CAPÍTULO 4 SISTEMA DE COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA E SEUS ATUAIS
4.2 Evolução no direito constitucional pátrio
Conforme fora explicitado em outras ocasiões, a idéia de consórcios públicos e convênios de cooperação, espécies de cooperações administrativas em nosso direito pátrio, não tinha uma destinação nítida e bem delineada para o benefício dos Estados interligados. Recebia uma menção vaga e pouco simétrica quanto aos reais propósitos de integração estatal.
79 Em igual sentido Rafael Entrena Cuesta explica que os “convenios de colaboracion” permitem celebrar
acordo entre o governo da nação espanhola e os órgãos dos governos das comunidades autônomas no âmbito das suas respectivas competências. CUESTA, Rafael Entrena. Curso de derecho administrativo. 10. ed. Madrid: Tecnos, 1994. v. I e II. p. 42.
80 MIRANDA, Jorge. op. cit. p. 323.
81 Nesse sentido: “art. 149. 2- sem prejuízo das competências que poderão assumir as comunidades autónomas, o Estado considerará o serviço da cultura como dever e atribuição essencial e facilitará o intercâmbio cultural entre as comunidades autónomas, de acordo com elas.” MIRANDA, Jorge. op. cit. p. 327.
82 Aplicado a ordem de 18 de fevereiro de 1981 e a resolução de de 20 de agosto de 1986. Maiores detalhes
observar anúncio disponível em: <http://www.dicoruna.es/bop/2000/12/05/13015-g-13012.htm>. Acesso em: 10 out. 2002.
53 A Constituição do Império de 25 de março de 1824 não fazia alusão a qualquer forma de avença administrativa, tratada em governo monárquico hereditário, constitucional e representativo, apenas fazia referência a divisão territorial em províncias (art. 2 e 3º).83
Na Constituição Republicana de 1891, os convênios recebiam um tratamento imaturo, que ainda não se destinava à ação social que este trabalho pretende alcançar enfoque. Assim, o seu art. 7º, § 3º faz referência a situações de aplicabilidade quanto as sentenças e atos normativos serem executados em ação conjunta por anuência.84 Aufere-se daí, uma menção ainda pouco definida e que nem dispunha de regras correspondentes para o Estado que tornasse definida a aplicabilidade do referente artigo, salvo a faculdade esboçada aos Estados para que possam “celebrar entre si ajustes e convenções sem caráter político” (art. 65, §1º e art. 48, n. 16).85
Já a Constituição Getuliana de 1934 faz menção literal da expressão “acordo” e dispõe de maneira mais detalhada como se faz tal “acordo entre os respectivos governos” (art. 5º, §1º e art. 7º, § único) 86 como fez ver Mirian Cavalcanti de Gusmão Sampaio Torres87 ao tecer comentários sobre a origem do convênio no Brasil.
Na Constituição de 1937, ao que iremos assistir é uma verdadeira transmutação do anteriormente previsto. Aliás, obedecendo ao caráter despótico com que se revestiu esta Constituição, dos Estados foi subtraída a possibilidade de se manifestarem quanto aos atos da União. 88 A partir de então a lei federal obedeceria a um comando de caráter unilateral, revogando a possibilidade de anuência dos Estados, conforme previsto na Constituição de 1934.
De tal maneira, o art. 29 da Constituição de 10 de novembro de 1937 esboça a possibilidade de ocorrência de agrupamento de Municípios para instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns, com personalidade jurídica limitada.89
83 CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do brasil. 9. ed. São Paulo: Atlas,
1987, p. 654.
84 Ibidem, p. 594. 85 Ididem, p. 608. 86 Ibidem, p. 525-528.
87 TORRES, Miriam Cavalcanti de Gusmão Sampaio. Delineamento dos convênios administrativos. Livro de
Teses – XXV Congresso Nacional dos Procuradores do Estado. Alagoas, Gazeta de Alagoas, p. 385-386, out. 1999.
88 Aqui, o art. 22 fixa a possibilidade de “mediante acordo com o Governo Federal, poderão os Estados delegar a funcionários da União a competência para execução de leis, serviços, atos ou decisões do seu governo”.
CAMPANHOLE. op. cit. p. 444.
89 Ididem, p. 445. Verifica-se, atualmente, a figura similar dos consórcios intermunicipais que agregam interesses
comuns de algumas localidades, sem previsão, é claro, de personalidade jurídica. É o que pensa, igualmente, Diogenes Gasparini. GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1993. p. 305. A respeito, citamos o “art. 29. Os Municípios da mesma região podem agrupar-se para instalação, exploração e
54 Imbuída do espírito da redemocratização, a Constituição de 1946 ascende com o espírito de conferir aos Estados maior e mais legítima participação para com as regras de seus próprios atos. Assim, restabelece a possibilidade de anuência de Estados para a delegação de funções executivas, como também autorizou os mesmos a se valerem da mesma disposição para executar seus próprios atos, por meio de funcionários da União, desde que assim tivessem acordado (art. 18, §3º).90 Percebe-se, portanto, que em 1946 ampliam-se as formas de intercomunicação estaduais, como também um maior acesso e certa autonomia no que diz respeito à fisionomia dos Estados.
Em 1967, em “meio à vigência dos primeiros ‘Atos Institucionais’ que implantaram a autocracia, outorgou-se um país uma nova Constituição, obra de alguns juristas aliados ao governo militar, que reformulava a estrutura das competências e alargava os meios de ação do poder executivo”, afirma, com erudição, Nelson Saldanha.91
Na Emenda de 1969,92 em verdadeira consagração ao anteriormente previsto como acordo, é que agora recebe a denominação de convênio. Dantes a Constituição de 1967 fazia clara referência ao convênio, só que em um âmbito mais restrito.93
Diogo de Figueiredo Moreira Neto se reportando a integração administrativa brasileira expressa:
Quanto aos convênios, a Carta de 69 omitiu as referências específicas que fazem a anterior aos convênios municipais (art. 16, §4º, CF/67), aos tributários (art. 19, §7º, CF/67), e os da programação de investimento e administração tributária (art. 27, CF/67), preferindo a adoção de um dispositivo amplíssimo que admite toda sorte de reunião em convênios – entre União, Estados e Municípios e, praticamente, para quaisquer efeitos executivos (art. 13, § 3º, CF/88).94
jurídica limitada a seus fins. Parágrafo único. Caberá aos Estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constitui-se, bem como a forma de sua administração.” CAMPANHOLE. op. cit. p. 333. 90 CAMPANHOLE. op. cit. p. 233. Preceitua o art. 18, §3º da Carta Política de 1946: “art. 18. Cada Estado se regerá pela Constituição e pelas leis que adotar, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição. §3º. Mediante acôrdo com a União, os Estados poderão encarregar funcionários federais da execução de leis e serviços estaduais ou de atos e decisões das suas autoridades; e, reciprocamente, a União poderá, em matéria de sua competência, cometer a funcionários estaduais encargos análogos, provendo às despesas necessárias”. 91 SALDANHA, Nelson. Formação da teoria constitucional. 2. ed. atual. e amp. Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
p.226.
92 Ao que se refere a “Constituição de 1969”, para efeito da matéria posta em enfoque, não mencionaremos
maiores considerações, pois a mesma apenas amplia os dispostos já traçados anteriormente.
93 CAMPANHOLE. op. cit. p. 143-144. Nesse sentido, insere-se o art. 13, §3º da Constituição de 24 de janeiro
de 1967: “Para a execução, por funcionários públicos ou municipais, de suas leis, serviços ou decisões, os
Estados poderão celebrar convênios com a União ou Municípios”. E ainda, o art. 16, §4º: “Os Municípios poderão celebrar convênios para a realização de obras ou exploração de serviços públicos de interesse comum, cuja a execução ficará dependendo de aprovação das respectivas Câmaras Municipais”.
94 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. 3. ed. rev. atual. e aum. Rio de
55 É, por tudo, evidente que nunca foi encetado a expressão consórcio público e que a palavra convênio só foi abordada, como vimos, nas Cartas Políticas de 1946, 1967 e 1969, enquanto que nas Constituições de 1891, 1934 e 1937 somente se fez referência a forma de ajuste ou acordos.
Diante disso que Campanhole95 perfaz índice comparativo, demonstrando a correlação da expressão convênio nas Constituições de 1969 (art. 13, §3º), 1967 (art. 13, §3º) e 1946 (art. 18, §3º).
Em contraste, ao se considerar que o nascedouro da previsão constitucional sobre convênios está em 1891, na condição de ajuste, assiste-se a partir de então uma constante adaptação às reivindicações que cada momento histórico e constitucional preconizava. É ao menos otimista afirmar que muito embora não haja uma constante e profunda ampliação do instituto na legislação atual, é possível que o mesmo encontre permeabilidade para as exigências de nossa atual era.
Aliás, se considerarmos, de maneira mais arriscada, que a doutrina fizesse amplas e profícuas considerações a respeito da matéria, poderíamos até chegar a um amadurecimento recrudescedor sobre a temática.
Impende, enfim, em noção básica, diferenciar os ajustes ou acordos administrativos realizados entre os entes públicos durante todas as Constituições brasileiras com escopo de demonstrar possíveis influências históricas, culturais e dogmáticas.