Do critério da Resolução CONAMA nº 237/97 – Do

A Resolução nº 237/97 do CONAMA tentou reestruturar a distribuição de competência do sistema de licenciamento ambiental, fazendo essa repartição na maior parte das situações a partir do critério da extensão do impacto ambiental.248 Um dispositivo elogiável da Resolução é o que determina que o licenciamento se dê em um único nível de competência (art. 7º). Ao IBAMA compete o licenciamento de empreendimento e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, definidas no seu artigo 4º, merecendo destaque: as localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados e aquelas cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados.

246 _{ANDRADE, Filippe Augusto Vieira. Resolução CONAMA 237, de 19.12.1997: um ato normativo inválido}

pela eiva da inconstitucionalidade e da ilegalidade, cit, p. 113-114.

247 _{In.Breves Considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do CONAMA, que estabelece critérios para}

o licenciamento ambiental, cit, p. 168.

248 _{O caput do art. 4º da Resolução nº 237/97 do CONAMA definiu que é de competência do IBAMA o}

licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, nos moldes do § 4º do art. 10 da Lei 6938/81.

No curso do licenciamento, o IBAMA deverá considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, de outros órgãos públicos de qualquer esfera administrativa envolvidos no procedimento de licenciamento249.

Cabe destacar o fato de que esses estudos técnicos emanados de outros órgãos envolvidos no licenciamento não tem caráter vinculativo, pois o órgão ambiental competente tem poder discricionário em aceitar ou não os estudos técnicos, para expedir a licença ambiental. A Resolução em estudo menciona somente a necessidade de considerar os estudos técnicos de outros órgãos e não vincular os seus estudos à expedição da licença.

Aos órgãos ambientais estaduais ou do Distrito Federal está afeto o licenciamento dos empreendimentos e atividades: localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal; localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei nº 4771/65, e em todas as que forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais; empreendimentos e atividades cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios ou delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.250

Nestes casos, o órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais

249 _{Artigo 4º, p 1º, Resolução CONAMA nº 237/97.} 250 _{Artigo 5, I, II, III e IV da Resolução CONAMA 237/97.}

órgãos públicos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios envolvidos no procedimento de licenciamento251.

Compete ao órgão ambiental municipal o licenciamento de empreendimentos e atividades de impacto local (aquele que se circunscreve aos lindes territoriais do Município) e daqueles que lhe forem delegados pelo Estado, por instrumento legal ou convênio. A oitiva dos demais órgãos públicos envolvidos também é exigida.252

Há um requisito para o licenciamento realizado pelo Município: implementação do Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social, e, ainda, possuir em seus quadros ou à sua disposição profissionais legalmente habilitados.253 Nas lições de Edis Milaré, é próprio enfatizar que cada Município, pela ação legítima do Poder Público local, deve preocupar-se em instituir o Sistema Municipal do Meio Ambiente, considerado como o conjunto de estrutura organizacional, diretrizes normativas e operacionais, implementação de ações gerenciais, relações institucionais e interação com a comunidade.254

Paulo de Bessa Antunes anota que “a própria criação do SISNAMA tem por finalidade última a organização de atribuições diferenciadas e descentralização administrativa de forma cooperativa e harmônica”. E conclui que “no uso da competência administrativa residual de cada um dos integrantes do SISNAMA, é plenamente possível que sejam necessárias licenças diversas e que a concessão de uma delas, por si só, não seja suficiente para autorizar

251 _{Artigo 5º, parágrafo único da Resolução CONAMA nº 237/97.} 252 _{Artigo 6º da Resolução CONAMA nº 237/97.}

253 _{Artigo 20 da Resolução CONAMA nº 237/97.} 254 _{MILARÉ, Edis. Direito cit., p. 434-435.}

administrativos a empreendimentos que não possuam todas as licenças necessárias”.255

Neste momento, cabe a reflexão de que se o art. 23, VI da Lei Constitucional prevê a competência comum da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, como fica a disposição do art. 7º da Resolução CONAMA nº 237/97, que prevê o licenciamento em um único nível de competência?

Neste diapasão, Paulo Affonso Leme Machado é do entendimento de que haverá casos em que poderá intervir mais de um órgão licenciador sem embargo da Resolução CONAMA nº 237/1997 tentar, inconstitucionalmente, estabelecer um licenciamento único.256

Desse modo, se a competência licenciatória dos três níveis de governo dimana diretamente da Constituição, não pode o legislador ordinário estabelecer limites ou condições para que qualquer um deles exerça sua competência implementadora na matéria. Daí decorre a inconstitucionalidade da Resolução CONAMA nº 237/1997 que, a pretexto de estabelecer critérios para o exercício da competência a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938/81 e conferir o licenciamento a um único nível de competência, nos termos do artigo 7º, enveredou por seara que não lhe diz respeito, usurpando à Constituição competência que esta atribui aos entes federados257.

255_{ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 12ª edição, 2009, p. 134.}

256 _{MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. Malheiros: São Paulo. 12ª edição. 2004. P.}

766.

A primeira parte do inciso I e o inciso III do art. 5º dessa Resolução determina que compete ao órgão estadual de meio ambiente o licenciamento das atividades cujos impactos ambientais possam ultrapassar os limites de um Município. Já o caput do art. 6º dispõe que compete ao órgão ambiental municipal o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local.

Nesse sentido, Talden Farias leciona que o critério para a identificação do órgão ambiental competente para o licenciamento ambiental que se depreende da Resolução nº 237/97 do CONAMA é geográfico, visto ser determinado pela área de influência do impacto ambiental. No entanto, o critério geográfico adotado como parâmetro é deixado de lado em algumas situações pela própria Resolução nº 237/97 do CONAMA, dando ensejo a fortes críticas da doutrina, como nos incisos I, III, IV, V do artigo 4º; inciso I e II do artigo 5º).258 Desse modo, a Resolução nº 237/97 do CONAMA adota dois critérios diferentes para a repartição de competências no licenciamento ambiental, ora estabelecendo o critério de extensão geográfica do impacto ambiental e ora determinando o critério da titularidade do bem.

Já Francisco Thomas Van Acker traz como contribuição, além do critério da abrangência físico-territorial da atividade ou empreendimento, o critério dos limites territoriais dos impactos ambientais diretos, adotado pela Resolução259260.

258 _{FARIAS, Talden. A repartição de competências para o licenciamento ambiental e a atuação dos Municípios,}

cit, p. 253. Como exemplo, o critério geográfico é deixado de lado nos casos de atividades cujos impactos ambientais ultrapassem os limites territoriais do País, de empreendimentos destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, de bases ou empreendimentos militares, dentre outros.

259 _{ACKER, Francisco Thomaz Van. Breves Considerações sobre a Resolução 237, de 19.12.1997, do}

CONAMA, que estabelece critérios para o licenciamento ambiental. Revista de Direito Ambiental nº 8. 1997. São Paulo: Revista dos Tribunais. P. 168.

260 _{A jurisprudência dá suporte a este entendimento. Veja: “Licenciamento ambiental. A competência para}

Neste passo, pondera Edis Milaré que, se por um lado, é legítimo e constitucional o múltiplo licenciamento, por outro não se pode ignorar as preocupações e perplexidades a assaltar os empreendedores, desorientados não só pela morosidade que a superposição de funções dos órgãos públicos pode ensejar ao procedimento, como com os altos custos a serem incorridos e pelas possíveis exigências nem sempre harmônicas emanadas desses órgãos261.

Um exemplo de múltiplo licenciamento ocorreu com o empreendimento denominado Rodoanel Mário Covas (obra viária de grande vulto no Estado de São Paulo), a qual foi viabilizada após uma disputa judicial em que se discutia a possibilidade de o IBAMA realizar o licenciamento federal da referida obra, a par daquele já em curso no órgão ambiental do Estado de São Paulo. O caso foi solucionado por um Termo de Ajustamento de Conduta, em segundo grau de jurisdição, quando a Desembargadora Consuelo Yoshida homologou o acordo firmado entre as partes e admitiu a inadequação do licenciamento exclusivamente federal, estadual ou municipal proposto pela Resolução CONAMA n. 237/97.

Edis Milaré entende que a superação dessas dificuldades somente será possível com a adoção de um licenciamento único, de caráter complexo, do qual participem, de forma integrada, os órgãos das diferentes esferas federativas interessadas. Talvez tal providência ocorra com a possível aprovação de projeto de lei complementar, em trâmite no Congresso Nacional, por meio do qual se pretende a regulamentação do artigo 23, parágrafo único, da Constituição Federal262.

bens nele contemplados, mas pelo alcance dos seus possíveis impactos ambientais”. (TRF – 5ª Região, Apelação Cível 327022, rel. Des. Federal Ridalvo Costa, DJ 17.05.2003, p. 659, un).

Por tais razões, ao estabelecer critérios para o exercício da competência para o licenciamento ambiental de obras, empreendimentos ou atividades de significativo impacto ambiental, a Resolução CONAMA nº 237/97 afronta diretamente os princípios da federação e da supremacia da Constituição, pois nenhuma lei complementar ou ordinária, ou ainda decreto regulamentar pode alterar, excluir ou suprimir competências constitucionalmente regradas. Como poderia fazê-lo uma Resolução do CONAMA?

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