Extinção da licença ambiental

Na seara administrativa, diversas são as causas que determinam a extinção dos atos administrativos ou de seus efeitos. Duas delas são mais comuns: a revogação e a anulação. Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, um ato administrativo extingue-se por336: I - cumprimento de seus efeitos; II – desaparecimento do sujeito ou objeto da relação jurídica constituída pelo ato; III – retirada do ato, que abrange a revogação, a invalidação, a cassação, a caducidade e a contraposição; IV – renúncia.

335 _{TRF – 3ª Região, AI 25103 (95.03.025234-2 UF: SP), 6 Turma, j. em 14/06/2000, Rel. Juiz Mairan Maia.} 336 _{MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo, cit, p. 414-416.}

Manifestaremos no presente trabalho a respeito da retirada, da anulação, da cassação e da revogação do ato administrativo, especificamente no que tange à licença ambiental. A retirada poderá ser temporária ou definitiva. A retirada temporária é a suspensão da licença e a retirada definitiva pode ser a anulação, a cassação ou a revogação da licença ambiental. Conforme ressalta Talden Farias, a retirada temporária da licença ambiental é caracterizada por uma postura de precaução do órgão ambiental em face de alguma possibilidade de dano ao meio ambiente e à saúde pública e pela possibilidade de adequação da atividade às exigências legais.337

A anulação é acarretada se da outorga, ocorre descumprimento de exigências legais que imputa vício de legalidade, tornando inválida a licença. Esclareça-se que a anulação pode ser reconhecida de ofício pela Administração.338 Por se tratar de ato de polícia, emanado de órgão competente da Administração Pública, a licença goza de presunção de legitimidade, característica, aliás, imanente aos atos administrativos em geral. Ao receber a licença, portanto, presume-se que o interessado está a executar uma obra ou atividade em conformidade com a legislação ambiental. Caso se verifique, posteriormente, que os requisitos legais não foram preenchidos, a licença poderá ser anulada, tanto pela autoridade administrativa quanto pelo Poder Judiciário.339

337 _{FARIAS, Talden. Licenciamento Ambiental. Aspectos Teóricos e Práticos, cit, p. 213.}

338 _{Veja a Súmula n 473 do Supremo Tribunal Federal: “A Administração pode anular seus próprios atos, quando}

eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”

339 _{FINK, Daniel Roberto. JUNIOR, Hamilton Alonso. DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do}

A cassação vincula-se ao problema da legalidade, mas não da legalidade da licença em si, mas de posterior descumprimento das exigências dela. Como exemplo, temos o descumprimento do projeto, durante a sua execução ou das exigências contidas no alvará de licença. Já a revogação é ato de controle de mérito e ocorre quando sobrevém motivo de interesse público que desaconselhe a realização da obra licenciada, tal como mudanças das circunstâncias que motivaram a outorga da licença.

Observe-se, por oportuno, que a caducidade da licença decorrerá do transcurso do prazo de perempção. Não é necessário que a Administração emita uma declaração de caducidade. Com a perda da licença, o empreendedor poderá requerer nova licença, caso ainda pretenda executar a obra.

Na seara ambiental, nos termos do artigo 19 da Resolução CONAMA nº 237/97, caso haja violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais; omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença e a superveniência de graves riscos ambientais e de saúde, o órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar as condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença ambiental expedida, mediante decisão motivada.

Na primeira situação340, após ter sido regularmente licenciada, o responsável pela atividade passa a desrespeitar a legislação ambiental ou desrespeitar as condicionantes do licenciamento ambiental. Como exemplo, há o caso da empresa que passa a emitir ruído ou gases poluentes em níveis não permitidos pela lei ou mesmo na condicionante de licença

adequação existentes, sob pena de modificação dessas condicionantes e medidas de controle, suspensão ou cancelamento da licença, pelo órgão ambiental.

A segunda situação341 é verificada quando o licenciamento ambiental de uma determinada atividade se embasou em dados ou documentos falsos que subsidiaram a licença ou que deixou de levar em consideração informações relevantes, dando ensejo a revisão da licença. Ocorre, por exemplo, na apresentação de laudo técnico que fornece uma informação referente a inexistência de patrimônio histórico e cultural na área objeto da licença, dissimulando a realidade da área, e após é descoberto que na área existe uma obra histórica. Assim, se a licença ambiental foi concedida em termos restritos, baseada em documentação falsa, a licença deverá ser revista de maneira a ser expedida com um conteúdo mais amplo que a licença anterior, sob pena de ser suspensa ou cancelada.

Na terceira situação342, a atividade é devidamente licenciada e passa a cumprir as condicionantes da licença, todavia, a atividade passa a causar graves riscos para o meio ambiente e para a saúde da população e precisa ser revista, sob pena de suspensão ou cancelamento da licença. Ocorre no caso de uma tempestade tão devastadora, que comprometeu o controle da segurança ambiental de uma indústria, de tal modo que está causando riscos graves às pessoas e ao meio ambiente.

Ressalte-se que a revisão da licença ambiental não significa necessariamente a nulidade do ato administrativo, mas um ajustamento das condicionantes e medidas de controle

341 _{Art. 19, inciso II, da Resolução CONAMA nº 237/97.} 342 _{Art. 19, inciso III, da Resolução CONAMAnº 237/97.}

de adequação, com o intuito de diminuir ou de retirar a possibilidade de ocorrência de danos ambientais.343

Em razão das considerações ora trazidas sobre o artigo 19 da Resolução CONAMA nº 237/97, pode-se compreender a decisão do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, que concedeu liminar para o fechamento temporário da empresa poluidora, a fim de preservar a possibilidade de graves lesões à saúde sem prejudicar o empreendedor que, cumprindo a formalidade legal, voltará a operar regularmente.344 Nesse caso, o padrão de qualidade ambiental foi assegurado, com a interdição temporária da empresa, até que seja atendido o padrão exigido legalmente naquela localidade.

Daniel Fink elucida que, enquanto as condições fixadas pela licença ambiental atenderem ao fim maior que é a preservação do meio ambiente saudável, será mantida; caso deixe de atendê-lo, a licença deverá ser revista. Infere-se, portanto, que a licença ambiental é dotada, implicitamente, de uma verdadeira cláusula rebus sic stantibus345, ou seja, se as condições originais que deram ensejo à concessão da licença mudar, esta também pode ser alterada ou até retirada. Ademais, como visto, essas licenças são revistas periodicamente, já que são concedidas por prazos certos.346

343 _{FARIAS, Talden. Licenciamento Ambiental. Aspectos Teóricos e Práticos, cit, p. 209.} 344 _{TJRS, AI 599350089, 4 CC, Rel. Des. João Carlos Branco Cardoso, j. em 20.10.99.}

345 _{Nesse sentido, Edis Milaré também entende que a cláusula rebus sic stantibus é aplicada às licenças}

ambientais, pois quando houver uma situação de inadequação circunstancial da licença ambiental, será possível a sua modificação, para manter incólume o princípio do desenvolvimento econômico e social. O autor vai além, pois afirma que, com base nos princípios da função socioambiental da propriedade (art. 170, III, da CF) e do meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da pessoa humana (art. 225 da CF), ao lado da consideração de que a relação jurídica formada é rebus sic stantibus, as adaptações necessárias deverão ser feitas às expensas do empreendedor (In Direito do Ambiente, cit, p. 439-440).

346 _{FINK, Daniel Roberto. JUNIOR, Hamilton Alonso. DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do}

exemplo, a existência uma tecnologia nova e mais avançada para o controle de emissões de fumaça, o ato administrativo poderá ser modificado, através de um acertamento das condicionantes e das medidas de controle e de adequação, de forma a conjurar ou minimizar os riscos de danos ambientais, contribuindo para o desenvolvimento sustentável da atividade ou do empreendimento.

Verifica-se que a possibilidade de modificação ou de retirada da licença ambiental ocorre com maior freqüência na licença de operação, tendo em vista que ao final do seu prazo de validade novos padrões ambientais podem ser exigidos pelo órgão ambiental, como delineado no item 7 desse Capítulo. Mas, nada impede que as licenças ambientais estejam sempre sujeitas a essa modificação também, no caso do fato subsumir a alguma das hipóteses previstas no art. 19 da Resolução CONAMA nº 237/97. Conclui-se que a regra é que o prazo de validade da licença seja respeitado pelo órgão ambiental, sendo que os casos de revisão da licença ambiental constituem exceção, com a qual o empreendedor deve estar preparado. Sendo violados quaisquer requisitos impostos pela legislação ambiental, a licença ambiental poderá ser anulada, cassada e revogada, conforme o caso concreto.

No próximo capítulo, serão apresentados os principais entraves que causam delonga, impactos financeiros e confusões no licenciamento ambiental brasileiro.