ESPÉCIES LEGISLATIVAS

O art. 59 da CR fixa que o processo legislativo federal compreende: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Salvo no tocante às emendas constitucionais, não há que se falar em hierarquia em relação às demais espécies legislativas. Há apenas âmbitos diferenciados de competências fixadas para cada uma delas que, uma vez descumpridos, poderão ensejar o reconhecimento da inconstitucionalidade formal, por

invasão de competência.

Serão estudadas, a seguir, as principais características de cada uma dessas espécies legislativas.

4.7. EMENDAS À CONSTITUIÇÃO

Como visto no capítulo que trata das classificações das constituições, a Constituição brasileira de 1988 é considerada rígida por ter um processo de alteração de suas normas mais dificultoso do que aquele previsto para as demais normas infraconstitucionais.

O estabelecimento desse procedimento especial e mais rigoroso se justifica para assegurar maior estabilidade às normas constitucionais, em especial as oriundas do Poder Constituinte Originário. Tal procedimento legítimo para atualização da Carta de 1988 está de acordo com o primado da Constituição, já que a Lei Maior encontra-se no topo do ordenamento jurídico, devendo as demais normas dela retirar seu fundamento de validade, em homenagem à supremacia das normas constitucionais.

A modificação da Constituição, dessa forma, deverá se dar por meio de uma proposta de emenda à Constituição (PEC), que, caso aprovada, dará origem a uma emenda à Constituição, alterando, em parte, a Lei Maior, como manifestação do poder constituinte derivado reformador.

Esse poder, contudo, não é ilimitado. Ao contrário, encontra limites na própria Constituição. A doutrina normalmente divide essas limitações em formais ou procedimentais, circunstanciais, temporais e materiais (explícitas e implícitas).

a) Limitações formais ou procedimentais: estão ligadas ao processo legislativo especial de reforma constitucional, previsto no art. 60 da CR, cujos requisitos podem ser assim delineados:

• Iniciativa: apresentação da PEC por um dos legitimados (incisos I a III do art. 60 da CR), sob pena de vício subjetivo de inconstitucionalidade formal. Note-se que aqui a legitimidade é mais restrita e não há que se falar em iniciativa reservada (será sempre concorrente), iniciativa popular ou dos municípios. Ademais, a manifestação das Assembleias Legislativas se dá por maioria simples;

• Deliberação: discussão e votação em cada Casa do CN em dois turnos, não havendo propriamente uma Casa revisora (ampla liberdade de alteração);

• Aprovação: por 3/5 dos membros de cada Casa em cada turno (art. 60, § 2º, da CR). Regimentalmente as Casas estabelecem um intervalo mínimo entre os turnos, apesar de a Carta não ter fixado nenhum intervalo mínimo205;

• Promulgação: pelas Mesas da CD e do SF, com o respectivo número de ordem (art. 60, § 3º, da CR). Ressalte-se a ausência de deliberação executiva na PEC. Após a promulgação, a EC será

publicada pelo CN;

• Rejeição da PEC: a matéria constante de PEC rejeitada ou havida por prejudicada não poderá ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º, da CR).

Nesse ponto, cabe ressaltar que não poderá ser apresentada nova PEC na mesma sessão legislativa tratando do mesmo tema. Trata-se de vedação absoluta (princípio da irrepetibilidade), diferentemente da situação dos projetos de lei que, caso rejeitados, poderão ser reapresentados na mesma sessão legislativa mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do CN (art. 67 da CR).

b) Limitações circunstanciais: a Constituição, no entanto, “não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio” (art. 60, § 1º, da CR). Trata-se das limitações circunstanciais à atuação do poder constituinte derivado, pois são situações anormais e excepcionais que poderiam ameaçar a livre manifestação do órgão reformador. Destaque-se que não estão vedadas a apresentação de PEC e sua discussão, mas apenas votação e promulgação. c) Limitações temporais: a Constituição atual não prevê as limitações temporais, ou seja,

estabelecimento de prazo durante o qual seria vedada qualquer alteração na Constituição. No Brasil, “Só a Constituição do Império estabeleceu esse tipo de limitação, visto que previra que tão só após quatro anos de sua vigência poderia ser reformada (art. 174)”206. d) Limitações materiais: visam a resguardar sua integridade e primam por sua unidade fundamental, evitando, assim, uma profunda mudança de sua identidade. Tais limitações podem ser divididas em explícitas e implícitas. Limitações materiais explícitas

Estão previstas no art. 60, § 4º, da CR, quais sejam: I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais. São as chamadas cláusulas pétreas que proíbem a tramitação de PEC tendente a aboli-las. Ou seja, tais cláusulas podem ser objeto de PEC, desde que o intuito não seja aboli-las, a fim de se evitar a descaracterização dessas normas. Nesse ponto, frise-se ainda que o STF entendeu que os direitos e garantias individuais vão além dos previstos no art. 5º da CR, tendo a Corte já reconhecido, por exemplo, que o princípio da anterioridade tributária (art. 150, III, b, da CR) está albergado como cláusula pétrea207. Limitações materiais implícitas Apesar de não estarem inseridas dentre as cláusulas pétreas, essas limitações estão fora do alcance do poder constituinte de reforma sob pena de ruptura da ordem constitucional. Sobre o assunto, Temer esclarece que “[...] as [limitações] implícitas são as que dizem respeito à forma de criação de norma

constitucional bem como as que impedem a pura e simples supressão dos dispositivos atinentes à intocabilidade dos temas já elencados (art. 60, § 4º, da CF)”208.

Tais limitações, portanto, “são aquelas que decorrem de uma interpretação lógica do Texto Constitucional”, conforme o elenco abaixo, reconhecido pela doutrina209:

• Titularidade do Poder Constituinte Originário;

• Titularidade do Poder Constituinte Derivado Reformador; • Limitações expressas ao poder de reforma da Constituição.

Por fim, alerte-se que os Estados e o DF deverão, guardadas as devidas peculiaridades, seguir estritamente o processo de reforma da Constituição fixado no art. 60, não podendo estabelecer procedimento menos nem mais dificultoso210.

Gráfico 4. Limitações ao Poder de Reforma.

4.8. LEI ORDINÁRIA

A lei ordinária é o ato legislativo típico, primário, geral. São, em geral, normas gerais e abstratas que se configuram em leis no sentido material. Há, entretanto, leis meramente formais, que contêm normas individuais e concretas.

É necessário destacar que existe um domínio vedado à atuação da lei ordinária. Ou seja, não poderá haver lei ordinária versando sobre:

• As matérias dispostas no art. 49 da CR, que deverão ser objeto de decreto legislativo;

• A delegação legislativa do CN ao Presidente da República, que terá a forma de resolução (art. 68, § 2º, da CR);

• As matérias elencadas nos arts. 51 e 52, que serão objeto de resoluções da CD e do SF, respectivamente, salvo o disposto na parte final dos arts. 51, IV, e 52, XIII, da CR, já que, nessas situações, as Casas dispõem apenas da iniciativa;

• Matérias reservadas à lei complementar.

Com isso, é possível asseverar que a lei ordinária possui um campo de atuação residual, podendo disciplinar as matérias que não estejam reservadas expressamente pela Constituição à disciplina do decreto legislativo, da resolução e da lei complementar.

A aprovação da lei ordinária se dá mediante o voto da maioria simples (quórum de deliberação) dos membros de cada Casa ou de suas Comissões, presente a maioria absoluta (quórum de instalação), nos termos do art. 47 da CR.

As leis ordinárias, como regra geral, submetem-se ao procedimento legislativo ordinário, salvo quando for o caso de adoção do rito sumário.