7. PROPOSTA DE AVALIAÇÃO DE SISTEMAS MUNICIPAIS DE MEIO
7.3. VARIÁVEIS E DIMENSÕES DE AVALIAÇÃO
7.3.1. Dimensão Organizacional
Para avaliação da Dimensão Organizacional de um Sistema de Meio Ambiente Municipal, definiram-se três elementos de análise: Órgão Municipal de Meio Ambiente - OMMA, o Conselho Municipal de Meio Ambiente – CMMA e o Fundo Municipal de Meio Ambiente - FMMA.
Em relação à definição do OMMA, que será responsável pelas ações de gestão ambiental, não há um dispositivo legal que imponha obrigações nesse sentido. No entanto, há publicações como a da Confederação Nacional dos Municípios e a do Ministério do Meio Ambiente que sugerem estruturas diversificadas de acordo, por exemplo, com o porte populacional do município. Dessa forma, definiram-se como estruturas possíveis: Secretaria de Meio Ambiente Exclusiva; Secretaria de Meio Ambiente Conjunta; Departamento ou Setor de Meio Ambiente; ou Assessoria Ambiental (terceirizado).
A definição do tipo de estrutura ambiental no município é de fundamental importância, pois é necessário conciliar independência técnica e política, bem como ser sustentável financeiramente. O ideal é que cada Município tenha uma Secretaria de Meio Ambiente Exclusiva, não sendo vinculada a outras secretarias, como de obras e agricultura, por exemplo, onde o interesse da pasta pode muitas vezes se tornar conflituoso com a gestão ambiental. No entanto, a custo associado à manutenção da estrutura, dos equipamentos e da equipe técnica muitas vezes inviabiliza a estruturação de uma Secretaria de Meio Ambiente exclusiva.
No caso de Departamentos ou Setores de Meio Ambiente ligados a outras Secretarias ou mesmo diretamente ao Gabinete do Prefeito, pode, também, gerar baixa autonomia. Todavia, para municípios de menor porte e nível de atividade, essa tipologia de estrutura pode perfeitamente atender as demandas do município, apresentando boa eficiência.
Na sequência, avaliaram-se aspectos relacionados ao Conselho Municipal de Meio Ambiente - CMMA. Nesse quesito, o Art. 20 da Resolução Conama nº 237/97, estabelece, como condição para o ente federado licenciar, a existência de Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social. Dessa forma, consideraram-se, para avaliação do CMMA, a existência de conselho ativo, ou seja, que se reúne periodicamente, o percentual de participação da sociedade civil, de forma a avaliar se o mesmo é paritário, bem como o número de conselheiros e a diversidade dos membros, para que os diversos setores do poder público e da sociedade civil estejam adequadamente representados.
A diversidade dos membros do CMMA é importante para que se tenha um grupo multidisciplinar, com capacidade para avaliar os diversos assuntos que são encaminhados para análise. Assim, é importante que haja conselheiros que representem os interesses do poder público (executivo, legislativo e judiciário), de grupos sociais (trabalhadores rurais, entidades de ensino, associações, etc.), assim como representantes de outras instituições: CREA – Conselho Regional de Engenharia e Agronomia, OAB – Ordem dos Advogados do Brasil, prestadores de serviços públicos (água, esgoto, resíduos sólidos, energia elétrica), dentre outros.
A diversidade dos representantes do Conselho, bem como a forma de escolha desses, são requisitos de importância para que se tenha um CMMA representativo, e para que esse não se torne um ambiente de promoção política ou para defesa de interesses próprios, pois o objetivo do CMMA deve ser a proteção do meio ambiente e da qualidade de vida da população. É importante que o Conselho seja composto, ao menos, de forma paritária, de modo a considerar os pontos de vista da sociedade e não apenas as do poder público.
Ressalta-se que, em geral, as Resoluções dos Conselhos Estaduais definem a quantidade de membros necessários para composição do CMMA para habilitação do município para fins de licenciamento. No entanto, o número de membros será balizado pelos quantitativos estabelecidos pelo MMA, conforme descrito no item 3.4.2., de forma a se ter uma referência nacional a ser utilizados por todos Estados.
Ainda, em relação ao CMMA, foi avaliado o caráter do conselho: deliberativo, consultivo, normativo e/ou fiscalizador, lembrando que, de acordo com o artigo supracitado (art. 20 da Resolução nº 237/97), há uma exigência do Conselho ser apenas deliberativo. Mas
entende-se que, à medida que o Conselho adota mais de um caráter, esse se fortalece e tem condições de cobrar, de forma mais completa e fundamentada, ações do Órgão Municipal de Meio Ambiente e dos demais atores envolvidos no processo de gestão ambiental municipal. A seguir, é apresentada figura ilustrando o Conselho Municipal de Meio Ambiente e suas possíveis funções.
É importante mencionar que o Conselho não tem a função de criar leis. Isso compete ao legislativo municipal, mas pode sugerir a criação de leis, bem como a adequação e a regulamentação das já existentes, por meio de resoluções. Essa função deve ser exercida para estabelecer limites mais rigorosos para a qualidade ambiental do Município ou facilitar a ação do órgão executivo.
Outro esclarecimento importante é que o Conselho não tem poder de polícia, ou seja, não exerce diretamente ações de fiscalização, mas deve acompanhar o desempenho do órgão ambiental municipal na fiscalização de atividades poluidoras.
Figura 7-3 – Conselho Municipal de Meio Ambiente e suas funções.
Em relação ao Fundo Municipal de Meio Ambiente – FMMA, consideraram-se como variáveis, a existência do Fundo e a de um conselho paritário para realizar a gestão do fundo. Também se avaliou se havia regras definidas para operação do fundo e se o mesmo encontrava-se ativo, ou seja, se financiou projetos nos últimos 12 meses. Essas variáveis têm como objetivo verificar a estruturação do Município no que tange à gestão financeira
CMMA
Normativo: fixa diretrizes e normas em geral Consultivo: responde à indagações em assuntos da área ambiental Deliberativo: decide questões relacionadas ao meio ambiente Fiscalizador: apoia as ações de fiscalizaçãodos recursos disponíveis para o meio ambiente, bem como a operacionalização desses recursos.
De forma geral, a existência de um FMMA é condição estabelecida pelos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente para que o Município realize o licenciamento ambiental. O FMMA deve existir para que os recursos oriundos de taxas de licenciamento, multas, atos de fiscalização, doações, repasses etc. sejam depositados em uma conta específica, assegurando que os recursos sejam utilizados em ações voltadas ao meio ambiente, conforme definido na Lei de criação do FMMA e respectivo Decreto de regulamentação.
As regras e diretrizes para repasse de recursos, financiamento de projetos, prestações de contas, dentre outros aspectos operacionais, são definidas por um colegiado, por meio de Resoluções. Esse colegiado, na maioria das vezes, é o próprio Conselho Municipal de Meio Ambiente e cabe a esse gerir o Fundo, isso é, deliberar e exercer o controle. A administração do Fundo poderá ser feita por uma Junta Administrativa, por um gestor ou pela Secretaria à qual o Conselho está vinculado.
Os recursos são fundamentais para a realização das competências do Conselho. Assim, é muito importante que o Conselho integre suas diretrizes e propostas com o Plano Plurianual (PPA), com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), com a Lei Orçamentária Anual (LOA) e com seu Plano de Aplicação dos recursos do Fundo, na proposta orçamentária a ser enviada ao Poder Legislativo, realizando gestão para que os valores apresentados sejam aprovados. Tais elementos têm rebatimento nas variáveis definidas para a Dimensão de Planejamento e Gestão, conforme será apresentado à frente. Em síntese, a versão preliminar da dimensão organizacional é composto pelas variáveis apresentadas na Tabela 7-3, classificadas de acordo com o modelo PER.
Tabela 7-3 - Variáveis que compõem a Dimensão Organizacional
Variáveis Referências Bibliográficas1
Órgão do Sistema Municipal de Meio Ambiente Secretaria Exclusiva Secretaria Conjunta Departamento ou Setor Assessoria Ambiental (terceirizado)
Carvalho et al. 200, Scardua (2003), De Carlo (2006); Idesp (2011), Silva et al. (2012), Fecam
(2014), Barcellos e Carvalho (2009) e Neves (2006)
Tabela 7-4 - Variáveis que compõem a Dimensão Organizacional (continuação)
Variáveis Referências Bibliográficas1
Existência de Conselho Municipal de Meio Ambiente – CMMA,
Sim Não
De Carlo (2006); Cetrulo et al. (2012); Idesp (2011), Silva et al.
(2012), Fecam (2014), Toledo (2005), Barcellos e Carvalho (2009), Neves (2006), Oliveira et
al. (2007) e Resolução Conama nº 237/97
CMMA Ativo (reuniões periódicas)
Sim Não
Carvalho et al. 2009, Idesp (2011), Silva et al. (2012), Fecam
(2014), Toledo (2005) e Neves (2006) Caráter do CMMA Deliberativo Consultivo Normativo Fiscalizador Scardua (2003), Idesp (2011), Silva et al. (2012), Fecam (2014)
e Neves (2006)
CMMA Paritário Sim Não
De Carlo (2006), Cetrulo et al. (2012), Silva et al. (2012), Toledo (2005) e Resolução
Conama nº 237/97 Diversificação dos membros
que compõem o CMMA
Sim Não Parcial
Scardua (2003), Idesp (2011) e Oliveira et al. (2007) Número de conselheiros atende
ao estabelecido pelo Mistério do Meio Ambiente Sim Não Parcial Neves (2006), Scardua (2003) e Idesp (2011)
Existência de Fundo Municipal de Meio Ambiente - FMMA (Lei e Regulamento de criação)
Sim Não
Scardua (2003), Cetrulo et al. (2012), Idesp (2011), Fecam
(2014), Silva et al. (2012), Barcellos e Carvalho (2009) e
Neves (2006) Existência de Colegiado
(Paritário) para o FMMA
Sim
Não -
Existência de critérios normatizados/estabelecidos para operação do FMMA
Sim
Não -
FMMA Ativo (nos últimos 12 meses foram financiados projetos na área ambiental com recurso do fundo)
Sim Não
Idesp (2011), Fecam (2014) e Barcellos e Carvalho (2009)
1 Referências que apresentam variáveis/indicadores similares.
Legenda:
Estado