e os contribuintes.

Essa atuação do Estado de criar, fiscalizar e exigir tributos irrompe invariavelmente numa série de vínculos obrigacionais de distinta natureza que ora criam deveres e obrigações aos contribuintes, ora conferem-lhes direitos subjetivos. Ao se tomar amplamente o ciclo de existência do tributo identificado com o seu nascimento, sua vida e sua extinção depreende-se a existência de (i) leis que instituem os tributos descrevendo necessariamente os elementos essenciais da exação; (ii) leis que criam deveres instrumentais tributários de necessária observância por parte dos contribuintes; (iii) leis que veiculam sanções tributárias em razão do descumprimento de deveres – seja o dever de pagar o tributo no prazo avençado, seja qualquer outro dever instrumental isolado; (iv) leis que criam isenções tributárias ou, ainda, preveem incentivos e benefícios fiscais; (v) leis (complementares, por determinação constitucional) que disciplinam as imunidades tributárias; (vi) e ainda leis que estipulam remissões e anistias com perdões de débitos ou de multas tributárias.

Recorde-se, todavia, que não é papel de órgãos administrativos criar inauguralmente direitos, obrigações ou deveres, mas sim dos órgãos de representação popular consubstanciados no Legislativo. Trata-se de uma

51 COSTA, Regina Helena. Curso de direito tributário: Constituição e Código Tributário Nacional. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. p. 36. Ao ressaltar o caráter pessoal, Rubens Gomes de Souza também define direito tributário como “ramo do direito público que rege as relações jurídicas entre o Estado e os particulares, decorrentes da atividade financeira que correspondam ao conceito de tributo” (SOUZA, Rubens Gomes de. Compêndio de legislação tributária. São Paulo: RT, 1975. p. 40). Sobre a definição de direito tributário, destaca Isabela Bonfá que a tradicional definição desse ramo do direito público como o mero “exercício pelo Estado da atividade financeira de receber tributos” revela uma visão estática e autoritária, própria de um momento no qual o direito tributário era compreendido como uma disciplina do Direito Financeiro. Registra a autora que “[...] hoje o Direito Tributário constitui um campo específico da ciência do Direito e pode ser definido como o Direito que regula as relações jurídicas entre Estado e contribuintes (pessoas físicas ou jurídicas) e não somente a atividade estatal de obtenção de receitas” (JESUS, Isabela Bonfá de. Manual de direito e processo tributário. 3. ed. São Paulo: RT, 2016. p. 38).

decorrência necessária dos princípios da separação de poderes (art. 2.º) e da legalidade (art. 5.º, II) ambos dispostos na Carta Constitucional.

Ao se tomar o sistema tributário constitucional, inserido, pois, no sistema constitucional brasileiro, percebe-se que o princípio da legalidade fora reforçado em matéria tributária no art. 150, I, da Carta Magna (“sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I – exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”).

Nesse contexto, como será mais bem abordado em capítulo subsequente, a interpretação que se faz desse princípio é a de que somente a lei proveniente do Poder Legislativo está habilitada a instituir ou majorar tributos e, ainda, a criar deveres instrumentais, infrações ou sanções tributárias, isenções, regular imunidades (lei complementar, nesse caso) ou estipular remissões e anistias.

A dificuldade de assimilar esse tema está na constatação de que existem diversos “graus de especificação das leis tributárias”. Por vezes, as leis que instituem tributos (ou preveem deveres instrumentais, sanções ou isenções tributárias), por exemplo, são bem pormenorizadas e minuciosas. Criam a obrigação tributária e descrevem integralmente os elementos essenciais do tributo (a hipótese de incidência, os sujeitos ativo e passivo, a base de cálculo e a alíquota). Nesses casos, não se averiguam maiores problemas. O regulamento apenas disporá em termos técnicos e operacionais padrões de conduta a serem adotados pelas autoridades fiscais para dar cabo à aplicação da lei tributária.

Em outras situações, contudo, a lei faz uso de conceitos indeterminados ou expressões sintéticas e muito genéricas que indireta e necessariamente implicam uma tomada de posição por parte da autoridade administrativa fiscal. A Administração Pública vê-se, assim, compelida a delinear o conceito da lei, sob pena de a aplicação ser efetivada de modo

desigual para com os contribuintes.⁵² Há hipóteses, ainda, nas quais a própria lei estabelece expressamente que será competência da autoridade administrativa definir certo conceito ou tratar de determinado tema.⁵³

O acatamento ou não dessas situações de dilargamento da função regulamentar depende da extensão que se dê ao princípio constitucional da legalidade tributária. Aqueles que vislumbram no primado da legalidade uma limitação mais rígida tendem a considerar inviável a utilização de regulamentos que possam vir, de qualquer forma, a complementar ou integrar assuntos delineados nas leis tributárias. Por outro lado, aqueles que conferem um trato mais flexível à legalidade inclinam-se pelo acolhimento mais amplo da atividade regulamentar.

Por se tratar de uma regra principiológica que condiciona o exercício válido da competência administrativa regulamentar pela autoridade pública, tal problemática insere-se no tema das limitações materiais à competência regulamentar tributária. Portanto, optou-se por deixar a análise mais detida da dimensão do princípio da legalidade e de seus reflexos na atribuição regulamentar para ser realizada em momento específico que será enfrentado mais adiante.

52 É o que se passa, por exemplo, como veremos de forma detida adiante, com a lei que delineia o Imposto de Renda da pessoa física. Embora essa lei estabeleça que as

“despesas com instrução” são passíveis de dedução da base de cálculo do tributo (os rendimentos tributáveis auferidos no ano base pelo contribuinte), não define exaustivamente o que deve ser compreendido como “despesas de instrução” nem ainda estipula quais espécies de despesas com educação podem ser compreendidas nesse conceito.

53 Veremos ao longo desta pesquisa que não são raros os casos em que as próprias leis tributárias, de forma expressa, conferem a órgãos da Administração Pública uma atribuição normativa regulamentar que, direta ou indiretamente, acaba por influir em elementos essenciais da estrutura do tributo. No caso da lei que criou a contribuição social destinada a financiar o custeio das indenizações pagas pela seguridade social aos trabalhadores que sofrerem acidentes de trabalho (contribuição ao SAT), por exemplo, conferiu-se ao Ministério do Trabalho e da Previdência Social a atribuição para fixar os conceitos de

“atividade preponderante” e os “graus de risco leve, médio ou grave” das empresas obrigadas ao recolhimento dessa contribuição. Com isso, a depender do enquadramento da empresa realizado pelos órgãos administrativos nos graus de risco leve, médio ou grave, as alíquotas aplicáveis seriam, conforme a lei, de, respectivamente, 1%, 2% ou 3%.

2.2 As leis tributárias instituidoras de tributos e os regulamentos de