Evolução do planeamento Urbano 80

O planeamento urbano existe desde a antiguidade. Com efeito, operações notáveis de planeamento chegaram até aos dias de hoje através das mais recentes escavações arqueológicas, de textos, de testemunhos, que mostram como o planeamento urbano existe há milhares de anos.

Cidades como Mohenjo-Daro (3000-4000 a.C.), na península hindustanica ligada à civilização Harappa, ou Mileto (500 a.C.) fundada na Ásia Menor pelos Gregos, mostram que estes aglomerados foram planeados de raiz, apresentando esquemas ortogonais bem definidos e um conjunto de edifícios públicos ligados ao governo e às actividades económicas e sociais de cada civilização. Templos, celeiros e banhos públicos são comuns a ambas as civilizações, sendo que as cidades gregas possuem um conjunto de edifícios e espaços públicos ligados ao governo das cidades, e à ocupação do tempo de lazer e recreio com actividades ligadas às artes e à prática de desporto como praças, teatros, e estádios (Benévolo, 2007).

Durante o Império Romano, cidades como Lion, em França, surgiram planeadas desde a raiz em forma de quadrícula, a partir de acampamentos romanos, espalhados por todo o império onde, à imagem da civilização grega, vários equipamentos públicos são construídos para o governo e para a satisfação das necessidades das populações e do seu bem estar como fórum, teatros, coliseus, termas, entre outros equipamentos (Benévolo, 2007).

Na idade média alta, algumas cidades foram construídas com carácter defensivo e muito fortificadas e onde o seu objectivo primordial era, no caso das “Bastides” Francesas e Inglesas ao longo da Costa entre os dois países, proteger ambos os lados durante a Guerra dos Cem anos, não sendo dotadas de equipamentos nem de infra-estruturas de vulto para além das muralhas defensivas (Benévolo, 2007).

E no Renascimento, período que em termos de urbanismo se estende até ao início da Revolução Industrial, cabe destacar as grandes renovações urbanas e construções de cidades elaboradas pelos grandes monarcas absolutistas da época nomeadamente Versalhes (1669), e São Petersburgo (1703), onde respectivamente por Luís XIV, e o czar Pedro I, pretenderam construir uma cidade que mostrasse o poder absoluto que exerciam sobre os seus súbditos (Benévolo, 2007; Hall, 1998).

Contudo, associa-se o aparecimento do moderno planeamento à Revolução Industrial, e a procura de soluções para as carências e necessidades das populações das cidades de então (Hall, 1998b). Com efeito, o planeamento moderno surge como uma tentativa de resposta através do controlo físico do território aos problemas oriundos da Revolução Industrial e do crescimento maciço das cidades líderes deste processo. Se numa primeira fase as indústrias se localizaram perto dos cursos de água disseminadas pelo campo, a partir da invenção da máquina a vapor, e consequente melhoria dos transportes que eram então o maior factor de custo na produção industrial, estas localizam-se perto das matérias-primas onde grandes aglomerados nascem, ou em cidades que pelas suas condições geográficas possuem vias fluviais navegáveis ou infra-estruturas portuárias (Hall, 1998b, 2002).

Este processo ocorre primeiramente na Grã-Bretanha e depois alastra-se a outros países como a França e a Alemanha. É contudo na Grã-Bretanha onde estão as suas origens e são as aglomerações britânicas que mais vão sofrer com este processo. Coincidindo com: a existência de um amplo mercado constituído pelas vastas colónias do Império Britânico; com um processo de reforma agrária e com a substituição de mão-de-obra pela diferente maquinaria que entretanto vai sendo progressivamente introduzida na indústria sobretudo na indústria têxtil; e com sucessivas inovações tecnológicas, um grande número de trabalhadores oriundos do campo, sem hábitos urbanos desloca- se paulatinamente para as cidades industriais em busca de emprego, alojando-se nas zonas mais degradadas do seu centro ou nas periferias, sem quaisquer condições sanitárias e higiénicas. Estas áreas, próximas das fábricas, são ocupadas até à exaustão sustendo grandes densidades quer habitacionais, quer populacionais.

Os centros urbanos passam pela primeira vez na História a serem sobretudo centros de produção baseada nas livres forças de mercado: o sistema capitalista surge assim sobre o mote “laissez faire,

laissez passer” com a consequência espacial do aumento drástico da dimensão dos centros urbanos29

Se numa primeira fase os poderes instituídos não prestam atenção a estas áreas, uma crescente agitação social e sobretudo uma sequência de epidemias de cólera nas principais cidades Britânicas, fruto da contaminação dos aquíferos e que afectam todas as camadas da sociedade, colocam a descoberto as fragilidades do crescimento exponencial de alguns aglomerados, fruto de uma sobreposição de iniciativas públicas e particulares sem quaisquer regras e que resultam na fealdade, no congestionamento de tráfego, na insalubridade e no desrespeito das mais elementares

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- Antes de 1800, apenas 1,7% da população mundial era urbana, e nenhuma cidade atingia o milhão de habitantes; um século depois em 1900, já 19 cidades entre as quais Londres (4 milhões), Paris (2 milhões), Berlim (1,3 milhões) superavam esse número.

necessidades de qualidade de vida. O Estado e os particulares vão começar a intervir sobretudo com medidas higiénicas de regulamentação da construção (Hall, 1998b).

Surgem assim as primeiras leis sanitárias um pouco por toda a Europa30, que visam o controlo do

crescimento dos aglomerados urbanos ao mesmo tempo que em várias cidades europeias, nomeadamente nas grandes capitais como Madrid, Barcelona, Viena, ou Paris, grandes artérias de fluxo de ar de luz são abertas rasgando o casco antigo; nestes arranjos urbanísticos estão também causas politicas, nomeadamente em Paris, onde as lutas populares de 1848, e o modo “libertino” de parte da população assustam os governos, ainda não refeitos das consequências da revolução francesa: uma governação cada vez mais moralizadora, sobretudo com a chegada ao poder da Rainha Vitória em Inglaterra, responde com grandes operações de demolição das zonas antigas de traçados intrincados e em posições de defesa, onde um caldo de artistas, boémios e estudantes podia ameaçar a sua autoridade; é o caso de toda a área de “Montparnasse” que vê o seu tecido morfológico destruído e substituído por uma das mais imponentes Igrejas “Le Sacre Cœur” em 1880, construída nos terrenos de bórdeis e das barricadas dos movimentos estudantis e intelectuais por detrás da elevação da segunda comuna (Hall, 1998a).

Paralelamente a estas operações uma série de industriais e benfeitores resolvem por livre iniciativa, proporcionar um ambiente regrado para os seus trabalhadores, com infra-estruturas e espaços verdes e de lazer; é o caso de Jorge Cadbury, e a sua cidade operária “Bournonville” ao redor da sua famosa fábrica de chocolates que ainda hoje labora nos arredores de Birmigham ou de New Lanark nos Estados Unidos, mandada construir por Robert Owen (Hall, 1998a,2002).

No fim do século XIX, surge o conceito de cidades Jardim (Ebenezer Howard) que irá influenciar o sistema de planeamento dos países ocidentais, nomeadamente na Grã-Bretanha, e que estará na base da criação de cidades novas após a segunda Guerra Mundial, e onde se pretende que mediante a construção de cidades de raiz, de acordo com um esquema rígido, proporcionar a construção de habitações, comércio, equipamentos, jardins e espaços verdes, em harmonia com as função industrial (Hall, 2002).

De referir que os elementos do movimento moderno Europeu e Americano vão propor nos anos vinte e trinta a construção cidades obedecendo também a esquemas rígidos de desenho urbano, onde se pretende, no caso do movimento europeu, separar as diferentes funções da cidade e os diferentes tipos de circulação viária e pedonal, construindo-se sobretudo em altura por forma a libertar o máximo de terreno para espaços verdes, como é proposto por Le Corbusier, ou pela escola

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Depois de vários estudos em Inglaterra é aprovada em 1848 a primeira lei sanitária; em França em 1850, em Portugal só em 1864 é que o ministério das Obras Públicas regulamenta a execução de Planos de Melhoramentos para Lisboa e Porto, enquanto que para Aglomerados com mais de 10000 habitantes “países” como a Suécia (1874), Prússia (1875),

americana com a proposta de Frank Lloyd Wright, a concepção de cidade com imensos subúrbios de casas unifamiliares ligadas por um complexo sistema viário em que nos seus nós surgem as funções comerciais e industriais (Hall, 2002)

O planeamento vai assim evoluindo muito baseado no desenho de grandes projectos finitos onde se pretende construir uma realidade ideal que permita o aumento da qualidade de vida dos seus habitantes graças a um bom ambiente físico, onde o ordenamento dos diferentes usos do território é conseguido pela intervenção planeada no crescimento das aglomerações urbanas. A necessidade de planeamento vai-se afirmando até porque ao longo dos anos vai surgindo um conjunto de evidências que mostram que é vital para a própria sobrevivência do aparelho produtivo e do Estado, ao ajudar a minimizar através de melhoramentos na forma física, as consequências nefastas na saúde dos habitantes das cidades industriais31 (Hall, 1998a; Taylor, 2004).

A necessidade de planeamento é pois inquestionável e a depressão entre as duas grandes guerras e a destruição causada pela 2ª Guerra Mundial resultam na aceitação por parte das sociedades ocidentais europeias de que o Estado devia ter um papel activo e intervencionista na sociedade para assegurar padrões mínimos de qualidade de vida para as suas populações, mesmo numa economia mista; é o surgir da social-democracia e do Estado-Providência, que se mantêm intocáveis na maior parte dos países europeus até aos anos oitenta e onde o planeamento é visto como algo inquestionável visando o interesse público e preocupado com a produção de planos de regulação e enquadramento de políticas sociais que regulem o crescimento e potenciem a qualidade de vida das populações (Taylor, 2004).

Até aos anos setenta, a principal alteração ocorrida durante esta época na concepção de plano foi a alteração de método que conduziu, em alguns países, ao aparecimento e implantação do plano sistémico como alternativa ao plano-produto. Este último, baseado em grandes desenhos, e essencialmente normativo, visa o crescimento das cidades em equilíbrio com o que as rodeia. Acomodando da melhor forma as diferentes actividades humanas no seu interior é questionado nos anos 60 pela sua falta de base cientifica já que muitas das opções seriam tomadas com base na intuição e não fundamentadas através da pesquisa, pela qualidade do desenho praticado, pela ausência de consulta sobre as necessidades e aspirações das populações por ele visadas e pelo carácter politico da sua intervenções, já que ao escolher uma determinada solução fazia-o com base num juízo de valor; não era portanto neutro (Reade, 1987).

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- Em 1990, aquando num movimento de recruta para o exército em dois países, Inglaterra e a Alemanha, foi necessário recorrer a habitantes oriundos do campo visto que em mais de 10000 candidatos originários de cidades se detectaram problemas de saúde que impediram o seu ingresso na vida militar (Taylor, 1998; Hall, 1998a).

No fim da década se sessenta, em parte como resposta às criticas de falta de sofisticação e rigor cientifico do plano-produto, surge a chamada teoria sistémica (McLoughlis, 1969), baseada no conceito de sistema, que começa a ser então aplicado a áreas tão dispares como a biologia, a ecologia, a matemática ou a cibernética desde que o matemático americano Norbert Wiener em 1948 introduziu o conceito para, de forma simplificada, explicar que qualquer que seja o fenómeno, qualquer que seja a sua proveniência, não pode ser visto como algo isolado mas sim fazendo parte de um sistema ou conjunto de sistemas interligados entre si e que se afectam mutuamente. Assim, diferentes partes podem ser analisadas e através da introdução de mecanismos de controlo será possível alterar o sistema e conduzi-lo numa determinada direcção. Neste sentido, o planeamento ele próprio um sistema, pretenderia controlar o sistema urbano composto pelos diferentes usos do território interligados pelas redes de comunicação, através do controlo do investimento público e com incentivos ou entraves à iniciativa privada, mediante os objectivos a alcançar. Neste contexto o conceito de plano muda para deixar de ser algo finito e passa a ser um processo, um rumo, decidido com base nos recursos disponíveis e no conhecimento do sistema, pelo qual através de aproximações sucessivas se irá atingir a solução, a meta pretendida (McLoughlis, 1969).

De referir que ambas concepções de planeamento, plano-produto e sistémico, apoiaram-se na capacidade de investimento público, recorrendo a um quadro regulamentar rígido (sobretudo no caso do plano-produto), para melhor controlar e limitar a expansão do espaço urbano através da elaboração de um plano, baseado num conhecimento técnico superior (Faludi e van der Valk, 1994) constituindo-se como uma alternativa à decisão ordinária, que não se baseava em quaisquer conhecimentos científicos, mas sim em juízos de valor, por forma a conduzirem a sociedade para os objectivos, as metas pretendidas (Hall; 1992, 2002).

De destacar que, contemporâneo da teoria sistémica, surge o processo racional compreensivo, que se constituía como uma teoria sobre o processo de planeamento, em que o planeamento é visto como um processo racional de tomada de decisão (Chadwick, 1973; Faludi, 1987).

Na primeira metade da década de setenta as noções do planeamento sistémico foram colocadas em causa, assim como anteriormente tinham sido as do “plano-produto”, devido às dificuldades de implementação, dada a morosidade de todo o processo resultante dos contínuos ajustes do sistema sempre que alguma mudança ocorria e que implicava um reajuste da rota traçada para a prossecução do objectivo final; ao facto de se assumir como algo científico, que pela utilização de meios e técnicas sofisticadas (estatísticas, programação) seria capaz de compreender a sociedade e prever o seu futuro com fiabilidade; a noção de que o planeador era livre de valores e que podia determinar de forma desinteressada o melhor para a sociedade, entendida como um todo homogéneo em que a optimização do sistema conduziria o bem-estar de todos não tendo em consideração a distribuição

desse bem-estar dentro do sistema nem a complexidade dos actores envolvidos. Assim, os princípios que serviam da base à teoria eram tidos como utópicos e irreais (Nadin e Doak, 1991; Hall, 2002).

Com a crise petrolífera de 1974, as economias ocidentais entram num período de contracção económica para a qual as técnicas e os conceitos do planeamento não pareciam ser adequadas visto que tinham sido concebidos para gerir o crescimento, não o declínio (Hall, 2002; Taylor, 2004). Paralelamente os problemas ambientais que entretanto vão ganhando importância junto de certos

grupos da sociedade e a solicitação de maior participação pública32 durante o processo de

planeamento vão conduzir ao aparecimento de várias abordagens entre as quais cabe destacar o “planeamento comunitário” (Albrechts, 1992; Hall, 2002).

Na tentativa de superar os problemas surgem novas formas de planeamento como o “planeamento para a comunidade”, que teve o seu início nos Estados Unidos da América e se alastrou a outros países, nomeadamente à Grã-Bretanha, onde esteve muito ligada às correntes intelectuais dos anos setenta, nomeadamente ao Novo Marxismo. Tem a sua génese nos problemas de degradação física, social e económica, de largas zonas do centro de algumas das principais cidades de ambos os países; as chamadas “inner cities”. Procurava-se assim, envolver a comunidade no processo de planeamento, o que implicava que a comunidade devia estar organizada e ser solidária entre si, o que se revelou de difícil concretização prática, visto que ocorrerem situações de conflito entre as equipas de planeamento e as populações locais o que conduziu ao fim destas experiências.

Contudo, cabe referir que a participação de vários grupos de cidadãos no processo de planeamento teve como consequência o facto de estes ficarem sensibilizados para os problemas do sector, o que conduziu à participação de muitos, de forma voluntária, uma década depois, através de processos de parcerias - nova tentativa de resolução dos problemas das “inner cities” nos anos oitenta -, quando novos projectos alimentados por verbas avultadas procuraram dar corpo a regenerações profundas (Hall, 2002; Taylor, 2004).

Vários autores salientaram que as novas abordagens contribuíram para o planeamento através da análise das mudanças que ocorreram nas formas de produção e na economia dos países industrializados e que se repercutiram com especial acutilância nas áreas urbanas, e não a descoberta de soluções para esses problemas. Ou seja, não descobriram soluções, mas contribuíram para detectar o que estava na origem dos problemas Esta corrente contribuiu para a percepção de

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O relatório Skeffington de 1969 introduzira estatutariamente a participação pública mas a sua execução revelava-se perniciosa já que eram os grupos mais bem informados da sociedade que nela participavam sendo muito difícil a participação das populações mais desfavorecidas, mais apáticas face a todo o processo.

que as modificações nos processos de produção com a sua racionalização - tendo como consequência a redução e subsequente despedimento de mão-de-obra parte da qual qualificada - ocorreu sobretudo nas cidades onde a industrialização se iniciou, conduzindo-as a processos graves de declínio, numa demonstração do controlo crescente das multinacionais sobre a localização e sobre o encerramento das suas unidades, sobre o destino das cidades, sem que aparentemente os governos tenham tido capacidade para afectar tais modificações (Hall, 2002; Gouttebel; 2003; Stock, 2003; Shaw, 2004; Taylor, 2004).

Com a ascensão ao poder dos governos de direita na Grã-Bretanha e nos Estados Unidos durante a década de oitenta (e posteriormente por toda a Europa), assistiu-se a um processo de retracção do Estado e da sua intervenção na sociedade, com a abolição de várias das facetas do Estado Providencia, o que incluiu sobretudo na Grã-Bretanha, a retracção e quase desmantelamento da máquina de planeamento acusada de despesismo, de obstaculizar o crescimento e a criação de emprego (Hall, 2000a; Shaw, 2004).

Para esses governos, o liberalismo da economia devia ser total, a despesa estatal devia ser reduzida ao mínimo e as responsabilidades de governo colocadas nas mãos de privados, deixando assim a sua posição de monopólio em vários domínios, entre os quais o planeamento, o que conduziu a um longo processo de privatizações com a passagem de sectores como as telecomunicações, os transportes, as indústrias espaciais para o sector privado.

Os governos de direita vêm ainda mais reforçada a sua política com a derrocada do Bloco de Leste, e da sua economia fortemente estatizada, vendo neste acontecimento a confirmação de que só a economia de mercado seria opção correcta a tomar para fomentar o crescimento económico, cabendo ao Estado o papel de zelar para que nada perturbasse o seu funcionamento (Hall, 2002a; Taylor, 2004).

Neste contexto, o planeamento tornou-se algo com um significado nebuloso, desnecessário, como alguns autores procuraram demonstrar dando o exemplo de Houston, Texas, onde não existindo planeamento urbano, não existindo restrições à livre iniciativa, a cidade funcionava sem os problemas que era suposto o planeamento resolver (Jones, 1982). Segundo o pensamento liberal, o progresso ocorre, não deve ser planeado (Healey, 1991; Faludi e van der Valk, 1994), e tudo que obstaculize o crescimento deve ser eliminado, neste sentido, todos os mecanismos, todos as agências governamentais que pudessem constituir um obstáculo ao seu livre funcionamento, foram desencorajadas ou até abolidas: a participação pública no processo de planeamento foi praticamente colocada de lado, já que podia trazer entraves ao funcionamento do mercado, quanto mais não fosse por introduzir morosidade ao processo, ao terem de se respeitar determinados trâmites formais

assim como, após posições não favoráveis a determinadas medidas governamentais, o Greater

London Council foi abolido (Gunn, 2002; Shaw, 2004).

O papel do planeamento ficaria reduzido à ideia de facilitar o bom funcionamento do mercado, corrigindo algum erro imprevisto e evitando obstáculos injustificados ao crescimento económico, através de uma atitude positiva para com a iniciativa privada (Shaw, 2002; Taylor, 2004).

Neste cenário, Bridley et al., (1989), baseando-se em casos de estudo, identificou seis diferentes processos de planeamento durante os anos de Margaret Thatcher e de Ronald Reagan: “regulative planning”, aplicado em situações de crescimento económico, vetando ou autorizando o desenvolvimento em diferentes regiões; “trend planning”, utilizado para incentivar o crescimento em locais economicamente saudáveis; “popular planning”, aplicado em pequenas áreas, procurando a participação das populações na elaboração de planos que inibam a contestação popular ao desenvolvimento privado; “public-investment planning”, usado em áreas em recessão profunda, investindo massivamente os fundos públicos para criar infra-estruturas e serviços; “private- management planning”, aplicado em zonas deprimidas, através da entrega ao sector privado da gestão de todo o processo de renovação (Brindley et al., 1989).

De entre estes processos, os mais utilizados foram todos aqueles que iam ao encontro dos desejos do mercado, em vez de o tentar regular: “trend planning”, “private-management planning” e sobretudo o “leverage planning” o mais utilizado sobretudo nas grandes operações de regeneração