Registro e publicidade

cláusulas secretas no acervo convencional, quando não por tratados secretos na sua inteireza. Com a era das organizações internacionais sobrevém, em 1919, a proibição desse gênero de diplomacia. Mandava o Pacto da Sociedade das Nações que todo compromisso internacional que um Estado­membro viesse a concluir fosse por ele imediatamente registrado na secretaria da organização, que o faria publicar. E acrescentava: “Nenhum desses tratados ou compromissos internacionais será obrigatório antes de ter sido registrado”45_.

Mais que a abolição da diplomacia secreta, o sistema de registro e publici­ dade inaugurado pela Sociedade das Nações trazia consigo o mérito de dar a expressão escrita do direito das gentes ao conhecimento geral, como sucede com o acervo legislativo de todo Estado. Pretendia­se, pois, que o direito internacional escrito passasse a ser tão acessível — a qualquer interessado — quanto as leis nacionais. Desse modo, tratados de comércio ou de aliança militar entre os Esta­ dos X e Y não seriam menos conhecidos do governo de W, ou dos pesquisadores universitários de Z, que dos próprios pactuantes. Sobre os tratados recairia, com o tempo, a presunção de notoriedade que, numa ordem jurídica estatal, vale para todo texto legislativo.

a) O sistema da Sociedade das Nações. A obrigação de

registrar pesava sobre todo Estado membro da SDN, ainda quan­ do pactuasse com Estados estranhos à organização. A Secretaria aceitou, não obstante, o registro proposto em casos avulsos por Estados não membros, como a Alemanha e os Estados Unidos da América. Pouquíssimos tratados bilaterais tendo como parte uma organização internacional figuram na coleção da SDN. Mesmo os acordos de sede entre a Sociedade e a Confederação Suíça, e entre a Corte Permanente de Justiça Internacional e os Países Baixos, não fizeram objeto de registro e, por isso, não foram publicados na coleção.

Compreendendo os vinte e cinco anos de sua existência legal, a Sociedade das Nações publicou duzentos e cinco volumes, com um total de quatro mil, oito­ centos e trinta e quatro tratados da mais variada dimensão e natureza.

O art. 18 do Pacto da SDN não pretendeu alcançar senão os tratados que se concluíssem a partir de quando fundada a Socie­ dade. A omissão, no dizer do mesmo artigo, tornava não obri­

gatório o compromisso. Essa linguagem causou algum debate,

afastando­se porém, desde logo, a ideia da nulidade do compro­ misso: era inconcebível o sacrifício da norma pacta sunt servan­

da como instrumento de sanção da inobservância de regra menor. Prevaleceu em doutrina, e na escassa jurisprudência pertinente, a tese da inoponibilidade relativa do tratado não registrado: seria ele válido entre as partes, além de objetivamente sadio no que concerne a terceiros em geral, ou perante órgãos de arbitra­ gem e outros foros. Não poderia, contudo, ser invocado ante os órgãos da SDN ou ante a Corte da Haia.

b) O sistema das Nações Unidas. Quanto à consequência

da omissão de registro, a Carta da ONU viria a ser mais explí­ cita que o Pacto de sua antecessora. Dispõe o art. 102 do texto de São Francisco:

“1. Todo tratado e todo acordo internacional, concluídos por qualquer mem­ bro das Nações Unidas depois da entrada em vigor da presente Carta, deverão, dentro do mais breve prazo possível, ser registrados e publicados pela Secretaria. 2. Nenhuma parte em qualquer tratado ou acordo internacional que não tenha sido registrado de conformidade com as disposições do parágrafo 1 deste artigo poderá invocar tal tratado ou acordo perante qualquer órgão das Nações Unidas”.

A exemplo do secretário­geral da SDN, o das Nações Unidas se abstém de todo desempenho censório, observando, não obs­ tante, o regulamento do art. 102, adotado pela Assembleia Geral em 1946 e emendado em ocasiões ulteriores. Esse regulamento, que amplia com desenvoltura a dimensão normativa do artigo em

causa, estatui o registro ex officio — pelo secretário­geral — do tratado em que a ONU ou qualquer de suas instituições especia­ lizadas figure como parte ou como depositário. Diz também que a obrigação de registrar desaparece para as demais partes quando o tenha feito uma delas; e veda o registro antecipado de todo compromisso que não haja ainda entrado em vigor.

Ao final de 2004 a coletânea das Nações Unidas ultrapassa 2.100 volumes e o número de tratados ali publicados chega perto de 50.000. Sobrevive de todo modo no espírito dos estudiosos a dúvida quanto à real abolição da diplomacia secreta, quanto ao êxito da intenção que conduziu originalmente os redatores do Pacto da Sociedade das Nações, em 1919, a inovar o direito das gentes com a disciplina do registro e da publicidade. É certo que não são poucos os casos contemporâneos de omissão de registro: devem­se eles, porém, não à burla do dispositivo em exame, mas à pretendida insignificância — muitas vezes à natureza ancilar — de bom número de avenças internacionais, no juízo dos Estados pactuantes.

É possível que ainda neste momento concluam­se acordos internacionais secretos, no plano bilateral, e sob o molde “executivo” — já que o envolvimento congressional não parece conviver bem com sigilos antijurídicos. Mas é certíssimo que, em tais casos, a exemplo do que ocorre com o gentlemen’s agreement, o tra­ tado secreto tem sua operatividade condicionada à permanência dos dignitários celebrantes no poder. E, por óbvio, à honradez que se lhes possa creditar, abstraída a lembrança de que afrontaram, com a tratativa secreta, uma norma de direito in­ ternacional expressa e notória, e provavelmente também alguns dispositivos de relevo no direito público interno de cada um.

c) Registros regionais e especializados. Com o sistema de

registro e publicidade das Nações Unidas, de irrestrita amplitu­ de, coexistem sistemas menores, ora em organizações regionais que pretendem registrar todos os compromissos que envolvem seus membros, ora em organizações especializadas, onde se vê dar a registro determinados acordos, ratione materiae.

O Pacto da Liga dos Estados Árabes (1945) determinou o registro na Secre­ taria da organização, no Cairo, de todos os compromissos — incluindo­se os do passado, desde que ainda vigentes — de seus Estados­membros. A OEA mantém

um perfeito sistema de registro e divulgação dos tratados interamericanos, não exigindo, porém, que seus membros tomem qualquer providência em tal sentido. No âmbito dos registros especializados em razão da matéria destacam­se o da OIT, o da OACI e o da AIEA.