A evolução do Estado de Direito: do Estado Liberal sem qualquer intervenção estatal

1. A ATUAÇÃO ESTATAL E A INTERVENÇÃO SOBRE O

1.2 A evolução do Estado de Direito: do Estado Liberal sem qualquer intervenção estatal

Desde o Estado Liberal e até a atualidade, percebe-se que o Estado Contemporâneo vivencia uma séria crise, que decorre, principalmente, do fato de que o homem ainda mantém uma concepção individualista da sociedade e do Estado, o que norteou originariamente o surgimento do Estado Liberal do século XVIII. Naquela época, a principal preocupação era a contenção do poder estatal, o uso da propriedade e a realização de ações mínimas, deixando aos próprios indivíduos a tarefa de promoção e defesa de seus interesses.30

Apesar da visível evolução da humanidade, é certo que se continua com problemas muito antigos, como o regime de produção e o uso da propriedade. Como o individualismo e a desigualdade continuam a ser realidade, o Estado é utilizado como instrumento fomentador de desigualdades, embora o texto constitucional brasileiro disponha diferentemente.31 Verifica-se que, por vezes, a realidade constitucional não corresponde à realidade fática.

O Estado Moderno substituiu o Estado Medieval32 e teve como marco importante a Revolução Industrial e a Revolução Francesa, consolidando-se com a evolução do constitucionalismo. Aquele foi posteriormente substituído pelo Estado Contemporâneo, essencialmente democrático e social. O Estado de Direito surgiu com a preocupação de proporcionar aos detentores das forças econômicas daquela época o livre exercício de suas atividades econômicas, sem qualquer ameaça externa.

Este Estado de Direito de que se fala traz a ideia do modelo denominado de Estado Liberal – Estado do laissez faire, que justamente surgiu num ambiente em que se exaltavam o individualismo e as liberdades individuais em oposição ao poder político estatal. Caberia ao Estado a missão de guardião das liberdades dos indivíduos, não se permitindo qualquer

TRAMONTIN, Odair. Incentivos públicos a empresas privadas & guerra fiscal. Curitiba: Juruá, 2002, p. 17-18.

Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

(...) III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; (...)

O período de esplendor do iluminismo – Século das Luzes – doutrina que, como o próprio nome revela, pretendeu-se libertar o homem do período medieval de superstição nas trevas, mostrando-se o reto caminho das luzes da razão. “Foi aquele o século do racionalismo, que culminaria na Revolução Francesa, e também do individualismo e do cidadão abstrato.” ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 83.

interferência na ordem econômica e social, pois, no século XVIII, qualquer restrição ao individual em prol do coletivo era tida como ilegítima. Essa foi a raiz individualista do Estado Liberal. A burguesia enriquecida, que já dispunha do poder econômico, preconizava a intervenção mínima do Estado na vida social.33

O Estado Liberal surgiu, principalmente, de uma concepção econômica para garantir valores da ordem econômica, como a livre concorrência, a livre iniciativa e a propriedade privada. Surge, também, de uma concepção política, para proteger as liberdades individuais e consolidar a separação dos poderes. E por fim, de uma concepção jurídica de obediência à lei como norma geral e abstrata. O Estado de Direito traz consigo as ideias do liberalismo econômico, figurando como quase que indiferente às questões sociais e, consequentemente, alheio a qualquer intervenção no domínio econômico.

A ideia de liberalismo34 proveio das restrições ao poder feudal e monárquico, ocorridas desde o século XV. Na segunda metade do século XVIII, deu-se origem aos primeiros Estados democráticos liberais, consolidando-se nos séculos XVIII e XIX, fundamentado na ideia de que todos, inclusive os governantes, deveriam se sujeitar aos enunciados legais, limitando-se, assim, à atuação dos governantes e assegurando as liberdades individuais e econômicas.35

O liberalismo nascente elegeu como verdade absoluta a orientação de Adam Smith em 1776 de que o homem age, exclusivamente, na defesa de seus próprios interesses, devendo o Estado se abster de interferir nas atividades econômicas, proporcionando ao indivíduo a máxima autonomia de vontade.36 A realização do bem comum seria mero somatório de interesses privados, limitando-se o Estado a selar pela preservação de ordem tipicamente

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 28 ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 278.

“O liberalismo deve ser compreendido como movimento econômico-político, tendo como base social a classe burguesa, propugnando, na esfera econômica, o princípio do abstencionismo estatal e, na esfera política, sufrágio, câmaras representativas, respeito à oposição e separação de poderes.” Cf. SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado: introdução. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 85.

“O termo liberalismo contempla o liberalismo político vinculado às doutrinas dos direitos humanos e da separação de poderes, e o liberalismo econômico centrado na economia de livre mercado. (...) A concepção liberal, em seu sentido político e econômico, procurou proteger o indivíduo que, dentro de seu marco social, afigurava-se sempre livre para adquirir sua liberdade.” Cf. SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado: introdução. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 85-86.

De acordo com o sistema de liberdade natural, o Estado tem somente três deveres a cumprir: a) o dever de proteger a sociedade da violência e da invasão de outras sociedades independentes; b) dever de proteger cada membro da sociedade da injustiça e da opressão de qualquer outro membro; c) o dever de erigir e manter certas obras públicas, que nunca será do interesse de qualquer indivíduo ou de um pequeno número de indivíduos, porque o lucro jamais reembolsaria as despesas para qualquer indivíduo, embora possa frequentemente proporcionar mais do que o reembolso a uma sociedade maior. SMITH, Adam Apud VENÂNCIO FILHO, Alberto. A intervenção do Estado no domínio econômico: o direito público econômico no Brasil. Ed. fac- similar. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 4.

burguesa. A mão invisível da natureza se encarregaria de ordenar as relações entre os homens, encaminhando-os para um sistema econômico perfeito.37

Aqueles que detinham o poder econômico primavam por um Estado com intervenção mínima na vida social, apenas figurando como árbitro de conflitos individuais, no qual não existiria qualquer condicionamento para a acumulação e fruição de bens. O Estado Liberal foi construído sob o enfoque da separação entre a sociedade e o Estado, cabendo a este apenas a função de produção do direito e de segurança. Assim, o Estado não tem qualquer preocupação com as desigualdades, mas apenas com a promoção de condições para a produção de riquezas, pois as relações econômicas estariam equilibradas pela mão invisível do mercado.38

A ideia de não-intervenção estatal na regulação das atividades econômicas proporcionou o desenvolvimento do processo industrial, à custa de excessiva oferta de mão- de-obra e péssimas condições de trabalho e de vida para grande parte da população. A burguesia então detentora do poder econômico não permitia a interferência estatal para corrigir injustiças sociais.39 Desse cenário de desequilíbrio, é que, ainda no século XIX, surgem as primeiras ideias de intervenção do Estado na ordem econômica para corrigir tais injustiças.40

Surgem, então, fortes indícios em relação à necessidade de transformar o modo de atuação do Estado. Segundo Mário Lúcio Quintão Soares, “os cidadãos do Estado Liberal eram considerados elementos passivos, pois não intervinham diretamente no funcionamento das instituições políticas.”41 Para salvar um capitalismo sustentável, o Estado é chamado para assumir a responsabilidade pela condução do processo econômico. A indiferença estatal diante da política capitalista liberal levou à produção de desigualdades entre a minoria

ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 284. Cf. DANTAS, Ivo. Direito constitucional econômico – globalização e constitucionalismo. Curitiba: Juruá, 2004, p. 30-31.

TRAMONTIN, Odair. Incentivos públicos a empresas privadas & guerra fiscal. Curitiba: Juruá, 2002, p. 20-21.

Entretanto, o liberalismo viu-se à mercê de suas próprias contradições com a destruição de seus pilares pela própria burguesia. Esta, no afã do lucro, desrespeitou as regras de mercado e eliminou a livre concorrência, concentrando riquezas e acentuando os desníveis sociais. Surgiram segmentos proletários que, vítimas da miséria e da exclusão social e gradativamente instruídos por concepções socialistas, adquiriram consciência desta espoliação. SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado: introdução. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 87.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 28 ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 280- 281.

detentora do poder econômico e uma grande população desassistida, fato que proporcionou a transição do Estado Liberal para o Estado Social.42

Deve-se o fracasso do Estado Liberal43 ao fato de ele ter atuado exclusivamente no plano político-jurídico, sem disciplinar a ordem sócio-econômica. Por se comportar essencialmente individualista, desconheceu os direitos da sociedade, falhou até mesmo por desconhecer o homem-operário, materialmente oprimido por dificuldades de caráter econômico no meio social. Mostrando-se absolutamente igualitário, posicionou-se na ideia de que todos os indivíduos possuem as mesmas possibilidades e os mesmos direitos, de maneira que ao Estado apenas competiria policiar a ordem jurídica. A vida econômica e social deveria desenvolver-se naturalmente, de acordo com as políticas individualistas.44

Como a riqueza acumulou-se nas mãos de uma minoria privilegiada, enquanto a imensa maioria do povo era escravizada pelo domínio capitalista, o Estado Liberal tornara-se um cenário de cidadãos teoricamente livres, mas materialmente escravizados.45 O perfil abstencionista do Estado Liberal vivenciou transformações. No século XX, concluiu-se que as relações econômicas não poderiam ficar sob a égide do próprio mercado.46 Em decorrência dos conflitos de interesses entre os detentores do capital e da classe trabalhadora em face dos efeitos da revolução industrial, elevado desemprego, falta de assistência, baixa remuneração, etc., surgiram reivindicações para que o Estado saísse da passividade e viesse a interferir no campo econômico, a fim de corrigir desigualdades e proporcionar justiça social.

A pressão social clamava por uma nova ordem jurídica em que o Estado assegurasse direitos sociais, como trabalho, previdência, saúde, educação, etc. A intervenção na economia se tornava necessária para distribuir riquezas. Assim, como alternativa ao Estado Socialista erigido pela Revolução Russa de 1917, surge o Estado Social, em contrapartida ao Estado

A concepção individualista da liberdade impediu o Estado de proteger os menos afortunados; ela foi a causa de injustiça social, pois, concedendo-se a todos o direito de ser livre, não se assegura a ninguém o poder de ser livre. Sob pretexto de valorização do indivíduo e proteção da liberdade, privilegiaram-se os economicamente mais fortes. Quando os valores econômicos são colocados acima de todos os demais, prevalece o egoísmo, altamente vantajoso para os mais hábeis, mais audaciosos e menos escrupulosos. Cf. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 28 ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 280-281.

“Apesar de todas as suas insuficiências, o liberalismo sempre se afirmou como símbolo do espírito moderno em constante confronto com os absolutismos de qualquer tipo, constituindo-se em conquista histórica irreversível. A construção do Estado Liberal de direito deixou como legado: o império do princípio da legalidade, a despersonificação da soberania e a luta pelos direitos e liberdades do homem.” SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado: introdução. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 89.

MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 25 ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 305.

Idem, ibidem, p. 306.

GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 10 ed. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 19.

Liberal, que é marcado por atribuir à atividade estatal uma finalidade de justiça social. A partir de então, o Estado passou a agir de forma a produzir consequências nos setores econômicos e sociais da coletividade. Esta atuação no campo econômico e social deixou de ser algo estranho e passou a integrar o rol de funções do Estado.47

Como observou Paulo Bonavides, desde a Primeira Grande Guerra, avulta o intervencionismo como presença fiel na figura da política de todos os Estados, povoando de fantasmas a sociedade dos povos atlânticos, que dele já não se pode prescindir. Ignorá-lo é impossível, destruí-lo é o mesmo que por, em mãos inimigas, armas que serviriam ao revide imediato e fatal. Assim, a atuação estatal do século XX se liga inarredavelmente a fatores intervencionistas.48

Este novo panorama do início do século XX passa a ter dimensão jurídica de destaque a partir do momento em que as Constituições daquela época passaram a disciplinar a matéria econômica sistematicamente, o que teve início em 1917, com as Constituições do México, Rússia e Alemanha.49 Ao final da Primeira Grande Guerra, a Constituição de Weimar concretiza as ideias do Estado Social numa constituição escrita. A atuação do Estado constitui-se numa tentativa de colocar ordem na vida econômica e social, diminuindo-se a concentração de riquezas para agir em prol das classes desprotegidas.5051

TRAMONTIN, Odair. Incentivos públicos a empresas privadas & guerra fiscal. Curitiba: Juruá, 2002, p. 22-23.

BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 5 ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 182.

O constitucionalismo brasileiro segue no mesmo movimento de determinar o modo de atuação estatal, estabelecendo um caminho a ser perseguido em termos de seu sistema econômico, elegendo como devem atuar o Estado e os agentes econômicos. Cf. DANTAS, Ivo. Direito constitucional econômico – globalização e constitucionalismo. Curitiba: Juruá, 2004, p. 41-54.

TRAMONTIN, Odair. Incentivos públicos a empresas privadas & guerra fiscal. Curitiba: Juruá, 2002, p. 23.

O excesso de livre concorrência gerou a exploração dos mais fracos pelos mais fortes e, com esta, a formação de um capitalismo monstruoso e a proletarização dos produtores. A reivindicação por liberdade foi feita em favor dos que já eram dotados de poder econômico. A simples declaração de que todos são livres torna-se inútil, se apenas alguns podiam viver com liberdade. Se todos os homens são livres e iguais, e, se os homens não vivem isolados uns dos outros, é preciso que a convivência, a repartição dos bens e o acesso aos benefícios da vida social não permitam grandes desníveis.

O individualismo excessivo acarretou males para a vida em sociedade. O Estado mais fraco que não oprime a burguesia não é suficientemente forte para proteger suas riquezas. A liberdade desassistida oprime, ao passo que a lei liberta. Assim, a liberdade individualista deve ser valorada de maneira racional e limitada. A liberdade apregoada pelo liberalismo da Revolução Francesa era uma liberdade sem perspectivas, sem fundamento na própria natureza humana, pois colocava o indivíduo contra o Estado, já que exaltava o individual em detrimento do social, transformando-o em mero fiscal da manutenção de ordem pública, enquanto os desajustes econômicos se agravavam.Cf. ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 85-87.

O Estado neutro e indiferente foi substituído por um atuante, intervencionista, cujo objetivo era o de restabelecer a harmonia tradicional entre o capital e o trabalho. A nova ordem democrática acolhe as cooperativas, os sindicatos, as associações classistas de toda natureza e as instituições de previdência social; promove a revisão de leis e regulamenta o direito de greve. O Estado passa a dirigir as condições de trabalho, fixar bases salariais e prestar assistência efetiva ao trabalhador. As relações de natureza econômica, outrora de direito privado, passam ao domínio de direito público.52

A ideia anterior de constituição, cuja principal preocupação restringia-se à fixação de limites da atuação estatal em prol da liberdade individual – produção de direito e segurança, é substituída pela ideia de que a nova função do Estado é a de proporcionar o bem-estar de todos, surge então o Estado do Bem-Estar Social ou Welfare State.53 A finalidade de justiça busca uma distribuição mais equânime dos resultados econômicos entre todos.

A partir de então, reconhece-se a iniciativa privada mas também se admite a intervenção do Estado nos domínios econômicos com o propósito de corrigir abusos. Surge a necessidade de intervenção do Estado para garantir sua função social, e, é justamente esse caráter intervencionista o principal diferencial do Estado Social contemporâneo – o Estado do Bem-Estar Social. Como bem observou Paulo Bonavides: “assim como o Estado Liberal foi a revolução da burguesia e o Estado Socialista, a revolução do proletariado, o Estado Social é a terceira revolução da idade moderna: a revolução da sociedade.” 54

Os erros do liberalismo acarretaram uma série de providências por parte do Estado, que passou de mero espectador a um organismo dinâmico, atuante e intervencionista. A liberdade de até então significava, a partir daí, a correção dos desajustes sociais. Nos Estados Unidos, o intervencionismo estatal foi ignorado durante um século e meio, porque o Estado

Destaque-se também que a legislação penal amplia-se para definir e punir os crimes contra a economia popular. O Estado também intervém nas indústrias essenciais, nacionalizando-as. Nas empresas de serviços de interesse coletivo, regulamentando-se ou incorporando-as ao patrimônio público. Nas fontes de produção, amparando-as mediante assistência técnica e financeira. No comércio, estatuindo normas de distribuição e consumo. E, no próprio direito de propriedade, impondo as restrições ditadas pelo interesse da sociedade. MALUF, Sahid. Teoria geral do Estado. 25 ed. São Paulo: Saraiva, 1999, p. 306.

“No Welfare State, o Estado tornou-se co-responsável pela situação econômica, pois comprovado que apenas a estabilidade e o bom funcionamento da economia proporcionam os necessários pressupostos para o cumprimento das tarefas sociais e que este tipo de Estado deve fomentar e garantir a manutenção, a estabilidade e o crescimento da economia. (...) O Estado assumiu as funções de agente conformador da realidade social em face do advento de uma sociedade de massas marcada por conflitos sociais. Passou a desempenhar função socialmente integradora, buscando reduzir as desigualdades sociais e propiciar certas condições materiais de emancipação do indivíduo.” SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado: introdução. 2 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2004, p. 211.

representava um ator secundário.55 Naquele país, o presidente eleito Franklin Roosevelt encontrou o país em situação delicada: desemprego em massa, famílias sem abrigo e alimentos, e até os altos círculos financeiros inseguros. Enfrentando a resistência dos empresários e tradicionalistas, Roosevelt lançou seu programa de governo conhecido como

New Deal, que se apresentava como uma política intervencionista. A experiência norte-

americana tentava conciliar a economia relativamente nova com a ideia de que o Estado há de ser concebido como protetor do homem contra as arbitrariedades e não, de direção com arbitrariedade.5657

O modelo do Estado Social intervencionista do século XX teve continuidade após a Segunda Grande Guerra, com as Constituições da Itália (1948), da República Federal da Alemanha (1949) e do Brasil (1946 e 1967). Assumindo amplamente o encargo de assegurar a prestação dos serviços fundamentais a todos, o Estado vai ampliando sua esfera de ação, pois inúmeras necessidades novas obrigam a iniciativa do Estado em vários setores.58

Nessa reviravolta, surge a figura do direito econômico como instrumento de intervenção no campo econômico, até então marcado pela necessidade de ausência estatal. Como observa Fábio Nusdeo, é o caso do dirigismo contratual, isto é, determinações cogentes quanto a cláusulas que devam ou não constar nos contratos privados de direito civil e comercial. O mesmo no caso de uma construção de uma estrada para escoamento de produtos de exportação. E ainda, o caso dos incentivos fiscais, que se trata de uma prática de política econômica que, em princípio, contraria a vocação natural do direito tributário: cobrar tributos e não deixar de fazê-lo.59

Diante da variabilidade de posições da presença estatal no sistema econômico, em virtude de decisão de cunho eminentemente político e das características próprias de cada localidade, surgem duas grandes linhas de atuação estatal, uma nos países já desenvolvidos – o Welfare State, e outra nos países subdesenvolvidos ou em processo de desenvolvimento – o Estado desenvolvimentista.

ACQUAVIVA, Marcus Cláudio. Teoria geral do Estado. 2 ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 88.

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 28 ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 280- 282.

Cf. VENÂNCIO FILHO, Alberto. A intervenção do Estado no domínio econômico: o direito público econômico no Brasil. Ed. fac-similar. Rio de Janeiro: Renovar, 1998, p. 12-14.

Restauração de meios de produção, reconstrução de cidades, readaptação das pessoas à vida social, financiamentos de estudos e projetos sugeridos pelo desenvolvimento técnico e científico registrado durante a guerra.

NUSDEO, Fábio. Curso de economia: introdução ao direito econômico. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 205.

Nas nações maduras, o Welfare State atuava primordialmente no campo do bem-estar social. Seu objetivo era o de assegurar ao conjunto de cidadãos um mínimo de atendimento às necessidades na orientação do aparato produtivo à geração dos bens e serviços correspondentes.60 Naturalmente, todos os programas que objetivam o bem-estar da população são custeados por uma tributação diferenciada, a fim de captar os recursos de forma racional, sem gerar outros tipos de desigualdades ou distorções.

No documento Incentivos fiscais e extrafiscalidade: intervenção estatal em busca de desenvolvimento econômico e a guerra fiscal entre os Estados (páginas 30-42)