2 CONDIÇÃO DE VALIDADE
3.7 Dispositivos Constitucionais de Disciplina do Processo de Conversão
Começando pelas disposições da Constituição que se aplicam ao processo legislativo, portanto, à conversão da medida provisória em lei – muito embora muitas delas já tenham sido abordadas neste trabalho - aponte-se que o Presidente da República ao editar a medida provisória deve submetê-la imediatamente ao Congresso Nacional (artigo 62, caput, última parte).
As deliberações do Congresso Nacional – nesta matéria – por cada uma de suas casas, da Câmara dos Deputados e do Senado, separadamente e de suas Comissões, serão tomadas pela maioria de votos presentes na sessão de votação.
Desde que a ela compareça a maioria absoluta de seus membros, de 51% dos 513 atuais deputados e dos 81 senadores, que compõem o Congresso Nacional, nos termos dos artigos 45 usque 47 da Constituição da República
Federativa do Brasil, considerada a Lei Complementar nº 78 de 30 de dezembro de 1993. Como já se apontou o Congresso Nacional tem discrição política para atuar na conversão da medida provisória em lei e o campo material de sua atuação é ilimitado, para mudá-la, emendá-la ou alterá-la, dentro da matéria de que trata a medida provisória.
Sem as restrições que o próprio Poder Executivo sofrera em sua edição, eis que a competência para o legislador excepcional editar medidas provisórias está restrito às hipóteses rigorosas embora não exaustivas do artigo 62, § 1º, da Constituição da República Federativa do Brasil.
Não está o exercício do Poder Legislativo sujeito a pressupostos taxativos para funcionar neste caso, embora, no caso das medidas provisórias, caiba-lhe em termos prejudiciais do próprio prosseguimento do processo de sua conversão em lei, decidir e votar preliminarmente sobre a ocorrência ou não dos pressupostos subjetivos de relevância e urgência das medidas provisórias que as justifiquem (artigo 62, § 5º).
Havendo convocação extraordinária do Congresso Nacional a conversão em lei das medidas provisórias em vigor na data, será matéria a ser incluída em sua pauta extraordinária de votação (artigo 57, § 8º). Por sua natureza de decreto com força de lei e para vigência temporária, em que se consubstancia uma decisão normativa excepcional e de urgência, que não pode ter protelada sem fundamento legal sua conversão em lei.
O projeto de conversão da medida provisória em lei começa na Câmara dos Deputados (artigo 62, § 8º) e se ele for nela aprovado, será revisto pelo Senado Federal, que o arquivará, se o rejeitar em sessão única de votação (artigo 65, caput).
Caso emendado pelo Senado, volta à Câmara, para revisão em um só turno de votação (artigo 65, § único). A Casa que concluir a votação da conversão da medida provisória em lei enviará o projeto desta conversão à sanção do Presidente da República (artigo 66, caput).
Sobre os pressupostos subjetivos de relevância e urgência da medida provisória e ainda sobre o mérito da medida provisória, antes de ela ser votada em sessão separada pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional,
deve ela ser apreciada por Comissão Mista de Deputados e Senadores, que opinará quanto a seus pressupostos de relevância e urgência e mérito, mediante votação de seus membros (artigo 62, § 9º). Esta Comissão permanecerá instalada até a conclusão do processo legislativo de conversão da medida provisória em lei.
Proíbe-se seja reeditada medida provisória que perdeu eficácia por decurso de prazo ou que tenha sido rejeitada na mesma sessão legislativa, em que estes fatos tenham ocorrido (artigo 62, § 10).
A medida provisória conservará vigor até que seja sancionada ou vetada a emenda parlamentar ocorrente em seu processo de conversão em lei aprovado pelo Congresso Nacional (artigo 62, § 12).
A medida provisória cujo processo de conversão em lei não for apreciado em 45 dias de sua publicação em quaisquer das Casas do Congresso Nacional, entrará em regime de votação urgente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, subseqüentemente, ficando sobrestadas até que se ultime a votação de todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando (artigo 62, § 6º).60
60O Presidente da Câmara dos Deputados do Congresso Nacional, Deputado Michel Temer, assim se manifestou sobre o trancamento de pauta de que trata o artigo 62, § 6º, da Constituição: Muito bem. Então, registrado que há uma exceção, vamos ao art. 62 e lá verificamos o seguinte: que a medida provisória, se não examinada no prazo de 45 dais, sobresta todas as deliberações legislativas na Casa em que estiver tramitando a medida provisória. Aí surge uma pergunta: de que deliberação legislativa está tratando o texto constitucional? E eu aqui faço mais uma consideração genérica. A interpretação mais prestante na ordem jurídica do texto constitucional é a interpretação sistêmica. Quer dizer, eu só consigo desvendar os segredos de um dispositivo constitucional se eu encaixá-lo no sistema. É o sistema que me permite a interpretação correta do texto. A interpretação literal – para usar um vocábulo mais forte – é a mais pedestre das interpretações.
Então, se eu ficar na interpretação literal, todas as deliberações legislativas, eu digo: nenhuma delas pode ser objeto de apreciação, mas não é isso o que diz o texto. Eu pergunto e a pergunta é importante: uma medida provisória pode versar sobre a matéria de lei complementar? Não pode. Há uma vedação expressa no texto constitucional. A medida provisória pode modificar a Constituição? Não pode. Só a emenda constitucional pode fazê-lo. A medida provisória pode tratar de uma matéria referente a decreto legislativo, como, por exemplo, declarar guerra ou fazer paz, que é objeto de decreto legislativo? Não pode. A medida provisória pode editar uma resolução sobre o Regimento Interno da Câmara ou do Senado? Não pode. Isto é matéria de decreto legislativo e de resolução.
Aliás, aqui faço um parêntese: imaginem V. Exas. o que significa o trancamento da pauta. Se hoje estourasse um conflito entre Brasil e um outro país e o Presidente mandasse uma mensagem para declarar a guerra, nós não poderíamos expedir o decreto legislativo, porque a pauta está trancada até maio. Então, nós mandaríamos avisar: Só a partir do dia 15 ou 20 de maio vamos poder apreciar esse decreto legislativo.
Então, em face dessas circunstâncias, a interpretação que se dá a essa expressão todas as deliberações legislativas são todas as deliberações legislativas ordinárias. Apenas as leis ordinárias é que não podem trancar a pauta. Ademais disso, mesmo no tocante às leis ordinárias, algumas delas estão excepcionadas. O art. 62, no inciso I, ao tratar das leis ordinárias que não
Caso não seja aprovada a conversão em lei da medida provisória, ao Congresso Nacional caberá disciplinar por decreto legislativo as relações jurídicas dela decorrentes (artigo 62, § 3º, in fine).
O processo de conversão da medida provisória suspende-se em períodos de recesso do Congresso Nacional (artigo 62, § 4º).
Insta finalizar que o Congresso Nacional ao invés de rejeitar ou aprovar a medida provisória cujo processo de conversão em lei faça cursar, pode simplesmente se omitir em sua apreciação, no período de vigência da medida provisória, que é de 120 dias, como está visto.
Acontecerá assim sua rejeição por decurso de prazo.
Podendo ser entendida tal circunstância como perda de eficácia da medida provisória.61
podem ser objeto de medida provisória, estabelece as leis ordinárias sobre nacionalidade e cidadania e outros tantos temas que estão sendo elencados no art. 62, inciso I. Então, nessas matérias também, eu digo, não há trancamento da pauta.
Contra isto, foi impetrado o Mandado Segurança 27.931-1, no Supremo Tribunal Federal, que teve indeferida medida cautelar requerida em seu bojo, por decisão de seu relator, o Ministro Celso de Mello, que deliberou:
„É por isso que o exame das razões expostas pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, na decisão em causa, leva-me a ter por descaracterizada, ao menos em juízo de sumária cognição, a plausibilidade jurídica da pretensão mandamental deduzida nesta sede processual. A deliberação emanada do Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, parece representar um sinal muito expressivo de reação institucional do Parlamento, a uma situação de fato que se vem perpetuando no tempo e que culmina por frustrar o exercício, pelas Casas do Congresso Nacional, da função típica que lhes é inerente, qual seja, a função de legislar.
A construção jurídica formulada pelo Senhor Presidente da Câmara dos Deputados, além de propiciar o regular desenvolvimento dos trabalhos legislativos no Congresso Nacional, parece
demonstrar reverência ao texto constitucional, pois – reconhecendo a subsistência do bloqueio
da pauta daquela Casa legislativa quanto às proposições normativas que veiculem matéria passível de regulação por medidas provisórias (não compreendidas, unicamente, aquelas abrangidas pela cláusula de pré-exclusão inscrita no art. 62, § 1º, da Constituição, na redação dada pela EC nº 32/2001) – preserva, íntegro, o poder ordinário de legislar atribuído ao Parlamento.
Mais do que isso, a decisão em causa teria a virtude de devolver à Câmara dos Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que considere revestidas de importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará – na visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do Presidente da República) – a formulação e a concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da observância do bloqueio procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição, considerada, quanto a esta obstrução ritual, a interpretação que lhe deu o Senhor Presidente da Câmara dos Deputados. Sendo assim, em face das razões expostas, e sem prejuízo de ulterior reexame da controvérsia em questão, indefiro o pedido de medida cautelar.
61José Afonso da Silva obtempera que não há, todavia margem para perda de eficácia de medida provisória, por não apreciação e expõe: Em certo sentido, há uma incoerência entre o disposto nos
3.8 A Disciplina do Processo Legislativo de Conversão em Lei da Medida