A eficiência econômica e tributária

Inicialmente cumpre esclarecer, dentre as várias acepções, a sutil diferença entre eficácia e eficiência, que será adotada no presente trabalho. Para tanto, Silveira distingue esses dois critérios, como segue:

Poderíamos afirmar que a eficiência é o processo que produz a maior quantidade de resultados com a menor utilização de meios. A eficácia seria a produção de resultados com a maior produção de efeitos e a efetividade a maior produção de efeitos no tempo. (SILVEIRA, 2009, p. 70).

A concepção sobre o justo ou injusto, levando em conta apenas o conceito de eficiência foi rechaçada pelo próprio Richard Posner29 e bem enfatizada pela escola de New Haven. Portanto, não se busca nesse trabalho, ao debater o conceito de eficiência, definir um critério para o justo, o termo eficiência será explorado pelo seu caráter instrumental. Essa concepção aproxima-se da ideia defendida por Albert Casamiglia30 ou ate mesmo pelo pensamento de Ronald Dworkin31.

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Posner sustenta que a eficiência é um princípio jurídico que o juiz deve observar no julgamento do caso concreto, não só porque constitui a base das convenções sociais da comunidade norte-americana, mas, principalmente, porque é o fio condutor da doutrina do common Law (SANTOS JÚNIOR, 2009).

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Casamiglia (1987) considera a existência de uma contradição entre justiça e eficiência, ou seja, uma relação inversa (trade off) entre esses dois conceitos, no sentido que quando a distribuição fosse equitativa e eficiente seria prejudicada e quando o sistema privilegiasse a eficiência poderia conduzir a resultados injustos.

Sob a ótica constitucional brasileira, pode-se extrair um resumo da adequação da eficiência e sua relação nas palavras de Silva:

Eficiência não é um conceito jurídico, mas econômico; não qualifica normas; qualifica atividades. Numa idéia muito geral, eficiência significa fazer acontecer com racionalidade, o que implica medir os custos que a satisfação das necessidades públicas importam em relação ao grau de utilidade alcançado. Assim, o princípio da eficiência, introduzido agora no art. 37 da Constituição pela EC-19/98, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível. Portanto, o princípio da eficiência administrativa tem como conteúdo a relação meios e resultados. (SILVA, 1999, p. 651).

Analisando os modos de tributação das entidades de previdência complementar, conclui-se que os tributos distorcem os incentivos. Pode-se escolher um meio melhor, que conduzirá a uma menor distorção enquanto se realiza o objetivo de tributação. A escolha entre tributação sob o princípio do imposto amplo sobre a renda ou sob o princípio do imposto sobre o gasto ou consumo reside na contrastante visão da forma apropriada de neutralidade que se deseja. (CARVALHO; MURGEL, 2007).

Pelo exposto, tributar a poupança não é a solução mais adequada, pois a poupança criada pelas entidades de previdência complementar visa garantir o futuro dos investidores na forma de aposentadorias, uma vez que poupança não é o fim almejado pelas entidades de previdência complementar e sim o meio que proporciona um consumo futuro.

O imposto amplo sobre a renda não é neutro, pois discrimina favoravelmente o consumo imediato, desestimulando os investimentos em previdência complementar (CARVALHO; MURGEL, 2007).

Como complemento da busca pela eficiência na tributação sobre as entidades de previdência complementar, Carvalho e Murgel apontam três fatores importantes para que o Estado incentive a aplicação de recursos nas entidades de previdência complementar fechada, mas esses critérios são perfeitamente adequados para as entidades de previdência complementar abertas:

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Dworkin defende que justiça e eficiência são valores independentes e conciliáveis ou fazem parte de um valor maior e, portanto, se deve existir um critério de relação ou mesmo de hierarquia. Dworkin sustenta a integração no direito, por meio da interpretação de todos os princípios jurídicos disponíveis no ordenamento, para a solução adequada do caso concreto, sem exclusão ou negação de qualquer princípio. Esta interpretação se dá pelo diálogo dos princípios, colhidos nas convenções sociais e nos precedentes judiciais.

Razões para resguardar as entidades fechadas de previdência complementar fechadas da ânsia arrecadatória do governo incluem, em primeiro lugar, a necessidade de incentivar as pessoas a poupar o suficiente para garantir a qualidade de vida após a aposentadoria, haja vista a situação temerária em que a previdência social atualmente se encontra, como é amplamente divulgado. Em segundo lugar, o desejo de encorajar as pessoas a poupar e, assim, cortar os custos do Estado com benefícios sociais. Em terceiro lugar, a oportunidade de aumentar o nível geral de poupança com natureza de longo prazo, que acabará por gerar na sua aplicação de empregos, renda e tributos. (CARVALHO; MURGEL, 2007, p. 109).

É com a criação dessa poupança interna que se pretende demonstrar a maior vantagem na busca pela eficiência. O tratamento tributário aplicado as entidade de previdência complementar que vise garantir um incremento na poupança interna somente será eficiente, do ponto de vista econômico, quando garantir seu investimento produtivo, ponto que será explorado no capítulo seguinte.

A conclusão que se pode extrair é que a tributação sempre é nociva do ponto de visto econômico, isto é, sempre gera ineficiência. Por certo que isso não faz com que se deseje eliminar a tributação, pois o Estado não é possível sem ela, e como este é necessário para proteger direitos individuais, também o é a tributação (CARVALHO, 2008).

De forma conclusiva, o que se deseja do ponto de vista da eficiência econômica é a limitação da tributação na proporção que não iniba a atividade privada. No caso da previdência complementar, a criação do regime regressivo de tributação, pela Lei 11.053, de 2004, a tributação não deixou de existir, o Estado não deixou de arrecadar e o segurado ganhou com o diferimento da incidência do imposto de renda para o momento do resgate do benefício, representando um incentivo à formação da poupança de longo prazo.

3. A POUPANÇA INTERNA DAS ENTIDADES DE PREVIDÊNCIA