CAPÍTULO 4 SISTEMA DE COOPERAÇÃO ADMINISTRATIVA E SEUS ATUAIS
4.3 Enfoque constitucional atual
4.3.2 Nas Constituições estaduais e na Lei Orgânica do Distrito Federal
De posse das noções até aqui expostas, enfrentaremos o tratamento do ato convenial e consorcial em todas as Constituições estaduais e na Lei Orgânica do Distrito Federal para fins de aperfeiçoamento do tema.
Há, na atualidade, acentuada tendência nas diversas Cartas estaduais terem como ponto comum a competência legislativa para fiscalização e aplicação dos recursos repassados e a competência do chefe do executivo estadual para a celebração das formas de cooperação administrativa.
108 BRASIL. Constituição da república federativa do brasil. op. cit. p. 119.
109 Cf. Miriam Cavalcanti de Gusmão Sampaio. O convênio administrativo de saúde pública. Revista trimestral
60 São tais avenças administrativas percebidas nas vinte e seis Constituições Estaduais111 e na Lei Orgânica do Distrito Federal, em vários dos seus preceitos:
1) Acre: art. 44, XVII, art. 45, XVII e XVIII, art. 61, V, art. 78, XI, art. 157, §2º, art. 195, art. 214 e art. 220;
2) Alagoas: art. 45, II, art. 97, V, art. 188, § 3º, art. 204, art. 223, V e art. 277; 3) Amapá: art. 12, § 4º, art. 15, art. 47, § 2º, art. 88, art. 95, XX, art. 112, VI e IX,
art. 119, XIX, art. 188, XI, c, art.260, § 1º, art. 269, art. 306, II, art. 26, §1º e §2º do ADCT;
4) Amazonas: art. 54, XXII, art. 218, §1º;
5) Bahia: art. 8º, art. 9º, art. 10, art. 34, I, art. 71, XIII, art. 91, VI, XI e XII art. 105, IX, art. 154, art. 235, VI, art. 281, II, art. 29, § 3º e art. 57, V, do ADCT;
6) Ceará: art. 49, XXV, art. 76, V e VI, art. 88, XVIII, art. 160, § único, art. 161, art. 200, art. 231 §§ 5º e 7º, art. 246 § 1º, art. 248 § 2º, art. 319, art. 324, § único;
7) Espírito Santo: art. 38, § 2º, art. 56, XVI, ; art. 71, VI, art. 91, XIII, art. 163, § 1º, art. 258, § 3º, art. 276, art. 280, e, art. 39 do ADCT;
8) Goiás: art. 5º, VIII, art. 11, IX, art. 26, V e X, art. 37, VI, art. 65, II, art. 77, VII, art.151, § 4º e art. 178, § único;
9) Maranhão: art. 31, XV, art. 121, art. 158, VII, art. 185;
10) Mato-Grosso: art. 26, XXVII, art. 47, V, art. 56, art. 85, § único, art. 152, art. 187, art. 214, art. 216, § 3º, art. 221, § 2º, art. 224, art. 236, art. 287, e, art. 15, § 3º do ADCT;
11) Mato Grosso do Sul: art. 9º, art. 63, XXIV, art. 77, VI, art. 89, XIV, art. 176, § 1º, art. 208, § único, II, art. 236 e art. 7º, § 3º do ADCT;
12) Minas Gerais: art. 62, § 3º, art. 10, III, art. 62, XXV e XXVI, art.76, VI e XV, art. 90, XVI, art. 97, I e II, art. 151, art. 181, I e II, art. 182; § único, art. 188, V, art. 224, § 1º, II, e, art. 30, I, art. 31, § único, art. 35, § 1º, art. 93 do ADCT; 13) Pará: art. 19, art. 30, § 2º, art. 53, art. 92, XIV, art. 115, § 2º, art. 116, V, art.
132, §1º, art. 135, XXV, art. 265 § 2º, art. 278, § 3º, I, e, art. 37, § 3º do ADCT; 14) Paraíba: art. 7º, § 1º, III, art.11, XI, XII e XIV, art. 54, XXII, art. 71, V, art. 86,
110 A saber, no tocante aos convênios os art. 37, §2º; art. 39, §2º; art. 71, VI; art. 199, art. 241, e art. 41, §3º da
ADCT; e aos consórcios, apenas, o art. 241 da Constituição Federal.
61 VII, art. 201 e art. 258;
15) Paraná: art.14, art.54, XXI e XXIII, art.75, V, art.87, XVII, art.131, art.171, § único art.207, XI;
16) Pernambuco: art. 30, V, art. 37, XXII, art. 86 § 1º, I, art. 97 § 2º, art. 99, §2º, art. 161, caput, art. 164, caput, art. 190, § único, art. 218, § 1º e art. 233;
17) Piauí: art. 15, caput e § único, art. 86, V, art. 102, XVIII, art.151, II, a e b, 2 art.205, § único e art. 19 do ADCT;
18) Rio de Janeiro: art. 65, § único, art. 99, XX, art. 123, V, art.187, art.194, §3º, art. 248, VII, art. 254, VII e VIII, art. 291, art. 339, art. 342, art. 350, § único, art. 361, caput e § único e art.24, § 3º do ADCT;
19) Rio Grande do Norte: art. 5º, § 3º, art. 18, IV, art. 35, XIX, b, art. 129, caput, art. 98, § 4º e art.24 do ADCT;
20) Rio Grande do Sul: art. 53, XXIV, art. 56, VII e § 3º, art. 82, XXI e § 2º, art. 137, § 1º, art. 141, § único, art. 142, § único, art.148, art. 149, § 6º, art. 211, § 1º, art. 214, § 2º; art. 45, § 5º do ADCT;
21) Rondônia: art. 8º, VI e XVIII, art. 29, XXVII, art. 49, V, art. 115, art. 134, art. 250;
22) Roraima: art. 33, VII; art. 62, XVIII, art. 108, § 1º;
23) Santa Catarina: art. 8º , IX, art. 16, § 2º, art. 20, art. 59, VI, art. 136, VI, c, art. 26 do ADCT;
24) São Paulo: art. 20, XIX, art. 33, VII, art. 109, art. 205, V, art. 220, § § 4º e 5º e art.226;
25) Sergipe: art. 7º, IX, art. 11, § 3º, art. 23, VI, art. 25 § 6º, I, art. 37, art. 47, XIX e XXXII, art. 68, V, art. 70, § único, art. 84, XII, art. 95, § 1º, art. 171, art. 193, III e IV, art. 218, § 1º, art. 267 e art. 20, § 3º do ADCT;
26) Tocatins: art. 6º, VI, art. 11, § 2º, art. 33, V, art. 40, XVI, art. 58, § 3º, art. 148, § 1º e art. 158;
27) Distrito Federal: art.15, VIII, art. 22, II, art. 60, XXVI, art. 78, VII, art. 100, XXIII, art. 125, § 5º, art. 131, § único, art. 135, § 6º, art. 149, § 8º, art. 198, art. 206, § 1º, art. 219, art. 237, §§ 1º e 2º, e, art. 252, § único.
62 Realmente, o que ocorre na verdade é citação da expressão convênio e consórcio como indicativos de cooperação administrativa, sem qualquer tratamento uniforme e específico.
Pode-se, ainda, constatar nas Cartas estudadas uma alusão específica de convênios112 com objetos diversificados: portadores de deficiências e seus censos periódicos,113 convênios de saúde ou serviços de saúde pública,114 convênios de tributos ou de incentivos fiscais,115 seguridade social,116 informações gerais aos cidadãos sobre os convênios celebrados,117 obrigatoriedade de manifestação pela Procuradoria Geral do Estado,118 execução de leis e
serviços ou decisões, por intermédio de funcionários federais, estaduais ou municipais,119
interesses próprios dos entes envolvidos.120
É fácil perceber que o Poder derivado estatal procurou dar atenção aos tópicos que acreditava ser de maior ressonância. Para tanto, apoiaram o ato cooperativo com variadas expressões conforme anterior indicação.
Parece tarefa difícil, senão impossível, elaborar textos constitucionais estaduais dentro de uma padronização técnica e doutrinária dos acordos de cooperação brasileiros. Precisaria somente fazer alusão a possibilidade de celebração das avenças administrativas para fins de cooperação,121 sem qualquer designativo expresso de convênio ou consórcio que automaticamente estaria implícito.
Viu-se, ainda, que as Constituições estaduais preceituam os convênios de
112 Para fins de melhor compreensão da pesquisa realizada nas Constituições Estaduais procuramos
compartimentar a atuação dos convênios e consórcios administrativos por área de incidência nos diversos Estados-membros.
113 Acre (art. 220), Amapá (art. 306, II), Ceará (art. 248, §2º), Minas Gerais (art. 224), Mato Grosso do Sul (art.
208, § único, II), Rio de Janeiro (art. 339 e 342) e Rio Grande do Sul (art.214, §2º).
114 Alagoas (art. 188, §3º), Bahia (art. 235), Ceará (art. 246, §1º), Espírito Santo (art. 163, §1º), Goiás (art. 151,
§4º), Mato Grosso (art. 221 e 224), Mato Grosso do Sul (art. 176, §1º), Minas Gerais (art. 188); Pará (art. 265, §2º), Paraná (art. 171), Pernambuco (art. 161 e 164), Piauí (art. 205), Rio de janeiro (art. 29), Rio Grande do Norte (art. 129), Rondônia (art.134), Sergipe (art. 193, III e IV), São Paulo (art. 220, §4º e §5º) e Tocantins (art. 148, I e II, §1º).
115 Bahia (ADCT art. 29, §3º e art. 57, V), Espírito Santo (ADCT art. 39), Mato Grosso (art. 152 e ADCT art. 15,
§3º), Mato Grosso do Sul (ADCT art.7º, §3º), Pará (ADCT art. 37, §3º), Paraná (art. 131), Rio de Janeiro (art. 194, §3º e ADCT art. 24, §3º), Rio Grande do Norte (art. 98, §4º e ADCT art. 5º, §3º), Roraima (art. 108, §1º); Rio Grande do Sul (art. 141, 142, 148 e 149), Santa Catarina (art.136, VI, c e ADCT art. 26), Sergipe (art. 37, 267, ADCT art. 20, §3º), Tocantins (art. 158) e Paraíba (art. 258).
116 Mato Grosso (art. 216, §3º), Rondônia (art. 250), Sergipe (art. 23, VI e 47, XXXII) e Paraíba (art. 201). 117 Santa Catarina (art. 16, §2°).
118 Sergipe (art. 25, §6º).
119 Bahia (art. 8º), Mato Grosso do Sul (art. 9º), Pará (art. 53), Piauí (art. 15), Rio de Janeiro (art. 65, § único e
art. 351), Rio Grande do Norte (art. 18, V) e Rondônia (art. 8º, VI).
120 Goiás (art. 65, II, 77, VII), Minas Gerais (art. 181, I e II) e Sergipe (art. 11, §3º).
121 Pode-se citar o exemplo da Constituição do Estado de Goiás que faz o registro de forma geral para fins de
63 cooperação, dando importância ao ensino em geral,122 instituições universitárias, de ensino ou de centros de pesquisa científica,123 escolas de governo para formação e aperfeiçoamento de servidores públicos.124
E não por aí, essa multiplicidade de relações colaborativas. Por efeito, alguns Estados-membros prestigiaram a segurança pública, as atividades da justiça e outros fins com o registro em seus preceitos: organização, especialização e aprimoramento da polícia civil, militar e bombeiro militar,125 implantação de guardas municipais,126 combate a incêndio, defesa do meio ambiente e da ecologia,127 realização de perícias criminais,128 política de combate e prevenção a violência contra a mulher,129 obras públicas, serviços ou atividades de
interesse comum,130 construção de fórum, residência do juiz e promotor,131 garantia de sentenciados e egressos, e ainda, sua ressocialização.132
Como se vê, poucas Cartas privilegiaram a cooperação administrativa para fins de consecução de programas governamentais de amparo a idosos,133 sócio-educativos para crianças e adolescentes, 134 e de construção de moradia e melhoria habitacional.135
Assinale, sobremais, que alguns textos estaduais optaram em garantir espaços geográficos, agrários e de proteção ambiental, com discriminação e legitimação de terras devolutas,136 assentamento de famílias de lavradores,137 reforma agrária e conservação permanente de estradas vicinais,138 fixação ou modificação dos limites intermunicipais,139 reflorestamento de margem de rio,140 convênios para uso das águas, ou ainda, reservas
122 Alagoas (art. 204), Minas Gerais (art. 182 e 224, §1º, II), Pará (art. 278, §3º, I, letra e), Rondônia (art. 134),
Rio Grande do Sul (art. 211, I e II, §1º) e Sergipe (art. 219, I e II, §1º).
123 Ceará (art. 231, §5º §7º) e Pernambuco (art. 190 e 218).
124 Amapá (art. 47, §2º), Bahia (art. 34, I), Espírito Santo (art. 38, §2º), Pará (art. 30, §2º) e Tocantins (art. 11,
§2º).
125 Rio de Janeiro (art. 187) e Tocantins (art. 6º, VI, b). 126 Paraíba (art. 11, XI).
127 Rio de Janeiro (art. 350), Paraíba (art. 11, XIV) e Tocantins (art. 6º, VI, d). 128 Amapá (art. 88).
129 Bahia (art. 281, II).
130 Espírito Santo (art. 280), Mato Grosso (art. 187), Paraná (art. 14), Rio de Janeiro (art. 351), Rondônia (art.
115), Rio Grande do Sul (art. 82, XXI) e Sergipe (art. 11).
131 Rio Grande do Norte (art. 24).
132 Mato Grosso (art. 86, IV, § único) e Rio Grande do Sul (art. 137, I, II e III, §1º). 133 Pernambuco (art. 223).
134 Mato Grosso (art. 236). 135 Rondônia (art. 8º, XVIII). 136 Minas Gerais (art. 93). 137 Sergipe (art. 171).
138 Rio de Janeiro (art. 248, VII e art. 254, VII).
139 Minas Gerais (art. 62, XXVI), Paraná (art. 54, XXIII) e Rio Grande do Norte (art. 35, XIX, b). 140 Piauí (ADCT art. 19).
64 hídricas ou minerais,141 e proteção ambiental.142
Por outro lado, examinando o consórcio administrativo em todas vinte e seis Cartas estaduais constatamos que este termo só encontra registro em dezesseis Estados-membros da Federação, tratados de formas diferenciadas. As denominações se completam de maneira distinta: consórcio público,143 consórcio intermunicipal ou interestadual,144 ou simplesmente, a palavra consórcio.145
Essa constatação traz a discussão sobre a não consolidação do tema diante dos Estados brasileiros. Ao ensejo da conclusão deste item, verificamos que os Estados-membros não utilizam forma comum para denominar o consórcio administrativo, nem obedecem o mandamento constitucional Federal, no que tange a forma prescrita na art. 241, ou seja, a expressão de consórcio público.
É bom lembrar que nas poucas Constituições estaduais que tratam do consórcio público, como figura jurídica e nas diversas denominações já indicadas, algumas Cartas atentam para fins específicos:
a) gestão associada de serviços públicos (Bahia, Espírito Santo e Pernambuco); b) no sentido de ações e serviços de saúde (Ceará e Tocantins);
c) relativos ao saneamento básico e preservação dos recursos hídricos (Mato Grosso e São Paulo);
d) solução de problemas comuns relativos à proteção ambiental, ou ainda, desenvolvimento e expansão urbana para garantia das condições ambientais (Espírito Santo, Mato Grosso do Sul e Paraná);
e) consecução de objetivos municipais ou de interesse comum (Goiás, Sergipe e Tocantins);
f) realização de obras, serviços, atividades de interesse comum para desenvolvimento local (Minas Gerais, Mato Grosso, Rondônia, Santa Catarina); e g) atendimento de problemas específicos dos consorciados (Rio de janeiro).
141 Alagoas (art. 223), Ceará (art. 319 e 324), Espírito Santo (art. 258, §3º) e Mato Grosso (art. 287), Mato
Grosso do Sul (art. 236) e São Paulo (art. 205, V).
142 Paraná (art. 207, §1º, XI).
143 Bahia (art. 10), Espírito Santo (art. 276), Pernambuco (art. 97, §2º).
144 Amapá (art. 112, IX), Bahia (art. 91, XII), Ceará (art. 76, V e 246, II), Mato Grosso (art. 187), Rio de Janeiro
(art. 76), Rondônia (art. 115), Santa Catarina (art. 114, §3º), Tocantins (art. 33, X); com idéia de consórcio entre Municípios ou de Municípios: Espírito Santo (art. 191), Goiás (art. 65, I), Mato Grosso (art. 277), Mato Grosso do Sul (art. 222, 2º, XIX) e São Paulo (art. 201), Tocantins (art. 58, §2º).
65 Fica, portanto, evidente que o Poder decorrente exercido pelos Estados-membros poderia desprender de maior cuidado sobre a matéria registrando o seu teor nas diversas Constituições estaduais.
Ademais, há um descaso em seu tratamento extensivo, implicando na carência de uniformidade da matéria. Enfim, em função de sua importância, faz-se necessário que o legislador não olvide de pontos básicos e gerais referentes à gestão associada de serviços públicos.
Observa-se, por fim, que se exige para o exercício de atividades de cooperação administrativa, o controle pelo Poder legislativo e seus respectivos Tribunais de Contas, apesar, das Constituições estaduais guiarem os convênios de cooperação tão-somente a partir de sua finalidade.