Evolução orçamental em 2001 menos favorável do que o previsto
Os últimos dados e estimativas harmonizados disponíveis sobre a evolução orçamental na área do euro são os publicados na Primavera de 2001 por organizações internacionais. A informação mais recente sobre a evolução orçamental neste ano e sobre medidas de política, tal como disponibilizada pelos governos, não se encontra harmonizada entre países, apresentando diferenças na cobertura. Consequentemente, só se podem efectuar avaliações provisórias da orientação de curto prazo das finanças públicas nos países da área do euro com base na informação actualmente disponível.
É agora evidente que diversos países estão a ter dificuldades em atingir os seus objectivos orçamentais para 2001. Em comparação com avaliações anteriores dos planos orçamentais dos países, é provável que tal resulte numa deterioração maior do que o previsto do saldo orçamental público para o conjunto da área do euro no presente ano. Além disso, a redução do rácio da dívida da área do euro em relação ao PIB em 2001 seria ligeiramente menor do que o anteriormente previsto. A deterioração adicional das perspectivas orçamentais para a área do euro resulta do abrandamento do crescimento do PIB, que está a afectar negativamente o crescimento das receitas nos países da área do euro, e dos cortes nos impostos aplicados na maioria dos países, que em alguns casos terão tido um impacto maior do que o inicialmente estimado. No entanto, dado que a diminuição do crescimento do PIB real resulta sobretudo de um enfraquecimento das exportações e do investimento empresarial, que não constituem fontes significativas de receitas fiscais, o seu efeito imediato nas finanças públicas é relativamente limitado.
A despesa global parece estar a desenvolver- -se, em larga medida, de acordo com os programas de médio prazo dos governos,
embora em vários países o menor crescimento do produto e uma inflação mais elevada do que o previsto estejam a fomentar a despesa pública um pouco mais do que o inicialmente orçamentado. Além disso, em alguns países controlos ineficazes da despesa estão a conduzir a derrapagens, particularmente no sector da saúde.
Comparando com avaliações anteriores, as perspectivas orçamentais menos favoráveis não parecem resultar de um relaxamento da orientação orçamental significativamente maior do que era inicialmente pretendido na maioria dos países e no conjunto da área do euro, reflectindo, em vez disso, o funcionamento de estabilizadores automáticos. Estes só poderão funcionar totalmente em países com posições orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias. Pelo contrário, as derrapagens previstas no que respeita aos objectivos iniciais para o rácio do défice em relação ao PIB constituem motivos de preocupação para os países que ainda apresentam desequilíbrios orçamentais consideráveis. Nestes países, uma execução orçamental prudente deverá conter os desvios face aos objectivos iniciais para este ano. Este tipo de abordagem aceleraria o progresso no sentido de se atingir posições orçamentais sólidas e aumentar a credibilidade das estratégias de consolidação a médio prazo destes países. São vários os argumentos que sustentam esta posição. No enquadramento de política do Pacto de Estabilidade e Crescimento, os objectivos são expressos em termos do saldo orçamental nominal (excedente ou défice) em percentagem do PIB, sem qualquer correcção destes valores de modo a considerar a posição cíclica da economia. Um desvio substancial em relação a estes objectivos em países que apresentam desequilíbrios orçamentais consideráveis seria motivo de preocupação relativamente à trajectória futura das políticas orçamentais. Além disso, ao dar prioridade ao incentivo da procura em detrimento da redução de défices
orçamentais face a um abrandamento temporário do crescimento não só se arriscaria a afectar a economia de forma inoportuna, devido a desfasamentos temporais, como também, em termos mais gerais, revelaria falta de empenhamento por parte destes países face à trajectória pré- anunciada da consolidação orçamental, pondo em risco a credibilidade do Pacto de Estabilidade e Crescimento. Mais, convém lembrar que os objectivos iniciais eram já pouco ambiciosos dados os significantes desequilíbrios ainda existentes, uma vez que a contenção de despesas não era proporcional à dimensão dos cortes nos impostos. O não cumprimento dos objectivos em resultado de uma evolução das receitas menos favorável do que o previsto e o adiamento dos ajustamentos estruturais necessários, e mesmo urgentes, nas políticas de despesa levantariam também dúvidas quanto à direcção e sustentabilidade das reformas orçamentais em curso.
Países com desequilíbrios orçamentais consideráveis deverão manter os seus objectivos de equilíbrio orçamental a médio prazo
Os países da área do euro estão actualmente a elaborar os seus planos orçamentais para 2002. Países com posições orçamentais sólidas podem prosseguir políticas orçamentais de forma a fazer progressos nas suas estratégias de reforma a médio prazo. Em comparação com os programas de estabilidade mais recentes, as revisões dos objectivos para 2002 podem reflectir alterações na conjuntura macroeconómica e o funcionamento de estabilizadores automáticos em 2001. No entanto, não é necessário haver uma regularização orçamental ocasional e a redução da dívida deverá continuar a ser uma prioridade nos países altamente endividados.
Pelo contrário, as políticas orçamentais nos países em que ainda existem desequilíbrios consideráveis deverão ser orientadas no sentido de atingir posições orçamentais
sólidas dentro do horizonte temporal anteriormente anunciado. Vários argumentos apoiam esta abordagem. Uma evolução económica negativa não deverá reduzir a determinação dos governos em aderir de forma rigorosa ao Pacto de Estabilidade e Crescimento. Os governos não deverão condicionar o princípio da disciplina orçamental à posição cíclica da economia, nem adiar para momentos mais prósperos o alcançar de posições orçamentais próximas do equilíbrio ou excedentárias. A credibilidade do processo de consolidação requer um forte reafirmar de prioridades de forma a que finanças públicas sólidas não se tornem um alvo móvel. Posições orçamentais sólidas fomentariam condições favoráveis de poupança e investimento e, por conseguinte, uma trajectória sustentada de crescimento não inflacionista do produto e do emprego. Nesta base, os objectivos orçamentais de 2002 deverão orientar-se pelas seguintes considerações em países em que ainda persistam desequilíbrios. Primeiro, os governos deverão manter a sua trajectória de consolidação de médio prazo, não adiando o ano limite previamente anunciado para atingir um saldo equilibrado ou excedentário. Segundo, os orçamentos e as actualizações dos programas de estabilidade de 2002 deverão garantir a credibilidade destes planos através de objectivos ex ante suficientemente ambiciosos para a redução do rácio do défice e de medidas específicas para os atingir. Os objectivos nominais revistos podem desviar- -se dos objectivos nominais anunciados nos últimos programas de estabilidade, no máximo pelo que pode ser justificado por uma conjuntura económica diferente, mas existem fortes argumentos para uma abordagem mais ambiciosa. Terceiro, os Estados-membros deverão sempre respeitar as recomendações dadas nas Orientações Gerais de Política Económica de 2001 e levar a cabo a consolidação enquanto parte de uma estratégia de reforma completa. Se estas considerações forem tidas em conta nos orçamentos de 2002 e na próxima ronda de programas de estabilidade, os países farão os progressos adequados no sentido de atingir o
objectivo de posições próximas do equilíbrio ou excedentárias, tal como estabelecido no Pacto de Estabilidade e Crescimento.
A reforma estrutural da despesa deverá ser o princípio orientador das estratégias de reforma orçamental. Para além de melhorar a sustentabilidade, fortaleceria a contribuição das finanças públicas para o crescimento e o emprego em todos os países da área do euro. Numa perspectiva de médio prazo,
limitações firmes à despesa criam incentivos para políticas governamentais mais eficientes e facilitam novos cortes nos impostos, a rápida redução da dívida e o financiamento de obrigações relacionadas com o envelhecimento da população. Em países em que ainda permanecem desequilíbrios, uma contenção ambiciosa da despesa permitirá que se atinjam posições orçamentais sólidas sem a necessidade de retorno às reformas fiscais.