Distribuição constitucional de competências (atribuições da União, dos Estados e dos

Conforme aponta Dallari119_{, o Brasil é um Estado Federal desde 1891, condição que foi} ratificada pela Constituição de 1988, trazendo implicações jurídicas positivadas na própria carta constitucional ou que decorrem de forma implícita, em virtude de se ter adotado o sistema federativo. Um dos principais efeitos da utilização de tal sistema é a possibilidade de distribuição dos poderes e encargos entre os entes federados, ocasionando a descentralização política e administrativa, não implicando no estabelecimento de uma hierarquia entre os diversos centros de decisão que compõem a federação.

117 _{FUHRMANN, 2016, p. 120.}

118 _{SCHWARZ, Rodrigo García. Derechos Sociales: Imprescindibilidad y Garantías, Thomson Reuters, São}

Paulo, 2011. p. 33-34.

119 _{DALLARI, Dalmo de Abreu. Normas gerais sobre saúde: cabimento e limitações. Programa Nacional de} Controle da Dengue: Amparo legal à execução das ações de campo – imóveis fechados, abandonados ou com acesso não permitido pelo morador, Distrito Federal, ed. 2, 2006, p. 61-81, disponível em https://saude.mppr.mp.br/arquivos/File/dengue/dengue_amparo_legal_web.pdf. Acesso em 27 de ago. de 2020. p. 61.

Segundo o autor, “é indispensável que não se estabeleça a supremacia da União ou das unidades federadas, devendo-se procurar uma distribuição de competências equilibrada, que assegure a autonomia de cada centro de poder, sem prejudicar a eficiência de qualquer um deles”120_{, desse modo, não há que se falar em subordinação das unidades federadas à União.}

No que se refere a divisão de competências, sabe-se que os três entes federativos (União, Estados e Municípios), na conjuntura constitucional brasileira, possuem poder legislativo, não existindo hierarquia entre eles, de modo que nos casos de conflitos de normas e dúvidas, será necessário se socorrer da Constituição, lei maior do Estado, para que se saiba a direção adequada e qual lei deve prevalecer diante dos casos concretos, bem como para verificar a qual dos entes foi atribuída a competência para legislar sobre a matéria objeto da norma questionada121_.

Werner salienta que existem dificuldades na criação de políticas públicas em países que possuem sistemas federalista e presidencialista. Com relação ao federalismo, a autora aponta que se trata de um sistema que cria dificuldades de “articulações intergovernamentais”, propiciando a necessidade de extensivas negociações e sujeição em todos os níveis governamentais122_{. Noutro norte, no que se refere ao sistema presidencialista, ela ressalta a} dificuldade existente na esfera das relações entre os poderes, “considerando os membros individuais e comissões do Congresso no desempenho ativo do design das políticas públicas”123_{, ocasionando em atrito entre os membros do legislativo e executivo, além do fato} de que abre espaço para que grupos de interesses e eleitores influenciem diretamente no processo político, o que pode ensejar em políticas fracas e conflitivas124_.

Verifica-se através do artigo 24, inciso XII, da Constituição de 1988, que há competência concorrente entre União, Estados e Distrito Federal para legislar sobre matéria afeta à proteção e defesa da saúde125_{, objeto de estudo do presente trabalho. Assim, no que tange} a questões ligadas ao direito à saúde, a competência da União limita-se ao estabelecimento de normas gerais, não excluindo a competência suplementar dos Estados, conforme inteligência dos parágrafos 1º e 2º do referido artigo 24126_.

120 _{DALLARI, 2006, p. 62.} 121 _{Ibid., p. 63.}

122 _{WERNER, Patrícia Ulson Pizarro. Políticas Públicas e o Direito Fundamental à Saúde: A experiência das}

jornadas de direito da saúde do conselho nacional de justiça. In: BUCCI, DALLARI, Maria Paula Dallari; DUARTE, Clarice Seixas (Coord.). Judicialização da saúde: A visão do Poder Executivo. São Paulo: Saraiva, 2017, p. 267.

123 _{Ibid., p. 267.} 124 _{Ibid., p. 268.} 125 _{BRASIL, 1988.} 126 _{BRASIL, 1988.}

Sobre a competência concorrente, mostra-se adequada a observação de Dallari127 verificando que a Carta Magna não incluiu expressamente os Municípios em seu artigo 24, o que poderia ocasionar dúvidas acerca de sua competência para legislar de forma suplementar em matérias que versem sobre a proteção e defesa da saúde. No entanto, o autor salienta que se trata de uma “imperfeição da Constituição”, pois nos termos da própria lei maior os Municípios possuem competências comuns com a União, descritas no artigo 23 da CF/88128_{, além de} possuírem competência para legislar sobre os assuntos de interesse local, conforme determina o artigo 30, inciso I, da CF/88129_{. Desse modo, conclui-se que não sendo matéria descrita como} de competência exclusiva da União, elencadas no artigo 22130_{, poderão os Municípios} legislarem sobre questões de saúde que atendam o interesse local131_.

Quanto à promoção da saúde, a Carta Constitucional de 1988 evidenciou que tanto a União quanto os Estados, os Municípios e o Distrito Federal têm competência para legislar e atuar sobre a referida matéria, na medida em que cada ente “manterá o seu próprio sistema de saúde, mas todos devem integrar-se num sistema harmônico, que recebe na Constituição a denominação de Sistema Único de Saúde”, de modo que cada um possa legislar sobre as questões que dizem respeito ao seu locus de atuação132_.

Em virtude da pandemia de Covid-19 (causada pelo novo coronavírus), a discussão sobre a legitimidade para legislar sobre saúde pública ganhou maior tônus e foi rediscutida no plenário do Supremo Tribunal Federal através da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n. 6341, confirmando o entendimento de que as medidas de enfretamento adotadas pelo governo federal não afastam a competência concorrente e a possibilidade de tomada de providências normativas e administrativas pelos Estados, Distrito Federal e Municípios.

A questão foi amplamente discutida durante o enfrentamento da pandemia, principalmente pelo fato de que o governo federal passou a adotar discursos e políticas voltadas para a reabertura do comércio e não favoráveis ao distanciamento social, recomendado pelas principais organizações de saúde. Enquanto isso, as autoridades do poder executivo estaduais e municipais mantinham políticas e legislações mais austeras, para manter o fechamento do comércio e incentivar o distanciamento social, em virtude do crescente número de infectados e

127 _{DALLARI, 2006, p. 66.} 128 _{BRASIL, 1988.} 129 _Ibid.

130 _Ibid.

131 _{DALLARI, op. cit., p. 66.} 132 _{Ibid., p. 71.}

da lotação dos leitos de UTI de suas localidades, atendendo as recomendações da Organização Mundial de Saúde.

A decisão proferida na ADI n. 6341, proposta pelo Partido Democrático Trabalhista, também enfrentou a questão da constitucionalidade da Lei Federal nº 13.979/2020 que versou “sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente do coronavírus”133_{, tendo a maioria dos Ministros definido que a} norma deveria ser interpretada conforme os ditames da Constituição Federal, principalmente no sentido de que a União poderia legislar sobre a questão da saúde pública, porém “que o exercício desta competência deve sempre resguardar a autonomia dos demais entes”134_.

Desse modo, em virtude do referido controle de constitucionalidade, restou reafirmada a competência concorrente entre todos os Entes Federados para legislar e executar políticas de saúde, sendo medida razoável e de acordo com a norma constitucional, principalmente diante da realidade do Brasil, país de dimensão continental e com ampla disparidade social e econômica em suas regiões.

É importante se ater aos destinatários do direito fundamental e social à saúde, com o fito de aferir quais entes federados poderão figurar no polo passivo das demandas em que se pretende o recebimento de prestações dos serviços de saúde, como no caso de pedidos de medicamentos.

Nesse sentido, Alves dispõe que o fato de existir um Sistema Único de Saúde, amparado pela Constituição Federal, hierarquizado e delimitando a prestação dos serviços pelos entes federados, poderia ensejar na competência exclusiva de determinado ente, a depender da prestação pretendida, apta a afastar a competência dos demais135_{. No entanto, a autora explicita} que existe solidariedade na prestação do direito à saúde, resultando que todos os entes da federação poderão ser demandados pelos indivíduos na busca pela satisfação dos pedidos relacionados ao pleno gozo do direito à saúde136_.

Alves137 _{destaca que tal entendimento fora pacificado pelo Supremo Tribunal Federal,} por intermédio das decisões proferidas no Agravo de Instrumento n. 396.973, do Rio Grande

133 _{BRASIL. Lei n° 13.979. Dispõe sobre as medidas para enfrentamento da emergência de saúde pública de}

importância internacional decorrente do coronavírus responsável pelo surto de 2019. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 06 de fevereiro de 2020. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2019-2022/2020/lei/l13979.htm. Acesso em 24 de mar. 2021.

134 _{SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF reconhece competência concorrente de estados, DF, municípios e}

União no combate à Covid-19. Notícias STF, 15 abr. 2020. Disponível em

http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=441447 . Acesso em: 24 de mar. 2021.

135 _{ALVES, 2013, p. 134.} 136 _{ALVES, 2013, loc. cit.} 137 _{ALVES, 2013, loc. cit.}

do Sul, sob a relatoria do Ministro Celso de Melo, que foi divulgado pelos informativos números 202 e 210 do STF, revelando que a saúde é um bem jurídico constitucionalmente tutelado que deve ser satisfeito pelo poder público, em âmbito federal, estadual e municipal, os quais detêm a incumbência de formular e implementar políticas sociais e econômicas capazes de garantir a satisfação de tal direito.

Assim, Alves reforça a divisão interna dos entes em relação as competências para o fornecimento de prestações dos serviços de saúde na condição de dimensão estritamente administrativa, não podendo ser aceita a título de argumento para desonerar qualquer um dos Entes Federados e/ou impossibilitar a satisfação do direito do cidadão, não sendo aferido na jurisprudência nacional ou na doutrina qualquer movimento no sentido de afastar a responsabilidade solidária138_.

Em que pese as questões levantadas por Alves, existem diversas discursões acerca da competência no fornecimento de medicamentos, principalmente atreladas aos fármacos importados, tidos como de alto custo e/ou de uso excepcional, objeto de análise em sede de repercussão geral pelo Supremo Tribunal Federal, sendo analisada no capítulo três da presente pesquisa.

Cordeiro139 _{dispõe que a legitimidade passiva solidária de todos os entes federados para} figurarem no polo passivo das ações, que versem sobre atendimento médico e farmacêutico, parece indiscutível, tendo em vista a interpretação literal das normas constitucionais atinentes a matéria. No entanto, a autora ressalta que existe legislação ordinária que determina a forma do exercício da competência de cada membro, com o objetivo de gerar maior efetividade ao sistema140_{, questão que será enfrentada oportunamente neste trabalho.}