Efeitos sobre terceiros

modificarem situações jurídicas objetivas, produzem sobre toda a comunidade internacional o mero efeito da exortação ao reco­ nhecimento. Outros, expressivamente, repercutem sobre tercei­ ros não como normas jurídicas, mas como fatos. Menos comuns são as hipóteses em que o tratado realmente opera como norma sobre terceiros determinados, quer no sentido de conferir­lhes direitos, quer no sentido de obrigá­los.

a) Efeito difuso: as situações jurídicas objetivas. Se um

acordo de permuta territorial entre os Estados A e B modifica o curso da linha limítrofe que os separa, esta nova situação jurí­ dica objetiva se impõe, indiscriminadamente, aos restantes Es­ tados, ainda que para o só efeito de se inteirarem do que vem a ser, desse momento em diante, a correta cartografia da região. De modo também difuso, porém menos abstrato — em razão dos interesses que suscita —, opera sobre terceiros em geral o

tratado com que W e Z, Estados condôminos de águas interiores fluviais ou lacustres, entendem de abri­las à livre navegação civil de todas as bandeiras. Efeitos difusos de tal gênero, pode produzi­los sobre a inteira comunidade das nações até mesmo um ato unilateral legítimo. Por mais forte razão, não há como recusar aos tratados semelhante virtude.

Lembrando, porém, que no direito privado se encontra a origem da ideia das situações objetivas oponíveis a terceiros, Reuter adverte que, naquela ordem, essa oponibilidade é absoluta porque o contrato gerador de tal situação é verificado e

garantido por uma autoridade comum, a do Estado48_{. O quadro é diverso na ordem}

internacional, não centralizada, onde a soberania dos atores permite a cada um deles o eventual não reconhecimento da situação que se pretende jurídica e objeti­ va. Afinal, a mais notável dentre as características da soberania do Estado é a prerrogativa de negar ou pôr em dúvida a estatalidade de seus pares, sem que qual­ quer poder supranacional lhe imponha, a respeito, uma definição irrecusável.

b) Efeito aparente: a cláusula de nação mais favorecida.

Este é o caso em que determinado terceiro sofre consequências diretas de um tratado — geralmente bilateral — por força do disposto em tratado anterior, que o vincule a uma das partes. Tal perspectiva não se esgota no domínio da cláusula de nação mais favorecida, cuja habitual evocação decorre de seu valor didático, a título de exemplo.

Os Estados A e B celebram em 1975 um tratado de comércio em que se con­ cedem favores mútuos, cada um deles prometendo gravar os produtos originários do outro com uma alíquota privilegiada do imposto de importação. Fica estabele­ cido que, se no futuro um deles vier a tributar com alíquota ainda mais baixa os produtos de outra nação qualquer, o copactuante de agora terá direito imediato a igual benefício. Isto é, em linhas rudimentares, a cláusula de nação mais favoreci­ da. Em 1980, B e C concluem tratado de igual gênero, cujo teor permite saber que

os produtos de C terão, quando importados por B, tratamento tarifário mais brando que o garantido, cinco anos antes, aos produtos de A. Diz­se então que este último, com direitos de nação mais favorecida, recolhe diretamente os efeitos benéficos do tratado B­C, em que ele próprio não é parte. Recolhe­os, porém, pela virtude da­ quele tratado anterior, em que se inscrevera a cláusula. Resulta claro, assim, que o pacto ulterior não produz efeito sobre terceiro como norma jurídica, mas como simples fato. Significando a concessão de favor maior a outra potência, este tratado opera como o fato­condição antes previsto no acordo que abrigou a cláusula de nação mais favorecida; sendo esta última, pois, a norma jurídica que efetivamente garante benefício ao suposto terceiro Estado — na realidade um terceiro em relação ao tratado­fato, mas uma parte no tratado­norma.

c) Previsão convencional de direitos para terceiros. A Con­

venção de Viena estipula, no art. 36, que mesmo a criação de direitos para um terceiro reclama o consentimento deste, mas lembra que o silêncio faz presumir aquiescência. O dispositivo, deste modo, compreende desde a estipulação em favor de outrem — inspirada no direito privado e compatível com o direito das gentes — até a abertura dos tratados multilaterais à adesão.

Esta abertura é, sem dúvida, a criação, para terceiros, do direito de aderir ao pacto, cujo exercício os retira daquela condição para transformá­los em partes. E o horizonte numérico dos terceiros varia desde a totalidade dos Estados existentes — caso das grandes convenções sobre comunicações, direito humanitário, e outros temas — até a estrita singularidade — caso da Carta da ODECA, que esteve, desde sua entrada em vigor em 1951, aberta à adesão da república do Panamá. Em todos esses casos, o efeito jurídico sobre terceiros consiste na realidade da prer­ rogativa que se lhes abre, e independe de que efetivamente exercitem o direito conferido.

d) Previsão convencional de obrigações para terceiros. O

sistema de garantia. Se se pretende que um Estado resulte obri­

gado por um acordo internacional de que não é parte, está natu­ ralmente pressuposto o seu consentimento, em molde mais se­ guro que o da hipótese precedente. Da Convenção de Viena:

“Art. 35. Tratados que criam obrigações para terceiros Estados. Uma obriga­ ção surge para um terceiro Estado, de uma disposição de um tratado, se as partes no tratado têm a intenção de criar a obrigação por meio dessa disposição, e o ter­ ceiro Estado aceita expressamente por escrito essa obrigação”.

Parece árduo conceber em abstrato semelhante quadro. Se o consentimento que aí se impõe é expresso e escrito, não se definiria melhor o suposto terceiro como uma parte no tratado, distinta das demais por motivo puramente procedimental? O exemplo tirado do sistema de garantia ilustra, entretanto, a si­ tuação a que se refere o dispositivo de Viena. E há outros exem­ plos aventáveis. Quando, no desfecho de uma negociação cole­ tiva, certo Estado aceita expressamente o encargo de depositário, e por qualquer motivo acaba não ratificando, ele próprio, o tra­ tado em causa, vê­lo­emos na exata condição de terceiro obri­ gado, prevista pelo art. 35.

A Convenção de Viena não menciona o sistema de garantia, limitando­se, em matéria de obrigação para terceiro, à norma genérica do art. 35. Aquele sistema fora precocemente descrito na Convenção da Havana sobre tratados (1928), cujo art. 13 dispõe:

“A execução do tratado pode, por cláusula expressa ou em virtude de convê­ nio especial, ser posta, no todo ou em parte, sob a garantia de um ou mais Estados. O Estado­garante não poderá intervir na execução do tratado, senão em virtude de requerimento de uma das partes interessadas e quando se realizarem as condições sob as quais foi estipulada a intervenção, e ao fazê­lo, só lhe será lícito empregar meios autorizados pelo direito internacional e sem outras exigências de maior al­ cance do que as do próprio Estado garantido”.

A qualidade do Estado­garante vem a ser, justamente, a de um terceiro para quem o tratado cria obrigações, que ele expressamente aceita, preservando, no entanto, sua perfeita distinção dos Estados­partes. Tal a situação de Argentina, Brasil, Chile e Estados Unidos no tratado bilateral que Equador e Peru firmaram no Rio de Janeiro, em 1942, a propósito de suas pendências territoriais.