CAPÍTULO 2 SEGUNDA FASE DA REPÚBLICA VELHA
2.4 A Missão Militar Francesa e a questão desarmamentista
2.4.2 Desarmamento na Liga das Nações
As discussões sobre desarmamento já constam entre um dos principais temas discutidos na pauta das reuniões da Liga das Nações. Comissões são criadas a fim de estudar e apresentar proposições úteis para a importante questão da redução dos armamentos prevista pelo artigo 8º do Pacto de Versalhes, como a Comissão Permanente Consultiva (CPC) e a Comissão Temporária Mista para a Redução dos Armamentos.122
A CPC é encarregada de examinar todas as questões de ordem militar e de “estudar a forma mais eficaz sob que convém dirigir-se à cada país os pedidos de informações relativos ao plano dos seus armamentos, a seus programas militar e naval,”123 caracterizando o Direito de Investigação.124 Esse direito é visto por alguns como “incompatível com o direito de soberania” –
120 Exército formado de duas grandes organizações: a) o exército de 1 linha (destinado a formar os exércitos de
campanha e tem por missão defender o território nacional, manter as leis e a forma de governo republicana federativa) composto do exército ativo ou permanente (é a escola de preparação militar dos jovens recrutados mediante sorteio no contingente anual), da reserva de 1 linha (fornece os efetivos para a mobilização do exército ativo) e das forças auxiliares (representadas pelas policias militares dos Estados e DF); b) o exército de 2 linha (reforçar o de 1 linha, fornecer as unidades para a ocupação das zonas de retaguarda, as guarnições das fortalezas e os serviços suplementares das forças combatentes). AHI. Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/07).
121 AHI. Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/07).
122 Há na Assembléia diversas comissões cada uma responsável por um determinado assunto. AHI. Rio de Janeiro,
1920. (Cx. 274/2/1).
123
Ibid.
124 O direito de investigação é a prerrogativa confiada pelos tratados de paz à Sociedade das Nações para fiscalizar o
cumprimento, por parte dos países vencidos na grande guerra, das cláusulas militares, navais e aéreas constantes dos ditos tratados. AHI. Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/07).
sendo mais uma questão política que militar – diferente dos compromissos tomados pelo artigo 8º que são “baseados na confiança da palavra dada”125 e não admite fiscalização. São através dessas informações estatísticas sobre a fabricação do material de guerra, tanto pelos particulares quanto pelo Estado, somado à “execução integral das cláusulas militares” do Tratado de Paz e da “organização prática e rápida de uma ação comum da parte da Liga das Nações” que a Comissão irá preparar a redução dos armamentos.126 A CPC ainda levanta outra questão ponderando que enquanto todas as Grandes Potências não fizerem parte da Liga os países não darão “voluntariamente todas as informações” sobre sua situação militar. Com efeito, não adianta controlar apenas algumas potências, por isso a importância de países como a Alemanha compor o quadro da Liga para buscar um estágio de equilíbrio de paz.
A Comissão Temporária Mista de Desarmamento é criada para discutir assuntos referentes à fiscalização do comércio internacional das armas, munições e material de guerra. O Brasil, desde o início mostra suas ressalvas em relação à fiscalização desse comércio, pois “não dispondo de manufaturas de Estado, nem de indústria particular para se fornecerem das armas, munições e material de guerra, indispensáveis à respectiva defesa e segurança, são obrigados a importá-los dos Estados produtores”. A preocupação do Brasil, então, recai sobre o fato de que o “disfarce de uma fiscalização” pode “encobrir uma situação de dependência desses Estados não produtores em face dos Governos dos Estados produtores, e essa situação precisa ser combatida.”127
Uma “mútua confiança entre as nações” e um “senso de mútua segurança” precisam ser construídos. Para tal é criado o Tratado de Assistência Mútua de 1922128 para garantir uma gradual redução de armamentos e ao mesmo tempo uma ação conjunta em favor de algum estado que seja atacado. As principais características do Tratado de Assistência Mútua são: garantir que os Estados signatários assistam um outro que seja atacado numa guerra de agressão e o estado agressor é declarado fora-da-lei; o tratado entra em vigor quando for ratificado por quatro das seguintes nações européias: Grã-Bretanha, França, Alemanha, Itália e Rússia, por dois asiáticos, sendo um o Japão e por dois americanos, sendo um os Estados Unidos; e assim que o tratado for
125 AHI. Rio de Janeiro, 1921. (Cx. 274/2/2). 126 AHI. Rio de Janeiro, 1920. (Cx. 274/2/1).
127 APM. Belo Horizonte, 1925. (Cx. 119, AB-PR, 1923-04-09/1925-11-20). 128
“Para uma efetiva redução dos armamentos, é preciso instituir um regime de auxílio mútuo, de cooperação internacional, que, compense, pela ação conjunta de todos, a diminuição dos recursos bélicos sofrida por cada um. Daí, a elaboração do Tratado de Garantia Mútua, rejeitado pela Assembléia de 1924”. A Fiscalização do comércio das armas e das munições. AHI. Rio de Janeiro, [19--?]. (Cx. 274/2/9).
ratificado, uma conferência deve ser convocada para preparar planos de redução de armamentos.129 A Comissão Temporária Mista defende que o Tratado de Mútua Garantia para ser eficaz, tem que aplicar uma política de desarmamento na qual todos os Estados mais importantes adotem tal política. É “injusto”, por exemplo, que apenas os países europeus diminuam seus armamentos enquanto outros Estados como Rússia e Estados Unidos não façam o mesmo.
Um fato interessante de se observar é que o Conselho, diferentemente da Assembléia, não empenha muito esforço no desarmamento, mesmo porque é composto de Estados fortes que não têm, na profundidade dos fatos, interesse em manter essa política desarmamentista. Um dos motivos para tal posição reside ainda no receio de um “contra golpe” da Alemanha; a classe militar alemã não esconde seu desejo de “revanche”. A França é o principal país a temer essa revanche, devido às disputas territoriais com o país germânico. Ela defende um desarmamento, mas “acompanhado de garantias de segurança contra a Alemanha”.130
A posição do Brasil nos debates estaciona-se no suporte do artigo 8º do Pacto, ou seja, redução de armamentos ao mínimo compatível com a segurança nacional. Os argumentos brasileiros para tal defesa são relatados pelo representante naval brasileiro na segunda Assembléia da Liga das Nações, em 8 de Março de 1921:
Os orçamentos naval, militar e aéreo do Brasil são atualmente muito reduzidos, em razão da crise financeira, e insuficientes quanto às necessidades da segurança e defesa do país.
O Brasil não está nas mesmas condições da maior parte das grandes potências que, no decurso da recente guerra, renovaram completamente seu material e melhoraram as condições de suas defesas nacionais, de acordo com os ensinamentos e as necessidades da guerra.131
Por essa razão, o Governo brasileiro é contra a redução dos armamentos nos termos iniciais propostos alegando a necessidade de se respeitar o artigo 8º do Pacto. Com efeito, o delegado brasileiro já na Primeira Assembléia vota contra uma moção tendente a não serem aumentados nos dois exercícios seguintes os orçamentos militares de diversos países. A justificativa brasileira recai sobre o mesmo discurso utilizado em outras ocasiões referentes à questão militar: “por certo o Brasil é um país liberal e pacífico, não tendo nada de imperialista ou
129
BASSET, John Spencer. The League of Nations: a chapter in world politics. New York: Longmans, 1930. p. 228-230. BN.
130 Ibid., p. 227.
de militarista. Mas seu território é considerável, suas costas são muito extensas e por suas necessidades interiores, é necessário que o país tenha um exército e uma marinha de guerra.” E considerando que as forças armadas do Brasil são bastante limitadas e tem pouco tempo que o país começou a reorganizar suas forças, com a assistência de uma missão militar francesa, que a posição brasileira é contra qualquer projeto que o coloque em situação de desvantagem. O que não significa que o país seja contra um alívio nas despesas militares, mesmo porque seu caráter liberal e defensor da arbitragem está presente inclusive em sua Constituição, além das já conhecidas boas relações com seus vizinhos e fronteiras estáveis, mas a situação de cada país deve ser colocada e tratada de maneira diferente, levando em conta a segurança nacional, a situação geográfica e as não atualizações sofridas na Primeira Guerra.132 Esse ponto de vista brasileiro é mantido e levado em várias convenções realizadas para tratar do assunto como a Convenção Saint Germain, o Tratado de Washington, a Convenção de Roma e o Protocolo de Genebra.
A Convenção de Saint-Germain, assinada em 1919, implica a implementação de medidas para “fiscalizar o tráfico internacional das armas e obrigar uma máxima publicidade”133 da fabricação privada a fim de regular a questão da produção bélica. Ela objetiva controlar o comércio internacional de armas através de duas condições: “de um lado, o exportador deve obter das autoridades competentes de seu país uma autorização para vender seus produtos ao estrangeiro e, de outro, a exportação pode somente ser feita à destinação de países signatários da convenção.”134 Pelos termos do artigo 3º da Convenção de St. Germain, as potências incapazes de produzirem seus próprios armamentos militares e navais necessários à sua defesa externa e manutenção da ordem interna ficam “inteiramente na dependência da vontade e do arbítrio dos governos das potências produtoras e vendedoras de material de guerra”. O resultado dessa “aplicação unilateral” é uma dependência dos países não produtores e um “risco para sua segurança e defesa.”135
O Brasil “sem refletir e precipitadamente” assina, em 1922, a Convenção de St. Germain, pois “precisa receber armamento fabricado e pago na França” aceitando, dessa maneira, “essa
132
AHI. Rio de Janeiro, 1921. (Cx. 274/2/1).
133 APM. Belo Horizonte, 1925. (Cx. 119, AB-PR, 1923-04-09/1925-11-20). 134 BREDA DOS SANTOS, 1996, op.cit., p. 154.
dependência em que fica a nossa defesa nacional, da licença de um governo estrangeiro.”136 A produção e reserva bélica brasileira está estacionada e insuficiente, colocando o país numa situação de improvisação, ao mesmo tempo em que as nações produtoras “escapam inteiramente a toda e qualquer fiscalização sobre a aquisição e aumento dos seus armamentos”, e adquirem um “verdadeiro monopólio da faculdade de aparelharem livremente sua defesa e sua segurança sem nenhuma restrição ou intervenção por parte da Liga.” 137 Para o alívio brasileiro, os Estados Unidos recusam ratificar a Convenção. Assim, o Brasil pode formular uma linha geral que oriente sua política externa no sentido de buscar o “estabelecimento de um regime de igualdade entre Estados produtores e não produtores”138 e implantar uma disposição que generalize a “publicidade a todos os armamentos, qualquer que seja sua origem” e não somente no comércio de armas, mas também não sua fabricação.139
Com o fracasso de St. Germain fica decidido que a fiscalização deve ser deixada aos próprios Governos encarregados de “impedir qualquer fabricação clandestina, prevenir quaisquer práticas irregulares ou qualquer tentativa de corrupção nas transações relativas à aquisição do material de guerra pelos Estados.”140
Uma outra tentativa de controlar os armamentos é o Tratado de Washington,141 que propõe o status quo e uma trégua naval de dez anos, o que representa a proibição da construção de navios de linha para substituir a frota que já “alcançou o limite máximo de existência útil.”142 Dessa vez, o Brasil não aceita tal tratado pelas seguintes razões expostas por Penido:
Achando-se os países da América do Sul em situação muito diferente dos da Europa, Estados Unidos e Japão que construíram, melhoraram e aperfeiçoaram durante a última guerra o seu material naval, parecem-me inaceitáveis as referidas bases do Acordo que virá limitar uma tonelagem que julgo como técnico, insuficiente às necessidades prementes da nossa defesa naval.”143
136 AHI, Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/03). 137 Ibid.
138 AHI. Rio de Janeiro, 1925. (Cx. 274/3/5). 139 AHI. Rio de Janeiro, 1925. (Cx. 274/3/5).
140 APM. Rio de Janeiro, 1925. (Cx. 119, AB-PR, 1923-04-09/1925-11-20).
141Conferência realizada em novembro de 1921 a fevereiro de 1922. Tratado assinado em fevereiro de 1922 pelos
Estados Unidos, a Grã Bretanha, a França, a Itália e o Japão. Impugnado pelo Brasil e pela Espanha na Comissão Permanente Consultiva e na 3º Assembléia e sobre o qual o Chile fizera reservas na 3º Assembléia. Fixa a tonelagem para cada potência no pacífico, mantendo o status quo, assegurando a independência da China e limitando o Japão.
142AHI. Rio de Janeiro, 1922. (Cx. 274/2/2). 143 AHI. Rio de Janeiro, 1922. (Cx. 274/2/2).
Em suma, esses são os motivos pelos quais o Brasil não “adota o voto da assembléia, relativo à redução dos orçamentos militares”, por estar certo que a Convenção de Washington tem sido realizada “entre nações que hão alcançado o mais alto grau de potência naval e que por conseqüência podem reduzi-la sem sair dos princípios estabelecidos no art. 8° do Pacto”144 e diferente é, sobremaneira, a situação do Brasil. Os princípios básicos propostos por tal Tratado “deixaria os países fracos praticamente desarmados e a mercê dos fortes.”145 A política externa brasileira defende, portanto, que todos os membros da Sociedade devem pautar a sua conduta segundo os preceitos aprovados na questão da limitação e não da redução dos armamentos. Esses preceitos não podem negligenciar o Pacto da Liga, respeitando as diferenças geográficas e situacionais do estoque bélico de cada país sempre pensando na segurança mínima necessária a cada um.
Nessas circunstâncias, revela-se a situação brasileira diferente da de outros países que atualizaram seus armamentos, pois o Brasil ainda não conseguiu executar seu programa naval devido a dificuldades de ordem financeira e técnica. A defesa da República brasileira está vinculada à sua situação geográfica, étnica e política, tornando suas exigências diferentes.146 Assim, o país busca um reaparelhamento e não a aceitação do status quo.147 Para complementar,
o Governo brasileiro declara impossível reduzir os armamentos e que deve falar só em “limitação” e ainda assegura que “não promove política armamentista, sendo sua principal preocupação atual normalizar sua situação financeira.”148 O Brasil não quer abandonar sua orientação pacífica, tenciona manter suas boas relações com seus vizinhos e continuar defendendo a arbitragem; apenas precisa reaparelhar-se para a defesa de seu território e de sua costa.
Uma tentativa de aplicar e estender os princípios do Tratado Naval de Washington aos países não signatários do acordo, dentre eles o Brasil, ocorre na Conferência Naval preliminar de
144 APM. Belo Horizonte, 1924. (Cx. 119, AB-PR, 1923-04-09/1925-11-20). 145 AHI. Rio de Janeiro, 1922. (Cx. 274/2/2).
146 O Delegado Chileno Edwards mostra como são diferentes as condições da Europa e da América Latina em
relação ao problema do desarmamento, apoiando suas afirmações em dados estatísticos que tornam evidentes que os 3 mais fortes países sul-americanos gastam menos por ano com sua força armada, que os 3 mais fracos da Europa, - os que não tomaram parte na guerra, Espanha, Suécia e Noruega. AHI. Rio de Janeiro, 1923. (Cx. 274/2/2).
147 A tonelagem atribuída ao Brasil e à Espanha foi julgada pelos representantes desses países como não
correspondendo à sua situação geográfica, importância e segurança nacional.
Roma149. Duas únicas emendas são apresentadas nessa Conferência, uma pelo Brasil e outra pela Inglaterra. A Inglaterra visa a aplicação ainda mais rígida do statu quo e da trégua naval e observa que a “Conferência deve considerar a redução e nunca o aumento dos armamentos navais.”150 Contrária à tese inglesa está a proposta brasileira que não defende o statu quo e a trégua naval e ainda quer o “aproveitamento dos navios velhos para fins de instrução ou de defesa local fixa, o aumento da tonelagem total proposta para os navios porta aéreo-planos e a incorporação na Convenção do Tratado n.º 2 de Washington sobre os submarinos e os gazes.”151 Os representantes brasileiros defendem que o Brasil deve declarar que está “disposto a aceitar o princípio da fixação de uma tonelagem total para os navios de linha desde que esse limite esteja em justa proporção com as necessidades de sua defesa naval e de acordo com as disposições do Art. 8º do Pacto.”152
Nessa atmosfera, as quatro Grandes Potências tomam a iniciativa de propor ao Brasil153 que ele fixe sua tonelagem em 80.000 toneladas154 - limite sugerido anteriormente pelo Brasil na V Conferência Pan-Americana de Santiago. O Brasil aceita a proposta tornando-se a “única Potência a quem a Conferência confere unanimemente a liberdade de elevar a tonelagem de seus navios de linha atingindo o limite adotado.” A Argentina, devido à sua abstenção não é incluída no projeto. Com esse limite estabelecido, o Brasil fica na “proporção de três para dois, em número navios, no que respeita ao Chile, e de três para dois no que respeita a nova tonelagem, e sem nada destruir, em relação à Argentina, que terá de destruir um terço do que possui.”155 Dois resultados dessa Conferência são favoráveis ao ponto de vista da política externa brasileira. Primeiro, a Conferência “sanciona a política do Itamaraty, fazendo uma Conferência Preliminar somente entre as Nações mais interessadas, as que possuem navios capitães.”156 Esse
149 Realizada de 14 a 25 de fevereiro de 1924. 150 AHI. Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/03). 151
Ibid.
152 AHI. Rio de Janeiro, 1923. (Cx. 274/2/2).
153 No novo projeto são admitidas exceções ao statu-quo e a trégua naval, concedendo-se novas construções para
substituição de navios velhos e para complemento da tonelagem total. AHI. Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/03).
154 Essa declaração é levada à conferência pelo Contra-Almirante Aubrey Smith, delegado da Grã-Bretanha e o
Brasil aceita essa proposta ao invés de 105.000 tons que havia estipulado. O Chile concorda. A conferência resolve que não será indicado nenhum limite para a Argentina e que essa potência não será incluída no Projeto de convenção. Devido a sua abstenção, a Argentina não é incluída no projeto. A atitude da Argentina é muito desfavoravelmente comentada, sendo a Argentina francamente acusada de colocar a Conferência na impossibilidade de tornar definitiva a solução sugerida para as três Potências da América do Sul, e de assim contrariar os esforços e os intuitos da Liga das Nações. Ibid.
155 Cf. nota 132.
ponto corrobora a proposta brasileira de convocar uma conferência preliminar em Valparaíso, antes de realizar a Conferência de Santiago, somente entre as nações interessadas: Brasil, Argentina e Chile, como será visto no próximo item. Portanto, essa proposta brasileira é suavizada pela mesma atitude tomada e aceita no âmbito da Liga das Nações através da Preliminar de Roma, o que afasta a impressão de que foi o Brasil quem fez fracassar o caso dos armamentos em Santiago e mostra que a Argentina é quem dificulta os acordos, afinal ela condenou a iniciativa brasileira de tentar promover uma conferência preliminar impedindo, assim, sua realização, além de participar da Conferência de Roma apenas como expectadora. Aproveitando-se da confortável situação para o Brasil nesse momento, Souza e Silva sugere que o assunto seja “comentado com a maior largueza e freqüência para que todos vejam a sabedoria e a lógica da política” de Artur Bernardes e para a “orientação da opinião e para maior prestígio do Brasil no continente.”157
O segundo fator conseqüente está no fato de que o Brasil “conseguiu dar à Argentina a impressão de sua lealdade e de não querer criar antagonismos no continente, embora estabelecendo claramente que não pode admitir o princípio de igualdade ou de equivalência” no grupo sul-americano por causa das particularidades brasileiras.158 Dessa maneira, a política exterior do Brasil mantém a mais “rigorosa e impecável seqüência lógica e critério técnico” tanto em Santiago quanto na Liga159 coroando-o de vantagens de ordem moral e política.
Como conseqüência de todas essas discussões sobre a questão do desarmamento um outro item é levantado como sendo de importância ímpar para regular as relações internacionais: a arbitragem. Nos Estados Unidos um comitê introduz a idéia de que “uma nação antes de ir a guerra deve se submeter à arbitragem”. A nação que recusar a arbitragem é classificada como “agressora”. Assim, como desmembramentos desses debates, dois novos temas tornam-se essenciais para fechar o ciclo de negociações da agenda internacional: primeiro, que a “arbitragem deve ser colocada no centro do Direito Internacional Público”; segundo, que é
157 AHI. Rio de Janeiro, 1923. (Cx. 274/2/2). 158 AHI. Rio de Janeiro, 1924. (Cx. 274/2/03). 159
O convite à Conferência Naval de Roma fora restringido, por deliberação expressa da Sub-Comissão Naval, unicamente ás Potências que possuíam navios de linha, segundo a definição do Tratado Naval de Washington, como sendo as mais interessadas. Desta forma, tal resolução homologa inteiramente o ponto de vista brasileiro, ao fazer o convite para a Conferência Preliminar de Valparaíso. Ibid.
necessário reconhecer que a “guerra de agressão passa a constituir um crime internacional.”160 Esses dois itens constituem parte importante do Protocolo de Genebra.
O Protocolo tem por fim impedir a agressão e punir o agressor. A 5ª Assembléia amplia os termos que constituem o projeto de Tratado de Assistência Mútua acrescentando um elemento novo, - o arbitramento.161 A resolução XIV do Tratado de Assistência Mútua, cuja fórmula é desarmamento-seguridade e tem como princípio básico se engajar numa assistência conjunta no caso de algum membro ser atacado, é rejeitada e cede lugar ao Protocolo. Assim, uma “trilogia