2.7 EXEMPLOS DE PAGAMENTO DE ROYALTIES E COMPROMISSOS DE SUSTENTABILIDADE

A história brasileira conhece exemplos marcantes de decadência e estagnação econômica que se sucedeu a períodos de prosperidades resultantes da exploração de recursos minerais.

Furtado (2002 (b), pp 84-86), na 31a edição de seu clássico “Formação Econômica do Brasil”, exemplifica essa relação de prosperidade e decadência econômica durante o Ciclo do Ouro no Brasil.

“Não se havendo criado nas regiões mineiras formas permanentes de atividades econômicas – à exceção de alguma agricultura de subsistência – era natural que, com o declínio da produção do ouro, viesse uma rápida e geral decadência. Na medida em que se reduzia a produção, as maiores empresas se iam descapitalizando e desagregando. A decadência se processava através de uma lenta diminuição do capital aplicado no setor mineratório. A ilusão de que uma nova descoberta poderia vir a qualquer momento induzia o empresário a persistir na lenta destruição do seu ativo, antes que transferir algum saldo

liquidável para outra atividade econômica. Todo o sistema se ia assim atrofiando, perdendo vitalidade, para finalmente desagregar-se numa economia de subsistência...”.

Celso Furtado continua mais adiante:

“Na mineração a rentabilidade tendia a zero e a desagregação das empresas era total ...Uns poucos decênios foi suficiente para que se desarticulasse toda a economia da mineração, decaindo os núcleos urbanos e dispersando-se grande parte de seus elementos em uma economia de subsistência, espalhados por uma vasta região em que eram difíceis as comunidades e isolando-se os pequenos grupos um dos outros. Essa população relativamente numerosa encontrará espaço para expandir-se dentro de um regime de subsistência e virá a constituir um dos principais núcleos demográficos do País. Dessa forma, uma região cujo povoamento se fizera dentro de um sistema de alta produtividade, e em que a mão-de-obra fora um fator extremamente escasso, evoluiu numa massa de população totalmente desarticulada, trabalhando com baixíssima produtividade numa agricultura de subsistência. Em nenhuma parte do continente americano houve um caso de involução tão rápida e tão completa de um sistema econômico constituído por população principalmente de origem européia”.

O que surpreende no texto citado é que Celso Furtado está descrevendo um processo econômico que atingiu seu apogeu entre o decênio de 1750-1760 e experimentou sua plena decadência no período compreendido entre 1780-1790, ou seja, há 215 anos atrás. Todavia, ainda se observa uma falta de compromisso com o desenvolvimento situado e a sustentabilidade intergeracional em diversos outros empreendimentos de exploração mineral no País, ao longo dos anos, como pode ser exemplificado com a exploração do manganês na Serra do Navio (AP), a partir da década de 40.

2.7.1 - O exemplo de Serra do Navio (AP)

Pereira (2002), em sua dissertação de Mestrado em Desenvolvimento Sustentável intitulada “Os órfãos do manganês - O fim de um ciclo em Serra do Navio – AP”, aborda a decadência econômica do município de Serra do Navio, devido à exaustabilidade do manganês, a despeito de dezenas de anos ter recebido regularmente royalties decorrente dessa exploração mineral, da empresa Indústria e Comércio de Minerais (Icomi).

A contribuição do empreendimento mineral da Icomi como dinamizadora do processo de urbanização do Amapá, que abrange o período de 1953 a 1997, foi bastante significativa; entretanto, devido às características próprias da empresa em ser de capital intensivo e de mão- de-obra especializada, houve, desde o início da exploração econômica, a limitação na geração

de empregos diretos, a despeito do aumento da migração urbana para centros como Macapá e Santana.

A exploração do manganês pela Icomi no Amapá levou a uma situação inusitada que foi a criação de um município, chamado de Serra do Navio. Tratava-se de uma verdadeira cidade funcional que ganhou vida própria ao ser elevada à condição de município estadual. Serra do Navio teve que amargar a decadência econômica do empreendimento com a agravante de que grande parte dos recursos dos royalties resultantes daquela exploração mineral e recebida pelo estado do Amapá foi, em sua grande parte, investida nos municípios de Macapá e Santana, ao invés de em Serra do Navio.

Pereira (2002) ressalta que as tarefas e obrigações da companhia que, pela localização e natureza de sua operação se via na posição de único provedor de todas as necessidades dos seus empregados e familiares, revelaram-se tão complexas e delicadas quanto à operação industrial propriamente dita. Na periferia do município foram se formando comunidades de pessoas que prestavam serviços gerais: domésticas, peões, biscateiros, que não dispunham de moradias nas vilas oficiais, e foram aumentando com a chegada de pescadores, pequenos produtores que abandonavam seus sítios locais em busca de emprego e melhor qualidade de vida.

Além desses migrantes, somam-se aqueles que instalaram pequenos pontos comerciais, com o objetivo de se beneficiar dos rendimentos dos empregados de baixa-renda da empresa. O início desses pontos comerciais deu-se por meio de implantação de bar, boate, restaurantes, pequenas pousadas, entre outros, gerando assim uma economia anexada ao empreendimento, na qual os empregados desses pequenos estabelecimentos construíram pequenos barracos e assim, nasciam às vilas periféricas no entorno da cidade, sem nenhuma infra-estrutura básica, que seriam futuras vítimas do processo de desmonte da empresa por ocasião do declínio da exploração mineral.

A despeito de a Icomi cumprir suas atribuições legais (infra-estrutura básica, saúde, educação), ela se norteava por uma estratégia capitalista de acumulação, não possuindo uma internalização do conceito de desenvolvimento sustentável e situado, ocorrendo que a extração mineral não se fizesse sob a ótica da sustentabilidade. A possibilidade de geração de impactos ambientais era inevitável devido ser um empreendimento privado, com uso intensivo de tecnologia impactante, gerido por empresa brasileira, em sociedade com oligopólio internacional, operando em um território sem sociedade civil organizada e, pela ausência, na época, de legislação e de organização ambientais eficazes.

Os citados efeitos negativos da exploração do manganês se potencializavam por serem situados na região amazônica, que devido ao seu acesso restrito, aquela atividade de mineração trouxe, em seu bojo, reflexos ponderáveis, não somente sobre a cobertura vegetal, como também sobre a cultura, a organização social e o bem estar das comunidades locais, demolindo os valores de seus sítios. Ficaram passivos ambientais e sociais resultantes das minas abandonadas e dos impactos provocados: nos solos, nos recursos hídricos e na atmosfera local. Ficou, também, um pesado fardo das cidades abandonadas, após o término da exploração mineral, com traumáticas implicações nos campos social e econômico para as pessoas que se tornaram dependentes desses empreendimentos.

Pereira (2002) salienta que, por ocasião do estabelecimento da Icomi para executar a mineração extrativista em Serra do Navio, não era perceptível entre os atores sociais envolvidos uma série de demandas e responsabilidades, que se inter-relacionavam. Entre essas demandas estavam as de cunho social, por parte da empresa, pois não havia uma preocupação com o seu desenvolvimento situado e com a sua sustentabilidade e as de cunho econômico pós-empreendimento. Houve também por parte da população local uma falta de percepção sobre o desenvolvimento e seus efeitos na vida do grupo, associada à falta de estímulo à sua participação. Não existia também um estabelecimento de prioridades e objetivos comunitários e ambientai, nem esclarecimento sobre a pressão sobre os recursos naturais não-renováveis, além do desconhecimento de que aquela atividade exploratória poderia esgotar as jazidas de manganês e em quanto tempo isso ocorreria.

A autora conclui que houve uma atitude passiva por parte do poder público, acomodado com os benefícios dos royalties da Icomi para o Governo do Amapá, pois, até 1994 foram pagos U$ 131,6 milhões e muito pouco desses recursos foram aplicados em Serra do Navio, caracterizando uma ausência de incentivos no sentido de incrementar e diversificar o desenvolvimento local. Em nível municipal, a relação Prefeitura x Icomi não gerou alternativas de crescimento local, mas gerou um sentimento de filiação que beirou à inércia, à estagnação.

Não aconteceram discussões com a sociedade civil para apurar as potencialidades e vocações com vistas ao desenvolvimento situado e sustentável. Poderiam ter sido aventadas as seguintes possibilidades, sem depender da atividade mineradora, e considerando o potencial que a região oferecia: ecoturismo; melhora da infra-estrutura local para turismo; difusão científica da agra-ecologia sem hormônios e agrotóxicos; produção industrial de produtos da floresta (óleos, essenciais); produção de polpas de frutas nativas, corantes, resinas e

substâncias farmacêuticas; linhas de micro-crédito para apoiar projetos sócio-econômicos (artesões, costureiras, doces caseiros, entre outros).

Pereira (2002) ao declarar que ainda não se sabe realmente o desfecho de Serra do Navio, no curto espaço de tempo que se tem para um planejamento e re-direcionamento da região. A própria empresa e os governantes anteriores não tiveram a sensibilidade e preocupação de fomentar atividades econômicas que servissem de alternativa, a partir do momento em que a atividade mineral fosse extinta. Em seu contato direto com os moradores, durante a sua pesquisa, constatou que município hoje não tem o brilho quando teve a presença da Icomi, ficando uma melancolia marcante, de um saudosismo improdutivo e de uma inércia contagiante. A situação transcende o desânimo e apresenta uma série de limitações e desafios, originados nas dificuldades pela queda de arrecadação do município e os problemas de sua gestão, indo até as pendências ambientais como reflexo de toda a atividade de mineração que se exauriu.

2.7.2 - O exemplo da Bacia de Campos (RJ)

O primeiro marco da atividade petrolífera na Bacia de Campos ocorreu em 1977, quando jorrou petróleo pela primeira vez. Em 1978, a Petrobrás instalava-se em Macaé, faz do município sua base de apoio para as operações na Bacia de Campos e passa a ser conhecida nacionalmente como a “capital do petróleo”.

O segundo marco da atividade petrolífera acontece quando o monopólio da Petrobrás termina com a Lei do Petróleo, em 1997, o que abriu espaço para a atuação de outras empresas petrolíferas na Bacia de Campos. Com isto, os investimentos foram intensificados, tanto pela Petrobrás como por essas empresas. A alíquota máxima dos royalties passou de 5% para 10% e, a partir de 2000, começaram a ser pagas as participações especiais, causando um considerável impacto nas finanças públicas do estado do Rio de Janeiro e dos municípios confrontantes a região produtora.

Becker (2003), então, identifica três fases socioeconômicas distintas na história recente da área da Bacia de Campos:

1ª) Fase pré-exploração petrolífera (até 1977/78): caracterizada por uma economia e uma sociedade de base local, tendo como atividades principais a atividade canavieira, a pesca e a criação extensiva de gado.

2ª) Fase petrolífera sob monopólio da Petrobrás (1978/1997): desestruturação/reestruturação da base socioeconômica local, choque cultural, forte migração e transformação urbana.

3ª) Fase pós-monopólio (1997): intensificação dos processos do período anterior, ingresso de novos atores na atividade de exploração do Petróleo, aumento significativo das receitas das prefeituras locais via participações governamentais, criando uma nova geopolítica do complexo petrolífero.

Monié (2003) enfatiza que o primeiro efeito da expansão da indústria petrolífera na região da Bacia de Campos residiu numa redistribuição da população do interior rural para as áreas urbanas dos municípios costeiros, inseridos no novo ciclo produtivo, com impactos dos fluxos migratórios sobre as áreas rurais. O progressivo esvaziamento da área rural de suas forças vivas – geralmente em direção a um mercado de trabalho que ofereceu poucas oportunidades para trabalhadores sem qualificação, fez o interior rural, com seus sítios, se tornar repulsivo para sua população, em um processo contínuo de alimentação dos fluxos migratórios.

O processo de industrialização e de urbanização afetou profundamente esses municípios, reorganizou, então, suas estruturas produtivas e seus espaços regionais, em detrimento dos municípios do interior e em prol dos municípios costeiros, em que estes passaram a receber os maiores fluxos de investimentos produtivos, recursos financeiros e trabalhadores.

Becker (2003) em sua pesquisa sobre a região, declara que o uso das participações governamentais fez que os municípios se deparassem, subitamente, com recursos vultosos. Esses municípios, o seu bel-prazer, na medida em que a Lei do Petróleo não estabelece nenhuma condição ou diretriz para o uso dessas receitas, realizaram planejamentos e estabelecerem prioridades, muitas vezes sem considerar os saberes e a vocação econômica de seus sítios, com a administração pública municipal tornando-se principal absorvedora da mão de obra não qualificada liberada pela decadente atividade canavieira.

A exploração do petróleo da Bacia de Campos gerou uma profunda transformação no mercado de trabalho regional, com reflexos diretos no rendimento da população, de forma desigual e com mecanismos diferenciados, que traduzem, simultaneamente, em um aumento da riqueza e da desigualdade social.

Macaé, por exemplo, por ser o município detentor de praticamente todas as instalações da Petrobrás e de suas prestadoras de serviço e de outras empresas petrolíferas que vieram explorar os campos licitados pela ANP, experimentou um grande aumento do número de empregos diretos no setor petrolífero. Os municípios de seu entorno (Rio das Ostras, Carapebus, Quissamã e ainda Conceição de Macacu) não acompanharam essa mudança na

taxa de emprego, por não possuírem instalações de exploração, armazenagem ou refino, passando a ser fornecedores de mão-de-obra para as atividades desenvolvidas em Macaé.

Todavia, em Macaé, apenas parte deste contingente de migrantes foi absorvida pelo mercado. Muitos migrantes, com baixo nível de qualificação profissional, atraídos pela imagem de “progresso” do município, não conseguiram colocação no mercado petrolífero de trabalho e acabam inchando a periferia da cidade, com pressões nos serviços e investimentos públicos.

A dinâmica da exploração do petróleo na região também gerou um grande aquecimento no setor de construção civil. Esta dinâmica tem relação com obras públicas e investimentos privados em que trabalhadores, oriundos de outros municípios e regiões, são contratados em regime de empreitadas. Terminado o contrato, se fixaram na cidade; porém, a maioria permaneceu desempregada ou subempregada, à margem da parte mais dinâmica e melhor remunerada do mercado de trabalho, um verdadeiro contingente significativo de pessoas excluídas, que conforme Mota e Silva (2004) afirmaram, contribuem para o aumento considerável da violência urbana.

Monié (2003) afirma que a economia regional está sendo incapaz de oferecer postos de trabalho para todos os migrantes atraídos pelo novo “eldorado petrolífero”, o que contribui decisivamente para o caráter desigual das dinâmicas em curso. O descompasso é flagrante entre os espaços de trabalhadores inseridos nas atividades econômicas modernas (que lhe garantem empregos assalariados, renda acima da média, acesso ao consumo, elevado grau de mobilidade e equipamentos e serviços de qualidade) e a grande maioria da população excluída que sofre os perversos efeitos da organização do espaço. A população excluída desagregou-se de seus sítios originais, abriram mão de sua sustentação cultural e de sua vocação econômica tradicional em prol de uma incerteza trabalhista e de fixação urbana em condições subumanas. A redistribuição da população, as perspectivas de arrecadação fiscal, a competição por curral eleitoral e as exigências de novos atores econômicos decorrentes desta nova conjuntura representam fatores que aceleram a tendência à fragmentação da malha municipal, que se revela negativa no que diz respeito ao desenvolvimento futuro dos municípios da Bacia de Campos.

No campo da educação, as iniciativas na promoção das mudanças para atender as novas demandas de trabalho têm ficado ao encargo dos governos municipais, que têm atuado de forma diferenciada. A formação mais especializada voltada para o setor de petróleo e gás concentra-se em Macaé e Campos de Goytacazes, centros de referência na qualificação

profissional em toda a Bacia de Campos e que têm tido alianças e parcerias com a ANP e a Petrobrás na qualificação de mão-de-obra.

O setor empresarial, de uma forma geral, e à exceção da Petrobrás, demanda por qualificação profissional, porém, pouco tem contribuído com investimentos e fomento à educação e qualificação para o trabalho. Becker (2003) afirma que o setor do petróleo não tem trazido mudanças estruturais significativas no setor da educação na região, de forma a reverter o quadro socioeconômico da economia canavieira tradicional, perpetuando disparidades e exclusão social.

O horizonte temporal para ocorrer o esgotamento das reservas de hidrocarbonetos, abordado no capítulo um, é uma realidade inevitável e cobrará um alto preço pela ausência de alternativas de sustentabilidade para a funcionalidade dessa região. Os municípios da Bacia de Campos, no momento, estão condicionados às características de uma exploração de hidrocarbonetos e, portanto, por serem extremamente vulneráveis às oscilações do mercado internacional de petróleo e às mudanças na regra atual de distribuição das receitas das participações governamentais, poderão vir sofrer um esvaziamento similar ao que ocorreu em Serra do Navio (AP) quando se encerrou a exploração do manganês.

2.7.3 – Exemplos positivos de sustentabilidade e desenvolvimento situado relacionado à exploração mineral

Seja na exploração de minérios ou de hidrocarbonetos, os exemplos que estão dando certo em outros países passam pela criação de fundos de investimentos e dividendos, que recolhem as receitas e são administrados em programas pré-determinados por seus governos e com efetiva participação popular no seu gerenciamento. Esses produzem receitas e dividendos que são investidos, preferencialmente, em saúde pública, moradia popular, educação e no fortalecimento de atividades econômicas vocacionais de suas populações, distintas da exploração mineral em curso.

Zakaria (2003) cita um exemplo dessa estratégia, adotada com certa eficiência no Chade, norte da África, desde 1995. O país dispõe de um fundo administrado por entidades internacionais e que sofre auditorias por empresas privadas com fim de se evitar à corrupção estatal.

Outra solução seria o citado por Leal e Serra (2003, (c)), com relação ao estado do Alasca, nos EUA, que instituiu um fundo permanente, o Permanent Fund Dividends. Do saldo acumulado por esse fundo, 45% são aplicados em papéis de renda fixa, entre 35 e 40% em ações de empresas americanas, aproximadamente 10% em ações de empresas estrangeiras e o restante em empreendimentos imobiliários.

Os dividendos do fundo são distribuídos igualitariamente e diretamente à população residente em uma espécie de política de renda mínima. Como apenas os dividendos são distribuídos, cria-se um fundo permanente e suficientemente amplo para garantir um nível de renda aos moradores do Alaska quando a curva de recebimento dos royalties começar a cair.

Outro aspecto também envolvido com a exploração de petróleo no Alasca é que todo o dinheiro recolhido com a venda de barris de petróleo é devolvido à população na forma de isenção de impostos, em uma espécie de “reforma agrária”, em que o dinheiro sai da mão do governo e de alguns poucos oligarcas e vai para na conta corrente do cidadão, sem intermediários, revitalizando a economia doméstica e, conseqüentemente, o comércio e a indústria locais.

Um parêntesis aqui pode ser feito nessa abordagem de políticas de arrecadação de royalties, é que a exemplo do estado do Alaska, o município de Coari também se situa em uma região remota, de acesso relativamente difícil, no coração da floresta amazônica. O tratamento diferenciado dado pelo Governo Norte-Americano ao Alasca, no que tange à distribuição de dividendos devido a sua condição geográfica, poderia também nortear um tratamento similar com relação ao pagamento de participações governamentais, pelo Governo Brasileiro a Coari, priorizando o seu desenvolvimento situado, a sua distribuição de renda e a sua sustentabilidade de sua população.

Outro país que adota também fundo de investimento com recursos dos royalties de petróleo é a Noruega. Nos últimos vinte anos esse país vem experimentando uma prosperidade financeira e social patrocinada pela exploração de petróleo dos campos situados no Mar do Norte. Como no Alasca, a Noruega destina os recursos dos royalties para um fundo de investimento em que os dividendos resultantes da aplicação financeira de suas receitas são transferidos à população.

Essa política norueguesa alavancou os índices de desenvolvimento humano de sua população, no que tange à renda per capita, saúde e educação, que hoje estão entre os maiores da Europa. O salário mínimo no País cresceu substancialmente, bem como o oferecimento de