O surgimento da política ambiental data do século XIX no Reino Unido, o que lhe rendeu como a primeira democracia industrial na qual um domínio de política ambiental identificável deveria se desenvolver. Como o primeiro país a se industrializar, o Reino Unido passou por um processo de mudança político-económica, demográfica e física que foi sem precedentes na sua história, mesmo que primeiramente com viés mais de saúde pública e de dever moral do que a real preocupação com o meio ambiente (Lees, 2007). Em paralelo, também tem uma longa história de produção e exploração de petróleo, considerado um dos principais produtores de petróleo do mundo. Já em relação às leis e regulamentos ambientais para área, inicialmente não ocuparam grande destaque, principalmente quanto a possível poluição ambiental causada por hidrocarbonetos (Joe, 2016).
A primeira lei de petróleo remonta de 1918 com reconhecimento da sua existência, mas somente em 1934 que foi publicada a lei de produção do petróleo, a qual tratava principalmente da sua propriedade e ao fornecimento de licenças, mas sem nenhuma referência específica à obrigação ambiental das empresas que solicitavam licenças (Joe, 2016).
Essa era uma das características da política ambiental no Reino Unido, aninhava medidas ambientais numa agenda política mais ampla e ou transversal, que concedeu poderes aos níveis subnacionais do governo para regular. Esses discursos de políticas e normas associadas foram apoiados por uma arquitetura institucional e um conjunto de procedimentos operacionais padrão que persistiram até o final do século XX. Essas estruturas governamentais relacionadas à proteção ambiental têm sido (e permanecem em grande parte) um acréscimo de agências, procedimentos e políticas (Lees, 2016).
Por outro lado, a Comunidade Económica Europeia (CEE) começou a adotar medidas ambientais políticas no final da década de 1960, em resposta ao reconhecimento de que muitas questões como a poluição do ar, da água e do mar ultrapassava para além das fronteiras nacionais, porém o Reino Unido ainda não fazia parte da CEE (Parliament UK, 2016).
Em 1964, foi outorgada a primeira concessão oficial para exploração de petróleo no Mar do Norte, pelo governo do Reino Unido, junto a ela ficou claro que não eram mais necessárias leis para regulamentação, além daquelas que já se encontravam publicadas no código penal e civil geral de Inglaterra, o governo escolheu o que chamava de uma
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abordagem regulatória minimalista, exigindo apenas a inserção de uma cláusula de saúde e segurança na licença(Daintith & Chandler, 2017).
De certa forma, mesmo sem uma legislação ambiental específica essas concessões marcaram o início das obrigações ambientais no setor de petróleo no Reino Unido, já que as anteriores, foram acordadas com base numa omissão relativa à proteção ambiental, isto não foi uma exclusividade do Reino Unido, ocorreu em vários outros governos anfitriões que até então não possuíam formas adequadas de garantir que as operações das empresas nas suas jurisdições fossem controladas e monitoradas em relação ao meio ambiente (Joe, 2016).
Em 1973, a adesão do Reino Unido à União Europeia foi um fator crucial na formação de sua política ambiental para melhorar os padrões em áreas como poluição do ar, da água e da biodiversidade. O que proporcionou uma plataforma para buscar seus objetivos ambientais internacionalmente e forneceu acesso a um conjunto útil de conhecimento (Parliament UK, 2016).
Uma das características da política ambiental empregada na época, era voltada mais para a priorização de procedimentos administrativos e não judiciais. Os procedimentos padrões operacionais seguiam uma tendência a serem informais, acomodados e tecnocráticos, ao invés de formais, confrontais e legalistas. Essa ação característica da época com uma aversão a padrões e objetivos de qualidade prescritos pela legislação, mesmo quando as leis eram violadas, na grande maioria dos casos, os funcionários preferiam não processar, ação bem vista e acolhida pelas empresas, o resultado foi a existência de maiores danos ambientais (Lees, 2016).
Segundo Daintith & Chandler (2017), na indústria do petróleo, por exemplo, o governo deu a oportunidade da empresa de se autorregulamentar com a finalidade de garantir a segurança offshore. Porém, essa questão mostrou-se ineficiente, consequentemente graves acidentes ambientais começaram a ocorrer, como o ocorrido em 1965, quando a sonda de perfuração jack-up Sea Gem entrou em colapso e afundou enquanto perfurava o campo West Sole, no Mar do Norte. A necessidade de mudança e disseminação nessa política era clara, desde a elaboração à execução.
A necessidade de mudança nessa política era clara, mudar o topo da cadeia de quem fazia a política para chegar até quem executava.
Inicialmente a principal característica institucional era a fragmentação e a divisão aparentemente arbitrária de competências políticas entre ministérios, organizações não
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governamentais quase autónomas e agências associadas. Essa era uma característica marcante do governo no final da década de 60, que chegou a ter até dez ministérios separados envolvidos na formulação de políticas ambientais. Contudo, a partir de 1970, essa fragmentação foi revista pelos formuladores de políticas como prejudicial para tomadas de decisões, motivo pelo qual ocorreu uma unificação das competências políticas anteriormente díspares no recém-criado Departamento de Meio Ambiente (Lees, 2016). Mesmo não unificando todo o trâmite do processo da política ambiental num único órgão, era importante garantir que todos os envolvidos no processo seguissem regras ou normas, com o mínimo de fundamento lógico, para que não houvesse julgamento particular e diferente, evitando assim judicialização dos processos.
Em 1988, fundamentado por uma segunda linha de desenvolvimento institucional, o Reino Unido adotou a reorganização dos departamentos governamentais, seu principal objetivo era separação das funções de formulação de políticas e de regulamentação, tornando o país um pioneiro no assunto. (Daintith & Chandler, 2017).
Dentre as responsabilidades do Departamento ambiental estava a administração da Agência do Meio Ambiente e a elaboração de políticas ambientais (Lees, 2016).
As ações de regulamentação foram confiadas as agências executivas com objetivos e recursos políticos definidos. Inicialmente as agências não haviam sido projetadas para serem órgãos totalmente independentes, já que pertencia a um ministério específico, mas sim ser mais independente, tirando a responsabilidade direta do ministério de fazer política de regulamentação. (Daintith & Chandler, 2017).
Entretanto, existem outras linhas de pensamento que acreditam que a criação de novas agências ambientais, difusão de políticas bem-intencionadas e outras formas isoladas de gestão, não obtiveram mudanças significativas no controlo do meio ambiente. Se a agência reguladora é concebida no esquema weberiano8, controlada por contribuições e por
orientações legislativas, resulta da condição de que devem ser aplicadas de maneira estrita e fiel (Richardson, 2001).
Ou seja, com todo esforço da administração para se alcançar um controlo ambiental, esbarrava-se na necessidade de haver mudanças para além da criação de novas agências e
8Na teoria de Weber, considera a organização um sistema burocrático. Se as instituições estão regidas por leis
e regulamentos, toda ação não passa de puro comprimento de uma burocracia, já que para modificar de fato uma realidade era necessário focar nos indivíduos, e que estes usufruam de sua liberdade de agir e modificar (Moraes, Filho & Dias, 2003).
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revisão de leis e regulamentos, mas também a forma dos indivíduos se comportarem, a isto inclui o comportamento das indústrias mediante o meio ambiente.
Assim, apesar de empregar uma política de separação da administração publica e da formulação de regulamentação, adotou medidas para modificar as suas leis, agências e processos administrativos de forma a permitir uma abordagem regulatória mais integrada na ação final junto a indústria (Fiorini, 2006).
O Reino Unido buscou um alinhamento, inclusive com outros países, que buscavam a separação de políticas e administração, argumentando a necessidade de separar o desenvolvimento de políticas da administração regulatória, com intuito de se atingir uma regulamentação eficaz (Daintith & Chandler, 2017).
Essas ações transformaram o Reino Unido num dos países com a melhor abordagem de definição de metas nos regulamentos na indústria do petróleo, principalmente por exigir que os operadores ou as empresas provem que os riscos associados às atividades de exploração sejam minimizados ao máximo possível, garantindo que a emissão de licenças para exploração e produção fossem conduzidas no âmbito de regulamentos ambientais fortes (Joe, 2016).
Na indústria Petrolífera, o Reino Unido mantém um sistema regulatório ainda um pouco fragmentado, mas com uma coordenação muito estreita entre eles, com intuito de garantir que não haja brechas nas funções desempenhadas pelos diferentes órgãos reguladores, têm um nível de coordenação guiado pela lei para garantir que se cumpram o mandato de integrar os regulamentos ambientais nas decisões específicas de petróleo e gás. (Joe, 2016). Segundo M’Pusa (2017), as autoridades reguladoras, no âmbito da Indústria do Petróleo, se mantêm divididas das seguintes formas:
• Autoridade de Petróleo e Gás (OGA) • Agência de Meio Ambiente
• Agência de Energia (EA)
• Departamento de Negócios, Energia e Estratégia Industrial (DBEIS) • Autoridade de Planeamento de Minerais (MPA).
Esses órgãos garantem a existência de informações adequadas ao público, com coesão. A Agência do Meio Ambiente incentiva os operadores a consultar os órgãos locais de EA para saber a probabilidade de obter a permissão para o desenvolvimento. A Agência de Energia (EA) é um órgão estatutário consultado no caso de qualquer concessão que seja concedida e as empresas não possam explorar recursos no Reino Unido sem a contribuição
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e permissão da Agência de Energia (EA). A Autoridade de Planeamento de Minerais (MPA) também é um órgão regulador que concede permissão para a localização de quaisquer poços na exploração e desenvolvimento em terra (Joe, 2016).
A OGA foi concebida como uma empresa estatal, com objetivos prévios de dar transparência as novas competências da Lei de Infraestrutura, além disso, tinha poderes regulatórios económicos, diretamente do Ministro, para conceder e administrar licenças e certas autorizações estatutárias. Também conferiu à OGA a responsabilidade de desenvolver e aplicar a estratégia necessária para alcançar a máxima recuperação económica, que os licenciados agora devem cumprir (Daintith & Chandler, 2017).
Manter altos níveis de transparência é outra maneira pela qual o país conseguiu incorporar regulamentos ambientais ao processo de licenciamento. A complexidade da indústria de petróleo e gás, com enormes investimentos e fluxos de capital, tornou-a propensa a certas práticas corruptas (Joe, 2016).
De acordo com o índice Transparency International 2019, o Reino Unido ficou em 12.ª de 183 países analisados, com uma pontuação de 77/100, se apresentando um país entre os mais limpos de corrupção do mundo.
Isso demonstra os baixos casos de corrupção na indústria do petróleo, que foi bem isolada devido às fortes leis e regulamentos. A Lei de Suborno do Reino Unido (2010) é um exemplo que traz provisões em relação a suborno e práticas relacionadas (Joe, 2016). Os regulamentos também exigem que todos os operadores da indústria de petróleo garantam a implementação de Sistemas de Gestão Ambiental e também exigem que as empresas operadoras sejam membros da Associação de Responsabilidade pela Poluição Offshore (OPOL) sejam aprovadas para conduzir atividades de petróleo (Joe, 2016). Em síntese, ao manter uma legislação forte, coesa e com níveis tão altos de transparência, o governo garante que pode conceder licenças com sucesso às empresas que o merecem e que a Avaliação de Impacte Ambiental (EIA) e outras aprovações relacionadas ao meio ambiente sejam realizadas de maneira eficaz e eficiente, de modo a atingir os objetivos estabelecidos.
Espera-se com a atual aprovação da saída do Reino Unido da União Europeia (Brexit), o país mantenha a sua forte política ambiental doméstica, para isso deve existir a autorregulação governamental, como ocorre hoje nos países integrantes da União Europeia, ou mesmo um mecanismo de aplicação doméstica igualmente eficaz, capaz de
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sancionar a não conformidade, garantindo assim que os objetivos da legislação ambiental sejam cumpridos na prática (Parliament, 2020).