A análise a seguir é a síntese dos principais problemas na política ambiental do Brasil relacionando o tratamento dado a esses problemas nos estudos de caso apresentados. O objetivo é fazer uma recomendação para a gestão da política ambiental com experiências boas e ruins. Esta secção final identifica as abordagens do Brasil e dos três países apresentados, com várias estratégias nacionais distintas, algumas das quais será mais atraente do que outros para formuladores de políticas ambientais. Certas características encontradas nos estudos de caso parecem aumentar as chances de sucesso.
Em uma síntese dos principais pontos apontados como entrave de uma política ambiental de sucesso no Brasil, foram levantados como pontos chaves para gestão ambiental no Licenciamento do petróleo e gás:
• O conflito de atribuições e as desordens de dialogo entre os órgãos federais, estaduais e municipais.
• A falta de participação pluralista no conselho ambiental;
• O enfraquecimento do instrumento de licenciamento ambiental,
• A interferência política em cargos estratégicos do licenciamento ambiental; • Judicialização dos processos de licenciamento ambiental;
• A falta de estrutura dos órgãos ambientais para implementação de leis e regulamentos e para fiscalização;
• A revogação e publicação de leis sem prévio estudo de impacte económico e socioambiental.
Os três países estudados têm diferentes abordagens para os temas acima listados, nenhum apresenta solução para todos os conflitos, mas alguns caminhos indicam o fortalecimento da política ambiental.
Os Estados Unidos têm um longo histórico ambiental, formado por uma república presidencialista, mas com estados independentes, o que garante na falta de ação do governo federal em questões ambientais, a ação estadual. Tem uma forte legislação ambiental, principalmente ao nível de licenciamento de Petróleo e Gás Natural, o que dentre outras coisas, vem-lhe garantindo a primeira posição mundial de produção de petróleo.
Outro ponto positivo visto em estudos apresentados sobre os EUA, são as participações pluralista e a forte opinião da sociedade civil nas questões ambientais, essa que é
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reconhecida judicialmente e tem poder de lobby junto ao congresso e até mesmo de empresas.
O nível de corrupção também considerado baixo, tem como amparo uma lei anticorrupção de 1977, com alcance geopolítico e que serviu de base para outros países.
Já o Reino Unido mostrou como uma grande característica a sua sólida legislação ambiental, com leis especificas para industria do petróleo e gás, caracterizada por ser forte e com uma implementação eficiente e com pouco espaço para ações de lobby. Já a participação pluralista não é uma prática recorrente.
Outra característica que fortalece a política ambiental no Reino Unido e sua lei anticorrupção, mesmo com a sua publicação recente, de 2010, as leis são altamente rígidas e prevê punições severas para quem não as cumprir, o que garante também um licenciamento ambiental justo para com as empresas que cumprem a legislação. Apesar de o Reino Unido não ocupar o primeiro lugar como país limpo de corrupção, justamente devido a sua indústria de petróleo, ele está acima dos Estados Unidos que ocupa a 23.ª e do Brasil que ocupa 106.ª posição.
Na Argentina o destaque vai para forte participação das suas províncias nas questões ambientais, inclusive no licenciamento do petróleo e gás natural, diferente do que ocorre no Brasil. Essa participação mais local (descentralizada) no licenciamento proporciona um ajuste mais próximo da realidade.
Para Cetrángolo & et al. (2004), descentralizar as questões ambientais no setor público, pode ser dúbio e requer alguma configuração das políticas e instrumentos compensatórios ou de coordenação que permitam que as funções sejam desempenhadas com eficiência. Uma vez que o estágio de centralização ou descentralização da regulamentação ambiental não segue um método de eficiência de acordo com as particularidades específicas do problema ambiental em questão, caso seguisse poderia trazer melhores resultados, ainda que a teoria económica recomende centralizar ou descentralizar a regulamentação, vai depender do problema em questão.
Os autores ainda sugerem argumentos e justificativas relativos à descentralização que podem ser aplicadas ao caso brasileiro de licenciamento ambiental, que sejam:
1- Padrões de qualidade ambientais das diferentes regiões de um país;
2. Os custos de redução da poluição ou a capacidade do meio ambiente de assimilar os processos poluentes, podem variar de um lugar para outro, motivo pela qual a adoção de diferentes critérios seria justificada;
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3 Pressão política para haver mudanças necessárias ao meio ambiente são maiores nos governos locais, possibilitando uma melhor regulação dos problemas ambientais;
4. Os governos locais têm uma compreensão mais próxima dos problemas ambientais, uma vez que possuem mais informações sobre a possível contaminação de instalações e atividades na área.
Em síntese destacam-se a igualdade e valor de participações no governo de ONGs e da sociedade nos Estados Unidos, a Força do Ordenamento Jurídico Ambiental do Reino Unido e a valorização de leis e do licenciamento ambiental pelos estados (províncias) e municípios como acontece com a Argentina.
O desafio de longo prazo com uma gestão ambiental eficiente é a oportunidade para o governo do Brasil tornar a política ambiental mais forte, diminuir a intervenção política, solidificar a relação da equipa técnica, governo, sociedade e indústria, com construção conjunta e diálogo crescente, aumentar a inovação, reduzir custos de conformidade e menor oposição às políticas ambientais.
Outra razão convincente para mudança de um regulamento antigo para um novo é que aprendemos muito sobre como projetar melhores políticas ambientais, com exemplos de países desenvolvidos, pode-se ilustrar o aprendizado, com resultados que demonstram o crescimento dos incentivos de mercado, uso da informação como ferramenta política e o interesse em construir relações mais colaborativas com os vários atores (Fiorino, 2006). O Claro interesse dos formuladores de políticas com eficiência dos instrumentos económicos numa política de regulamentos ambientais, baseadas em padrões traduzidos em impostos e taxas de poluição poderia resultar numa indústria com alto empenho económico e ambiental, mas essa solução não é suportada, nem na teoria e nem na prática, e seria por si só, uma base ruim para a política. No entanto, as decisões devem se basear sobre a experiência internacional até o momento com a política ambiental (Wallace, 2018). A estrutura do governo (presidencial ou parlamentar), as linhas entre os setores público e privado, os papéis dos grupos de interesse e as atitudes em relação ao governo fazem a diferença. Mesmo quando os países têm muito em comum, as políticas para resolver qualquer problema serão diferentes em forma e conteúdo. Cinco desses fatores foram especialmente importantes para influenciar o design e a evolução da regulamentação ambiental (Fiorino, 2006).
Processos regulatórios baseados em diálogo aberto, informado e executados por reguladores competentes e conhecedores; uma legislação forte; pouca interferência política
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nas ações ambientais com maior desempenho técnico; a participação civil legítima e pluralista na formulação das políticas, níveis baixos de corrupção podem levar a um país a ser referência numa política ambiental estável e credível a longo prazo, além de dar às empresas mais conforto com redução dos riscos (Wallace, 2018).
No decorrer deste estudo, ficou claro que, em certos países, as instituições nacionais mantêm um esforço para implementar o desenvolvimento sustentável, baseado numa política ambiental de sucesso. A participação da sociedade civil, a construção de uma legislação forte com apoio do congresso, o combate à corrupção e a estrutura histórica de um governo, são elementos de sucesso para se ter uma política ambiental forte com reflexos diretos na economia.
Se às formulações de políticas ambientais têm forte dependência política em relação à indústria, devido à influência de lobby de grupos de pressão ambiental ou mesmo se diálogo é fraco, os regulamentos ambientais ficam associados a altos custos de conformidade, isto pode criar um círculo vicioso, no qual a polarização política das questões ambientais, leva a menos diálogo, resultando em um numero maior ou menor de regulamentações, reflexo de uma maior polarização (Wallace, 2018).
O Brasil tem uma legislação técnica de licenciamento do petróleo e gás natural forte, por outro lado, tem uma grande interferência de política de governo, a sua característica de país subdesenvolvido e com forma de república presidencialista, influência e dificulta uma ação técnica e imparcial na sua política ambiental, com impedimento de realizar uma fiscalização eficiente para cumprimento de sua legislação esbarra na grande dificuldade de executar sua legislação.
As regulamentações ambientais nos países em desenvolvimento, embora quase impossíveis de avaliar sistematicamente, parecem ser ainda mais fracas e mais variáveis do que as regulamentações dos EUA, por exemplo. Vários países importantes produtores de petróleo têm leis ambientais fracas, pouca aplicação dessas leis ou nenhuma política ambiental (O’rourke & Connolly, 2003).
Tudo indica que embora existam fatores políticos e económicos internos que levaram os referidos países apresentados no estudo a desenvolver diferentes abordagens de política ambiental, é importante perceber que também existem algumas forças poderosas de convergência que explicam semelhança no momento de algumas mudanças na política ambiental institucional nos três países, bem como a sua cooperação em alguns acordos ambientais internacionais (Wallace, 2018).
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Sistemas públicos de controlo ambiental que são rígidos e cujos componentes estão desconectados impedem esse comportamento auto-organizador e a eficiência que ele tende a alcançar (Nolon, 1996).
Melhorar a política ambiental com maior participação da sociedade, agências ambientais mais independentes, leis anticorrupção, são ações que convergem para o mesmo objetivo garantir a preservação do meio ambiente, atender um mercado internacional exigente e deixar o seu produto mais competitivo, refletindo numa empresa justa.
Instrumentos da política ambiental, como o licenciamento ambiental, tem um impacte de aumentar a difusão de mais tecnologias ambientalmente benignas e não somente penalizar o empreendedor. As evidências sugerem que novas tecnologias com impacte ambiental reduzido são desenvolvidas e adotadas. Regulamentos ambientais rigorosos obrigam as empresas a inovar e se tornarem mais competitivas, e dessa forma reduzir os seus custos de produção (Tietenberg & Lewis, 2012).
Isso foi evidenciado por Michael Porter (1991) na "hipótese de inovação induzida por Porter", quando considerou que a prática de proteção ambiental pode, nas circunstâncias certas, promover empregos e não os destruir, sugerindo que empresas de países com os regulamentos mais rigorosos experimentem uma vantagem competitiva ao invés de uma desvantagem competitiva.
Uma política ambiental baseada somente no comportamento e interesse da empresa, sem uma fundamentação científica, tende a trazer danos irreversíveis para o meio ambiente e a sociedade, as várias formulações das leis para atender os diferentes interesses de políticos do governo, vê-se refletido nesses danos.
Observam que tais burocracias avançadas são mais frequentemente uma exceção do que a regra. Simplesmente, a maior parte das burocracias regulatórias têm características organizacionais consideradas antitéticas para autonomia. Eles não são weberianos nem profissionais. Pelo contrário, devido à ausência de estruturas organizacionais produtoras de autonomia, os burocratas parecem incapazes de resistir a influência de grupos de interesse e enfrentar os desafios envolvidos na aplicação (Richardson, 2001).
De facto, a interferência política é comummente observada. Para agravar ainda mais esse problema, a maioria das burocracias regulatórias também não possui o pessoal mínimo necessário para a tarefa. Por exemplo, um trabalho recente argumentou: "agências reguladoras que são encarregadas de implementar e fazer cumprir as leis ambientais são de forma crónica subfinanciadas e com falta de pessoal”. Quando reunidos, as agências de
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execução que são fracos e politizados parecem determinados a não obter sucesso (Amengual, 2011).
O surgimento da visão revisionista contribuiu para convencer os formuladores de políticas a pensar novamente sobre os efeitos da política ambiental. Infelizmente, a questão implícita na visão revisionista - Quais ações adotadas são boas para política ambiental de determinado país A resposta encontra-se na independência política combinada com um acordo que permita aos formuladores de políticas desenvolverem mecanismos regulatórios fortes, flexíveis e executáveis e que reflita numa independência política da aplicação desses regulamentos, assim sendo uma indicação ao governo de custos ambientais mais adequados (Wallace, 2018).
A abordagem das políticas públicas agrava as tensões que acompanham problemas ambientais. A resistência política encontrou expressão através de pobres relações entre formuladores de políticas, equipe técnica e sociedade, levando a um ambiente inflexível, cheio de desconfiança com uma estrutura regulatória onerosa, já que as muitas mudanças de procedimentos resultam sempre em maior dispêndio de dinheiro para a sua formulação e execução (Wallace, 2018).
Na relação entre as empresas de petróleo e o governo e, especialmente, nos países em desenvolvimento, existe uma maior pressão principalmente por parte de empresas internacionais de petróleo, somado a leis fracas ou que não são executadas e que não podem garantir transparência e responsabilidade, resulta na dificuldade do governo de controlar recursos o que pode levar a corrupção. (Joe, 2016).
O resultado pode ser a articulação clara dos papéis e deveres de cada nível de governo e do setor privado, estabelecendo processos que podem evoluir e amadurecer, evitando assim grandes barreiras políticas à reforma radical em cada mudança de gestão, criando uma estrutura confiável, podendo ocorrer mudanças evolutivas.
Por fim, após analisar os três países e comparando com toda historia da política ambiental brasileira, podemos levantar alguns caminhos para melhorar a política ambiental no Brasil, levando em consideração necessidade das indústrias, análise técnica e enquadramento científico, de forma fundamental, gradual e fragmentada para fornecer uma estrutura dentro da qual se chegue a uma maior eficiência alcançada.
1- Aumentar o pluralismo ambiental, como foi feito nos EUA, a fim de construir uma ampla base política, incentivar a experimentação e atingir maiores objetivos locais, onde
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existem muitos, mas não todos, os resultados preferidos de várias partes interessadas e assim chegar a regulamentos mais justo para indústria e para sociedade (Hull, 2007);
2- Aumentar a autonomia administrativa e política do órgão ambiental, como ocorre com a agência ambiental do Reino Unido;
3- Aplicar de forma rígida a legislação anticorrupção, para garantir um meio ambiente justo e duradouro para as próximas gerações;
4- Adotar e garantir uma legislação ambiental forte, blindada das mudanças de gestões de governos, pautada a partir de estudos técnicos, orçamentários e avaliativos para a sua implementação;
5- Rever o papel dos entes federativos na elaboração, implementação ambiental e articulação entre si, considerando o que é melhor para meio ambiente.
Desta forma, surge como demanda, considerando a comparação neste estudo com outros países, com políticas ambientais que se destacam, a necessidade de realização por parte do governo de analisar pontos importantes: Um primeiro passo seria a revisão da legislação existente e identificar as sérias deficiências e ou desvios entre práticas e regulamentos. O segundo ponto seria uma análise crítica das instituições ambientais do Brasil responsáveis pelo licenciamento de Petróleo e Gás natural e as suas relações, entre elas, a sociedade e a indústria, a finalidade é entender a proximidade dessas instituições com as questões ambientais do setor.
Esse levantamento, que inclusive tem sido realizado por grandes potências como é o caso dos EUA, precisa ter um cunho técnico e deve-se intensificar o diálogo com os órgãos ambientais envolvidos visando sanar dúvidas que ainda restem sobre o processo de fortalecimento da política ambiental.
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