MESTRADO
ECONOMIA E GESTÃO DO AMBIENTE
Política Ambiental e a Industria do
Petróleo e Gás Natural no Brasil
Michelly Balbino de Abreu
M
FA CUL D A D E D E ECO NO M IA
POLÍTICA AMBIENTAL E A INSDUSTRIA DO PETRÓLEO E GÁS
NATURAL NO BRASIL
Michelly Balbino de Abreu
Dissertação
Mestrado em Economia e Gestão do Ambiente
Orientado por
Professora Doutora Maria Isabel Rebelo Teixeira Soares
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Agradecimento
Voltar a estudar depois de 13 anos não é nada fácil, mas tive o apoio e incentivo de tanta gente importante, que tudo fluiu e estamos chegando na ultima etapa. Cada um participou do seu jeito para que cada paragrafo fosse escrito, de forma direta ou indireta, eu agradeço a todos por fazerem parte do meu sonho.
Contudo, tem sempre aqueles que agem mais diretamente e para com esses preciso deixar claro o quanto foram e são importantes na minha vida e quanto agradeço por tornarem essa dissertação uma realidade.
Em primeiro lugar, a amiga professora doutora Maria Isabel Rebelo Teixeira Soares, a qual a sabedoria me encantou desde do primeiro dia de aula, sendo imediato a minha certeza de convidá-la a me orientar. Durante o percurso da orientação, a cordialidade, clareza do caminho a seguir e as recomendações, confirmava a minha certeza da brilhante profissional que me guiava, como pessoa o carinho e a paciência nas nossas reuniões presenciais e depois virtuais me proporcionaram a segurança que eu precisava.
Aos amigos e colegas do IBAMA que me apoiaram a seguir com meu sonho, os que me orientaram durante o processo de afastamento ou os que assumiram o trabalho que era minha responsabilidade, meu muito obrigada.
Aos professores e colegas do Curso de Mestrado em Economia e Gestão do Ambiente da Faculdade de Economia da Universidade do Porto, obrigada pela troca de conhecimento e a riqueza do convívio.
Aos meus amigos, que não são poucos, que nunca estiveram ausentes, agradeço a amizade e o carinho que sempre me disponibilizaram.
Ao meu inicio e a base responsável pelo que mais prezo na minha vida que é a minha determinação e meu caracter, minha mãe Neuza e meu pai Olival, obrigada por tudo e amo vocês.
Aos meus irmãos, Dani e Breno, que fazem parte da minha torcida organizada nas muitas conquistas da minha vida, valeu por me ouvir nos momentos de angustia, amo vocês. Finalmente a minha pequena família, primeiro a ele meu marido Ulysses Gouvêa da Costa Neto, meu companheiro de outras vidas, que abraçou meu sonho sem exigir nada em troca, aguentou firme a distância, o estresse e cuidou da nossa casa e dos nossos filhos caninos de uma forma que nem eu conseguiria. Obrigada pelo seu amor, carinho, admiração, e pela presença incansável com que me apoiou ao longo do período de elaboração desta dissertação. Um muito obrigada aos meus dois carrapatinhos Duda e Doninho, que me
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escolheram como família, Doninho com sua doçura e fidelidade e a minha melhor amiga Duda por dedicar 20 anos da sua vida a mim e por me esperar voltar pra dizer a Deus, você cachorrinha que sempre esteve nos momentos importantes da minha vida. Amo vocês três com todas as minhas forças.
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Resumo
A política ambiental brasileira ganhou grande destaque nos últimos anos, principalmente nas inúmeras mudanças na condução da sua gestão. Objetivo é demonstrar, através de um levantamento bibliográfico, o impacte que mudanças políticas podem causar na legislação ambiental e no trabalho desenvolvido pelos órgãos ambientais. Será tomado como exemplo três diferentes países: os EUA, Reino Unido e Argentina, com particularidades históricas de políticas ambientais bem distintas. O Brasil desde monarquia já esboçava interesse no meio ambiente, na demarcação de território para interesses económicos, como protecionista ou mesmo para atender a opinião pública. Paralelamente o interesse na exploração do petróleo também vinha crescendo ao longo do tempo, aos poucos o Brasil foi ganhando notoriedade na produção de petróleo e gás natural, conjuntamente também ganhou repercussão o impacte da atividade para o meio ambiente. Os órgãos ambientais brasileiros são particularmente novos, mas já passaram por várias mudanças estruturais e legislativas desde a sua criação. É certo que cada país tem as suas particularidades históricas e de formação política e que isto reflete diretamente nas suas várias tendências de gestão ambiental, mas há muitos bons exemplos. Os EUA destacam-se por sua pluralidade política e coerência na sua autoavaliação da regulamentação, refletido na influência dos estados na política ambiental americana. O Reino Unido tem como característica uma regulamentação ambiental e de exploração de petróleo rígido, além de uma postura anticorrupção que vai ao encontro da sua posição como grande potencia mundial. A Argentina destaca-se por sua participação local nas discussões ambientais, inclusive no licenciamento de petróleo e gás natural, o que lhe permite tratar o assunto com mais certeza. É necessário que o Brasil faça uma autoavaliação da sua política ambiental, absorva os bons exemplos e trace caminhos independentes para gestão técnica e política do licenciamento ambiental do petróleo e gás natural.
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Abstract
Brazilian environmental policy has gained great prominence in recent years, mainly in the countless changes in the conduct of its management. The objective is to demonstrate, through a bibliographic survey, the impact that political changes can cause in environmental legislation and in the work developed by environmental agencies. Three different countries will be taken as an example: the USA, the United Kingdom and Argentina, with very distinct historical characteristics of environmental policies. Since monarchy Brazil already showed interest in the environment, in the demarcation of territory for economic interests, as protectionist or even to attend public opinion. At the same time, interest in oil exploration had also been growing over time, Brazil gradually gained notoriety in the production of oil and natural gas, and the impact of the activity on the environment also gained repercussion. Brazilian environmental agencies are particularly new, but they have undergone several structural and legislative changes since their creation. It is true that each country has its own historical and political background and that this reflects directly on its various trends in environmental management, but there are many good examples. The United States stands out for its political plurality and consistency in its self-assessment of regulation, reflected in the influence of states in American environmental policy. The United Kingdom is characterized by strict environmental and oil exploration regulations, as well as an anti-corruption stance that meets its position as a major world power. Argentina stands out for its local participation in environmental discussions, including the licensing of oil and natural gas, which allows it to deal with the matter with more certainty. It is necessary for Brazil to carry out a self-assessment of its environmental policy, absorb good examples and trace independent paths for technical and political management of the environmental licensing of oil and natural gas.
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Lista de Abreviações e Siglas
AIA- Avaliação de Impacte Ambiental ANA- Agencia Nacional das Águas ANP- Agencia Nacional do Petroleo CABA- Ciudad Autónoma de Buenos Aires CEE- Comunidade Económica Europeia CEQ- Council on Environmental Quality
CGLin – Coordenação Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Lineares Terrestres
CGMac. - Coordenação Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Marinhos e Costeiros
CGPEG - Coordenação Geral de Licenciamento de Petróleo e Gás
CGTef – Coordenação Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Fluviais e Pontuais Terrestre
CIPAM - Comitê de Integração de Políticas Ambientais CNI- Confederação Nacional da Industria
Coexp - Coordenação de Licenciamento Ambiental de Exploração de Petróleo e Gás COFEMA- Consejo Federal de Medio Ambiente
COMAR - Coordenação de Licenciamento Ambiental de Portos, Pesquisa Sísmica Marítima e Estruturas Marítimas
CONAMA- Conselho Nacional do Meio Ambiente
Coprod - Coordenação de Licenciamento Ambiental de Produção de Petróleo e Gás DBEIS- Departamento de Negócios, Energia e Estratégia Industrial
DComp - Divisão de Compensação Ambiental EA - Agência de Energia
ELPN- Escritório de Licenciamento das Atividades de Petróleo e Nuclear EPA- Environmental Protection Agency
GA - Grupo Assessor
GCMac- Coordenação-Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Marinhos e Costeiros
GT - Grupo de Trabalho
IBAMA- Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IMAZON - Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia
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IPEA- Instituto de Pesquisa Económica Aplicada MARPOL- Marine Pollution
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPA- Autoridade de Planeamento de Minerais. NEPA- National Environmental Policy Act OGA - Autoridade de Petróleo e Gás ONG- Organização não Governamental
OPEP- Organização dos países exportadores de petróleo.
OPRC- International Convention on Oil Pollution Preparedness, Response and Co-operation
PETROBRAS- Petróleo Brasileiro S.A. PIB- Produto Interno Bruto
PNMA- Política Nacional do Meio Ambiente
Q’MAPA- Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento SEMA- Secretaria Especial do Meio Ambiente
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Sumário
Agradecimento ... i
Resumo ... iii
Abstract ... iv
Lista de Abreviações e Siglas ... v
Lista de Tabela ... viii
Lista de Figuras ... ix
I- Introdução ... 1
II- Revisão da Literatura ... 6
II.1- Regulação do Licenciamento da Exploração de Petróleo e Gás Natural: Fundamentação Teórica ... 6
II.2- Evolução Histórica e Legal do Licenciamento do Petróleo e Gás Natural no Brasil ... 10
III- Estrutura Institucional da Política Ambiental Federal no Brasil voltada para o Setor de Petróleo e Gás Natural. ... 24
III.1- Competência ... 24
III.2- Estrutura ... 26
III.3- Licenciamento Ambiental ... 29
III.4- Enquadramento Político Organizacional e o Impacte nas Regulamentações ... 33
IV- Política Ambiental em Outros Países ... 36
IV-1. EUA ... 38
VI-2. Reino Unido ... 47
IV-3. Argentina ... 52
V- Existe algum paralelo entre a experiência brasileira no âmbito acima com outros países? ... 60
VI- Conclusão ... 67
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Lista de Tabela
Tabela 1- Evolução da Legislação Ambiental da Exploração de Petróleo e Gás Natural no Brasil. ... 19
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Lista de Figuras
Figura 1- Organograma de Criação do SISNAMA ... 27 Figura 2- Organograma do SISNAMA Atualmente ... 28 Figura 3- Organograma de trâmite do Licenciamento Ambiental do Petroleo e Gás
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I- Introdução
A proposta de desenvolver uma dissertação sobre a política ambiental no Brasil, no contexto do licenciamento ambiental do petróleo e gás natural manifestou-se devido aos meus últimos 13 anos de dedicação como analista ambiental, primeiro no estado de Minas Gerais e atualmente no governo federal do Brasil, especificamente na Coordenação Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Marinhos e Costeiros - CGMac. A partir de um olhar interno do trabalho de análise de estudos ambientais num órgão executor da política ambiental, observaram-se como as mudanças em agendas públicas influência a política ambiental e consequentemente a fluidez do trabalho realizado. Geralmente, ocorrem com uma análise previa de impactes sociais, económicos e ambientais ou mesmo com participações técnicas e sociais.
De fato, é compreensível que qualquer que seja a ótica de análise das políticas públicas, irá refletir numa conjuntura de imposições socioambientais, de conflitos de interesses, de controle de instituições, intervenções e de cumprimento internacionais. O que é cognoscível que o tema meio ambiente ou, mais nomeadamente, os problemas relativos a política ambiental têm sido objeto da agenda pública no momento de formulação e implementação (Salheb, Ivanci, Oliveira, Júnior, Boettger & Monteiro, 2009).
No entanto, sem a devida análise de impacte dessas mudanças propostas, o resultado pode ser um trabalho ineficiente, morosidade do órgão ou até mesmo desfechos económicos contrários ao que se objetiva.
Essa influência de agendas públicas na política de gestão ambiental, não é uma exclusividade atual e sofreu várias configurações no decorrer dos anos.
As primeiras documentações sobre a possível implementação de uma política ambiental no Brasil data da época de (19)30, numa fase que ficou conhecida como protecionista e de conservação dos recursos naturais. Foi durante o governo de Getúlio Vargas que se tomaram algumas medidas centradas no racionamento e na delimitação de áreas de preservação permanente. Como exemplo, foram criados vários parques nacionais, demarcadas áreas de proteção de leito de rios e a publicação de leis voltadas para conter e diminuir o desmatamento ou mesmo proteger áreas de relevante interesse do governo (IPEA - Instituto de Pesquisa Económica Aplicada, 2020).
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A visão de conservação do governo na época era mais uma preocupação com os recursos não renováveis1, como o minério de ferro e o petróleo, e não tanto com as questões de
impactes sobre o meio ambiente (Câmara, 2013).
A criação de parques como o Parque Nacional de Itatiaia, o Parque de Iguaçu e a Serra dos Órgãos, tinha o objetivo de aumentar o controle do governo, em resposta a uma disputa de domínio entre as forças políticas do governo federal e as elites económicas locais de diferentes estados (Câmara, 2013).
Somente na década de 1970, após a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente ocorrida em Estocolmo em 1972 e com a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente, decreto n.º. 73 030 de 30 de outubro de 1973, é que se encontram trabalhos que evidenciam a efetiva preocupação do governo com o meio ambiente, com o controlo da poluição e com os impactes desta, sendo a criação de um órgão específico reflexo da mudança de pensamento do governo em relação às preocupações ambientais.
A partir de 1981, um passo importante é dado, a criação da Política Nacional de Meio Ambiente, onde o licenciamento ambiental foi instituído como instrumento de gestão governamental (IPEA, 2020).
Desta forma, o meio ambiente passa a ter uma importância diferente para sociedade, deixando de ser uma preocupação local e pontual para ser global, destacando-se não somente como produtor de insumo, mas sim como um bem económico, que influência e é influenciado pelo mercado.
Esse papel do meio ambiente na economia é visto de forma mais clara nos países desenvolvidos. Já em países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, é importante aprender com as trajetórias de outros países, e nas fases de mudanças, seguir as políticas que dão bons resultados como a sustentabilidade, revendo a trajetória da política e da gestão ambiental (Magrini, 2001).
Segundo Ite, Ibok, Ite e Petters (2013) a exemplo do que aconteceu com a Nigéria, a má gestão dos recursos petrolíferos leva a interações complexas de índole socioeconómica e sociopolítico, com problemas envolvendo pessoas, desenvolvimento económico e meio ambiente. O estudo refere que devido às más práticas de gestão ambiental das empresas exploradoras e produtoras de petróleo e gás natural, aliado a uma regulamentação
1 Os recursos não renováveis aqueles caracterizados por serem esgotáveis e irreversíveis, ou seja, são os recursos produzidos pela natureza que têm uma velocidade de recomposição que não acompanha a taxa de consumo, precisando ser explorados de forma que não haja o seu esgotamento (IPEA, 2020).
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ambiental pouco eficaz ao longo dos últimos anos trouxe impactes dos mais variados, como na saúde da população, solos contaminados por hidrocarboneto, além de outras perturbações e problemas económicos e sociais.
Países como o Japão, a Alemanha e os Estados Unidos, também tiveram de mudar a sua política ambiental, com forte intervenção na legislação ambiental. As suas economias predatórias de recursos naturais, aliados à má gestão ambiental, causaram grandes impactes. Por exemplo, em 1970 com o choque petrolífero houve uma estagnação na legislação ambiental, enquanto a reação aos choques do petróleo que foi particularmente grave no Japão e na Alemanha, provocou uma mudança na atenção dos formuladores de políticas de volta à economia (Schreurs, 2004).
No Brasil, a influência de políticas públicas na gestão das instituições ambientais públicas, foram abordados em diferentes trabalhos apresentados por Magrini (2001), Bursztyn & Bursztyn (2012), Serrão (2012), Câmara (2013) e Moura (2016).
Os trabalhos demonstram como as diferentes políticas públicas e económicas influenciam e tem uma relação direta com o meio ambiente, que pós-era industrial se configura numa economia mais globalizada e tecnológica, onde, o tema ambiental tornou-se, sem dúvida, o objeto de ação das instituições públicas compostas. No entanto, é necessário enfatizar a direção e o desvio da agenda ambiental pública e de seus respetivos atores.
Na microvisão do impacte das agendas públicas na política ambiental do licenciamento do petróleo e gás natural, poucos são os trabalhos desenvolvidos. O fato da maior parte da exploração desta atividade acontecer no ambiente offshore no Brasil e o seu grande valor económico, sempre deu as questões ambientais, uma atuação secundária.
Nomeadamente, a exploração, produção e exportação de petróleo e gás natural no Brasil aumentou muito a sua participação na economia do país nas últimas décadas. Desde a década de 60 vem de forma crescente contribuindo para o PIB, em certos momentos incentivados pelo crescimento da produção petrolífera, com investimentos e esforços, noutros devido ao preço internacional do petróleo (Aragão, 2005).
Dados demonstram que em 2019, a participação do setor de Petróleo e Gás Natural no Brasil respondeu por 13% do PIB nacional e 50% da oferta interna de energia (Agência Nacional do Petróleo- ANP, 2020).
No entanto, as atividades associadas às operações de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural têm impactes negativos muito significativos na esfera ambiental: a nível da atmosfera, solos e sedimentos, águas superficiais e subterrâneas,
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ambiente marinho e zonas costeiros, isto é, em todos os ecossistemas terrestres do litoral brasileiro. Além disso, há que considerar também os impactes sociais na vida das populações que dependem da pesca ou cuja localização seja contígua às áreas de processamento do petróleo (Rose, 2009).
Naturalmente, essas duas questões - tanto a importância do meio ambiente como a exploração e produção de petróleo e gás natural - se encontraram no campo do licenciamento ambiental, que nos últimos anos sofreu várias modificações devido a pressões de gestão pública com a finalidade de atrair investimentos. Novos modelos legislativos para aumentar o desenvolvimento económico e atrair novos investimentos, tem sido uma constante (Vilani & Machado, 2010).
Desta forma, a presente dissertação tem como objetivos:
● Analisar a evolução dos conceitos e instrumentos de política económica e de gestão ambiental nos setores de exploração e produção de petróleo e gás, desde o início da sua exploração no Brasil.
● Fazer uma relação no tempo das diversas gestões públicas e a política ambiental do setor de petróleo e gás natural do Brasil;
● Levantar e comparar a política de gestão ambiental de outros países de referência como os Estados Unidos, Reino Unido e Argentina;
● Dar subsídios para propor um novo modo para tratar a política ambiental no Brasil. O objetivo não é produzir uma lista universalmente aplicável das ferramentas regulatórias disponíveis para os formuladores de políticas, classificadas por ordem de impacte, o que não poderia ser realmente credível, mas sim demonstrar as verdadeiras lições que os formuladores de políticas ambientais no Brasil, podem encontrar nas experiências de outros países, especialmente nas relações políticas, institucionais e pessoais em que essas políticas são incorporadas e, através das quais, são aplicadas.
Justifica-se a análise do tema por dois motivos:
● O primeiro está relacionado com o levantamento dos impactes que as mudanças de políticas ambientais vêm causa ao licenciamento ambiental do petróleo e gás natural no Brasil, demonstrando se é positivo ou negativa.
● O segundo motivo é enriquecer a discussão e fazer uma análise comparativa com políticas ambientais de outros países.
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Considerando o que foi referenciado acima, levanta-se a seguinte questão:
A Política de gestão ambiental empregada no licenciamento do petróleo e gás natural do Brasil atende a quem? Qual é o papel do órgão público ambiental?
Espera-se, como resultante deste trabalho, traçar um perfil evolutivo do licenciamento do petróleo e gás natural e da gestão política ambiental no Brasil nos últimos anos, dar um contributo ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) no âmbito do Licenciamento Ambiental do Petróleo e Gás natural no Brasil, contribuindo para fortalecimento do IBAMA como órgão Licenciador. Ou seja: pretende-se relacionar espretende-se processo com a elaboração de preceitos gerais de “boa regulamentação” em andamento e trazer boas práticas de gestão de política ambiental de outros países para serem incorporadas na política ambiental do petróleo e gás natural no Brasil.
O referencial metodológico adotado nesta dissertação se insere na perspetiva da metodologia qualitativa da investigação, tendo sido efetuada uma aprofundada pesquisa bibliográfica. Tal levou a uma análise de toda a legislação com revisão crítica, documentação especifica articulada com experiência profissional própria. Em seguida, realizou a avaliação e a análise principal com base nas conclusões obtidas a partir dos dados comparativos de três países distintos: Estados Unidos, Reino Unido e Argentina, cuja escolha será devidamente justificada. A análise crítica das publicações internacionais do assunto com objetivo de recolher informação sobre os diversos regulamentos no âmbito do trabalho, bem como as boas práticas. Por isso, a metodologia não terá cabimento num capítulo independente, mas sim estará latente nos diferentes capítulos.
A dissertação encontra-se organizada em seis capítulos e respetivas secções. A seguir a esta introdução segue-se uma revisão da literatura sobre o tema enquadramento macroeconómico e político da criação do órgão de licenciamento ambiental, no segundo capítulo, uma perspetiva de toda a história da legislação ambiental voltada para o licenciamento da exploração e produção do petróleo e gás natural no Brasil. Em seguida, no terceiro capítulo, será dado ênfase às transformações como estrutura, competência e de enquadramento político organizacional ao longo dos anos, evolução, com uma análise crítica em termos científicos, da evolução do licenciamento do petróleo e gás natural nos diferentes governos. No quarto capítulo, apresenta-se a comparação entre a experiência brasileira com os países referidos anteriormente. No quinto capítulo faz-se uma análise crítica desses casos internacionais. Por fim, são expostas às conclusões obtidas com esta dissertação.
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II- Revisão da Literatura
II.1- Regulação do Licenciamento da Exploração de Petróleo e Gás Natural: Fundamentação Teórica
Em primeiro lugar para assimilar os diversos autores que tratam o tema com entendimentos diferentes, é preciso fazer uma separação dos conceitos de regulamentação, políticas públicas e gestão ambiental.
A regulamentação de determinada atividade passa por análises e pesquisas de equipas técnicas que levam anos até concluir uma legislação aplicável, ou seja, “é o conjunto de medidas legais ou regulamentares que regem um assunto” (DICIO, 2019).
Às políticas públicas são decisões democráticas tomadas pelos governos, com base nos campos científicos, e direito, político, social, económico e psicológico, com a finalidade de atender aos interesses coletivos (M. A. Bursztyn & M. Bursztyn, 2013).
Por outro lado, a gestão ambiental recomenda organizar atividades humanas e industriais para minimizar seu impacte no meio ambiente. A organização varia da seleção da melhor tecnologia ao cumprimento dos regulamentos e a alocação adequada de recursos humanos, técnicos e financeiros (Oliveira & Santos, 2007).
Toda explicação relativa à política ambiental brasileira não pode e não deve ser fragmentada, acima de tudo no que se refere aos fundamentos econômicos, socioambientais, políticos e ideológicos, se elas se constituem como partes de uma mesma estrutura explicativa. Neste sentido, faz-se necessário associar temas como o desenvolvimento econômico, a constituição do Estado brasileiro, a participação da sociedade civil e a influência do pensamento socioambiental nas explicações para a questão ambiental no Brasil.
O conjunto destas referências só podem ser intendidos e instituídos totalmente, se estruturados sobre a ótica crítica e histórica. Por isso, torna-se necessário a discussão sobre o desenvolvimento ambiental ao longo dos anos e as características políticas do Brasil, tendo como elemento central a questão ambiental do petróleo e gás natural e as suas relações pluralistas2 delineadas pela estrutura econômica correlativa.
Historicamente essas definições não eram tão claras ou mesmo tão importantes.
2 Segundo Hull (2007) O pluralismo ambiental é oferecido como estrutura plural (vários indivíduos de
realidades diferentes) para a tomada de decisão apropriada para este contexto, divide-se em moral e processual. Baseado na afirmação que o mundo é infinitamente complexo, fluido e negociado; frustrar qualquer tentativa de impor uma narrativa principal como uma estrutura abrangente e organizadora. Existem diferenças razoáveis de opinião entre tomadores de decisão razoáveis, inseridos em diferentes comunidades de prática.
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Desde as décadas de 1950 e 1960, surgem as primeiras inquietações quanto as incertezas do futuro económico da sociedade, que reflete o modelo de desenvolvimento adotado e os sérios problemas ambientais causados pelo modo de consumo e por desastres ambientais (Bursztyn & Bursztyn, 2013).
Consequentemente, havia uma atenção voltada para as mudanças de paradigmas. Pela primeira vez, o termo meio ambiente foi utilizado numa reunião do Clube de Roma, no pós-guerra, devido às preocupações relativas às cargas de poluição dos rios europeus (Goldemberg & Barbosa, 2004).
Na mesma década, os Estado Unidos da América, trouxe ao debate público a necessidade de intervenção do poder público sobre as questões ambientais, sendo o primeiro país a tomar essa iniciativa e adotar, como intervenção regulamentar, a necessidade de formalização da Avaliação dos Impactes Ambientais das suas atividades (AIA). Posteriormente, a AIA foi divulgada e utilizada em vários outros países (Goldemberg & Barbosa, 2004).
Para Magrini (2011), o processo de formulação de políticas ambientais em todo o mundo pode ser determinado nos quatro momentos básicos a seguir:
1969 - Formulação da política ambiental dos EUA;
1972 - Conferência das Nações Unidas, realizada em Estocolmo;
1987 - Publicação do relatório "Nosso Futuro Comum" da Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento;
1992-Conferência das Nações Unidas no Rio de Janeiro
Esses eventos foram os precursores para moldar a política de gestão ambiental, instituindo conforme o momento, os instrumentos necessários, caracterizando uma evolução com o tempo. Contudo, o desenvolvimento não ocorreu de igual e, ao mesmo tempo, em todos os países, mas, foi possível identificar a forma sequencial que moldou essas políticas de forma semelhante.
De acordo com os estudos analisados, a criação ou reforma de órgãos de regulamentação em diferentes países, esteve sempre um passo atrás das atividades exploratórias. Ocorreram após iniciadas ou até mesmo mediante grandes desastres, onde se identifica a necessidade de se criar ou repensar os modelos existentes.
Segundo Kasimbazi (2012), num estudo realizado no Uganda, observou-se que a exploração e produção do petróleo teve início em 1920, muito antes da elaboração da legislação ambiental.
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Nesse lapso temporal sobre a exploração não regulamentada, vários acidentes com derrames de petróleo ocorreram ao longo dos anos e com a falta de uma legislação regulatória há uma dificuldade de identificar culpados e mensurar danos ambientais e identificar áreas sensíveis (Kasimbazi, 2012).
Corroborando para este entendimento, o estudo apresentado por Daintith & Chandler (2017), demonstrou que, mesmo países desenvolvidos com políticas ambientais fortes, como é o caso dos EUA, passaram por mudanças na sua regulamentação após terem sofridos grandes desastres.
Ou seja, a existência de uma regulamentação ambiental forte não é suficiente para evitar desastres, mas permite um maior controlo da atividade, demonstrando que sempre serão necessárias revisões nas leis.
Entretanto, outros fatores como a interferência política, causam preocupação no rumo da regulamentação ambiental.
No relatório da OCDE referente ao Brasil em 2018, teve como recomendação para eficiência da administração pública, principalmente em agências reguladoras, empresas públicas e autarquias a limitação do escopo de indicações políticas, que têm influência direta na eficiência de gastos e na capacidade de combater a corrupção efetivamente. Para Daintith & Chandler (2017) a influência política foi identificada como uma das razões por que os serviços públicos administrados por empresas públicas eram inferiores ao otimamente eficiente, e foi postulado que essa influência poderia, a menos que seja efetivamente excluído, deter o investimento em serviços públicos uma vez privatizados. Identifica-se na literatura, referente a diferentes países, a forte influência política quando a regulação é realizada por empresas estatais, bem como, grande proximidade dos interesses dos atuais players com a regulamentação (Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico - OCDE, 2018).
Os projetos de regulamentação consolidam uma série de assuntos incluindo proteção e inspeção ambiental, o que facilita uma abordagem integrada da gestão das atividades. O objetivo é apresentar os componentes essenciais do processo de inscrição e de estabelecer os principais direitos e obrigações tanta da entidade reguladora, como da regulada. O autor realça a importância de se criar a leis para a atividade antes mesmo que essa se inicie e confirma que, mesmo com toda a regulamentação, é necessário ir além do quadro já existente (licenciamento, normas) e desenvolver outros instrumentos objetivos de política ambiental que apoiem efetivamente o meio, incluindo instrumentos de
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restauração/recuperação, instrumentos relacionados com o mercado e possíveis pagamentos futuros decorrentes de qualquer perda no ecossistema (Brown, 2018).
As regulamentações não se apresentam como uma matemática perfeita, além de ser fortemente influenciável na sua elaboração, podem ter entendimento distintos, atendendo ao que for conveniente ao seu executor.
Se distinguem ao longo dos governos com propostas de políticas públicas diferentes, umas mais conversadoras e protecionistas e outros com propostas mais focadas no crescimento económico, deixando a proteção ambiental em segundo plano (Serrão, 2012).
O que caracteriza um gasto de tempo e dinheiro público, além de, uma clara intervenção política no trabalho científico e técnico desenvolvido por especialista da área (Moura, 2016).
Porem, podem envolver juízo de valor, com grande influência política, baseando-se em conceitos técnicos argumentáveis, e que algumas das vezes em legislações ambíguas, de conhecimentos científicos suscetíveis as mudanças e amadurecimentos, abrindo brecha para tomadas de decisões que fogem ao interesse coletivo e do meio ambiente (Bursztyn e Bursztyn, 2013).
A abordagem política de um governo na regulamentação ambiental deveria ser adotada no intuito a proteção ambiental, com promoção da sustentabilidade. Considerando qual o modelo de gestão política adotada e que deve ser baseado na preocupação com o meio ambiente, com a empresa exploradora e com a necessidade coletiva da humanidade, tudo de forma equilibrada (Brown, 2018).
No Brasil, o movimento da política e da gestão ambiental aconteceu de forma semelhante ao panorama mundial. Naturalmente, todo o processo acabou sinalizado por características económicas, políticas e culturais, além dos aspetos de pressão internacionais e que se dispuseram com que as diversas fases observadas na esfera mundial se desenvolvessem por vezes lentamente e acima das necessidades, que vivia na sua fase de desenvolvimento, um momento mais tardio da era industrial, principalmente se comparado a países desenvolvidos (Magrini, 2011).
Já o setor do petróleo e gás natural também seguiu o caminho da evolução das políticas de gestão ambiental que ocorreram conforme os marcos históricos internacionais, mas é claro que seguiu o compasso de tempo ocorrido no Brasil (Costa, 2010).
Dado a importância do petróleo e gás natural na economia mundial e a sua participação direta como precursor em alguns marcos históricos, pode se traçar de forma paralela e
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única o rumo da política ambiental para o petróleo e gás natural no Brasil, desde a sua descoberta como combustível, a perfuração do primeiro poço até os dias atuais com o início da produção do pré-sal.
E foi no licenciamento ambiental do petróleo e gás natural, o instrumento de gestão ambiental, o principal fomentador de política pública, muito além do uso de ferramentas e ações definidas para impulsionar o sistema com a meta de alcançar a qualidade ambiental e desenvolvimento sustentável, pretendido com baixo custo e de forma contínua, mas claramente como um meio de atingir o desenvolvimento económico.
II.2- Evolução Histórica e Legal do Licenciamento do Petróleo e Gás Natural no Brasil
O Brasil atravessou períodos longos de transição e reforma nos seus regimes de governo, desde regimes monárquicos, militares até ao democrático, com mudanças nas suas decisões eleitorais à política de governo com impactes nas suas instituições, atualmente composto por uma república federativa presidencialista, adota um regime democrático, baseado numa constituição federal (Couto, 2019).
As várias transformações dão rumos diferentes a cada política empregada, umas com maior importância ambiental, outras veem o petróleo como segurança nacional, isso é refletido nas diversas leis e decretos publicados, nos pesos e fusões dados as tantas instituições extintas e criadas ao longo dos anos.
A história do petróleo no Brasil data do meado do século XIX, com o surgimento das primeiras minas, apesar da falta de leis específicas, a constituição que imperava na época do império (1824) assegura que qualquer riqueza encontrada no subsolo brasileiro era de domínio do Estado. A 30 de novembro de 1864 o primeiro decreto que versava sobre o tema, autorizou o inglês Thomas Denny Sargent a explorar o petróleo no Brasil por um prazo de 90 anos nas então comarcas de Camamu e Ilhéus. Contudo, só entre 1892 a 1896 ocorreu de fato a primeira sondagem de petróleo, no município de Bofete no estado de São Paulo, o poço que tinha em torno de 488 metros não teve êxito, somente produziu uma água sulfurosa, com elevada quantidade de enxofre (ANP, 2019).
Mesmo com o insucesso na perfuração do poço, empresas estrangeiras cresceram o seu interesse em possíveis áreas de exploração de petróleo, sendo que entre 1897 e 1915 instalaram-se no Brasil a Standard Oil, a Shell e a Texaco (Babusiaux & Pierru, 2007). No decurso da procura pelo petróleo, mas ainda sem êxito, a importação de combustível aumentou rapidamente e a necessidade de ser construído uma refinaria também. Sendo
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assim, em 1932, na cidade de Uruguaiana foi construída a primeira refinaria de petróleo do Brasil (ANP, 2019).
Após o período de industrialização, a primeira abordagem estratégica da política ambiental do Brasil foi a gestão de recursos naturais. As legislações que vieram nessa época tinham um cunho de caracterização, com destaque para os principais instrumentos legais publicados em 1934, do Código das Águas e o Código Florestal (Ferreira & Salles, 2016). Porém, o impacte da exploração e produção do petróleo e gás natural no meio ambiente, principalmente nas águas, não foi abordado nem no código da água de 1934 e nem no código florestal, que foi voltado somente para água doce, não fazendo nenhuma classificação para águas salgadas.
Os 30 anos seguintes (1940 - 1970) marcaram o período Keynesiano3 no Brasil, o Estado
assumiu um papel de conduzir projetos de desenvolvimento em rumo ao crescimento económico. Nesta fase que coincidiu com a ditadura vivida no Brasil, que possuía carácter intervencionista e nacionalista, foi publicado uma nova constituição onde a exploração e produção e refino do petróleo era considerado um bem de utilidade pública (Serrão, 2012). A legislação nacionalista relativa ao petróleo, imponha que somente o estado ou brasileiros natos poderiam explorar o petróleo, à época o presidente Jânio Quadro sofreu pressão da opinião pública e das altas linhas militares, as antes autorizadas empresas estrangeiras em território nacional, perderam qualquer direito de exploração mediante a soberania nacional (Cardoso & Lobato, 1948).
No ano de 1953, a Lei Federal n.º. 2004 criou a estatal brasileira PETROBRÁS - Petróleo Brasileiro S/A, que tinha o objetivo de ser responsável pela execução do monopólio estatal do petróleo brasileiro para pesquisa, exploração, produção, refino do petróleo nacional e estrangeiro, bem como fazer o seu transporte marítimo e por sistema de ductos.
Neste período destacou-se a produção nacional do petróleo e gás natural, permitindo que a atividade ocorresse sem grandes intervenções e fiscalizações ambientais, justificando-se que qualquer impacte ocorrido, ocorreria no meio do oceano, o que seria difícil de ser
3 Segundo o Inglês Keynes (1936), a teoria da economia Keynesiano enxerga o governo tendo uma
intervenção mais como estabilizador da economia, proporcionando ao trabalhador um padrão mínimo de vida, mesmo com a liberdade do setor privado para conduzir negócios. Desta forma, possibilitando um equilíbrio económico dentro de uma faixa modesta de flutuação. A prosperidade económica depende em grande parte da atmosfera política e social, que satisfaz os empresários comuns.
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mensurado e identificado pelos órgãos, além disso, não cabia ao governo a autorregulação, já que a estatal Petrobras era a única beneficiária da exploração e produção (Costa, 2006). Na época, o impacte ambiental causado pela exploração do petróleo e gás natural não era claro, a preocupação girava em torno do financiamento do desenvolvimento nacional patrocinado pela exploração. A substituição do petróleo importado pelo nacional era o maior foco, a autossuficiência em produção de petróleo do Brasil era objetivo (Costa, 2006).
A relação do setor de produção de petróleo com a economia, anterior a década de 70, era apenas de provedor de recurso, o petróleo como fonte energética da revolução técnica científica, no intuito de moldar a estrutura do capitalismo mundial. O objetivo era aumentar e intensificar as inovações tecnológicas, sociais e acelerar a produção industrial e o crescimento económico. Por outro lado, as relações socioambientais resultaram em impactes negativos nos sistemas ambientais, desagregação de comunidades tradicionais, globalização, guerras e genocídios (Martinez & Colacios, 2016).
Esses impactes negativos na sociedade em geral, impulsionam a segunda abordagem estratégica da política ambiental no Brasil, baseada no controlo da poluição industrial. Uma característica marcante dessa fase foi a criação, em 1973, do primeiro órgão brasileiro voltado para o meio ambiente, a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA, a fim de atender demandas políticas ambientais e diplomáticas, já que o Brasil sofria pressão internacional (Ferreira & Salles, 2016).
A partir dos anos 80, o setor petroleiro, desperta o interesse da opinião pública interna, com seus possíveis impactes de contaminação com vazamentos de óleos e possíveis contaminação de praias e áreas de preservação, esse era o reflexo da media e a sua cobertura de desastres internacionais ocorridos no final dos anos 70, como os desastres de Amoco Cadiz em 1978, poço de petróleo IXTOC 1 em 1979 e a Imperatriz Atlântica em 1979 (Melo, 2019).
As políticas voltadas para diminuição e mitigação de impactes ambientais no Brasil e a preservação da Amazónia, também começaram a ser discutidas, com interesse global, já que o impacte dessa atividade abrangia tanto localmente, quanto globalmente (Costa, 2006). Esses interesses foram o suporte para a origem da terceira abordagem estratégica da política ambiental que foi o planeamento territorial. Já a quarta abordagem que visou a política nacional de meio ambiente, essas duas abordagens ocorrem num curto espaço de
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tempo, caracterizando a rápida conscientização ambiental no mundo (Ferreira & Salles, 2016).
Com a promulgação da Lei 6.938/81, estabeleceu então a nova Política Nacional de Meio Ambiente – PNMA, entre os seus principais instrumentos, estavam o licenciamento ambiental e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, tornando as ações ambientais mais explícitas.
O primeiro desastre e que estabeleceu um grande marco no setor de petróleo e gás natural no Brasil foi em 1984, onde o rompimento de um ducto com gasolina com uma posterior explosão matou 93 pessoas e contaminou uma área de manguezal em Cubatão. A ocorrência logo após a publicação do PNMA mostrou que o mesmo ainda não era efetivo e a questão ambiental ainda era iniciante para a realidade jurídica, mas o acidente levantou importante questão quanto as responsabilidades socioambientais das industrias (Costa, 2012).
Já em 1988, uma nova Constituição Federal foi estabelecida, a qual frisava o monopólio do governo brasileiro sobre as atividades ligadas ao setor de petróleo e gás, garantindo soberania da atividade. Paralelamente, ficava explicito o avanço do Brasil ao garantir que os princípios ambientais ganhavam importância e o reconhecimento do direito ambiental como bem coletivo da população.
Em 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Sustentáveis - IBAMA, com peso maior do que a Secretaria Especial do Meio Ambiente - SEMA e reunindo o que antes encontrava-se totalmente fragmentado em vários outros órgãos, o IBAMA vem com a responsabilidade de ser órgão executor, que centralizou as atividades (fins) relativas ao licenciamento, como as atribuições de executar o poder de polícia, as ações da política ambiental e as ações acessórias de competência da União (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável- IBAMA, 2020). No início dos anos 90, uma nova teoria económica baseada no modelo neoliberal4
destaca-se no Brasil, influenciado pelo mercado internacional, e destaca-se estabelece até o final do governo de Fernando Henrique Cardoso (Silveira, 2009).
4 O neoliberalismo é um modelo de política que reúne políticas, estudos sociais e economia, na busca
transferir o controlo de fatores económicos para o setor privado. Tende ao capitalismo de livre mercado e afasta os gastos do governo, a regulamentação e a propriedade pública. Comparado com a política económica radical de laissez-faire defendendo um papel fortemente delimitado do estado, o neoliberalismo apoia a austeridade fiscal, desregulamentação, livre comércio, privatização e gastos governamentais muito reduzidos (Venugopal, 2015).
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Surge então uma reestruturação da relação do governo com as indústrias. O objetivo era proporcionar a livre iniciativa privada e diminuir intervencionismo estatal. Mudanças também ocorreram na indústria do petróleo, principal moeda económica do país, visto anteriormente como precursor do desenvolvimento económico e social.
Com o novo modelo económico e com aprovação do governo da emenda constitucional n.º. 9 de 1995 ocorreu a reabertura do mercado de petróleo brasileiro para empresas privadas, desta forma, há uma necessidade de maior regulamentação e fiscalização do setor. Até então a gestão pública ambiental neste setor era praticamente nula, decorrentes da estatização pela PETROBRAS e da baixa importância do órgão ambiental (Costa, 2006). Com as novas exigências, ganham força o licenciamento ambiental do petróleo e gás natural, regulamentos específicos para o setor e a necessidade de criação de entidades reguladoras (Serrão, 2012).
Naturalmente, o marco regulatório foi o novo modelo de exploração e produção estabelecido pela Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997 (conhecida como Lei do Petróleo). A mesma lei criou a Agência Nacional do Petróleo (ANP), responsável pela política regulatória nacional do setor (ANP, 2020).
A regulação se dá na intervenção do estado em determinado recurso de forma económica, é a desestatização, com a saída do estado de prestação direta do serviço, como a execução da atividade de exploração de petróleo, com uma reordenação da sua posição estratégica, passando a responsabilidade para iniciativa privada, impondo ao estado, novas funções de regularizar e fiscalizar (Azevedo, 1998).
De acordo com esse modelo neoliberal, o estado continua detentor de recursos minerais, mas confere as ações de exploração e produção para as empresas privadas, através de contratos de concessão estabelecidos com a ANP (ANP, 2020).
Apesar da abertura para exploração por parte de empresas privadas, a lei do petróleo manteve inalterado o dispositivo legal para pagamentos de compensações, apenas definiu novos critérios. Já a relação de compensação do governo federal com os estados e municípios impactados pela exploração e produção de petróleo e gás natural manteve-se em forma de royalties, de forma independente de cargas tributária e encargos sociais que normalmente incidem sobre todas as empresas (Bursztyn & M. Bursztyn, 2013).
Com os rumos da política de gestão ambiental e da privatização do setor de petróleo e gás natural, a Portaria IBAMA n.º. 166 de dezembro de 1998 criou o então Escritório de
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Licenciamento das Atividades de Petróleo e Nuclear – ELPN, responsável pelo licenciamento destas atividades no mar.
Em 2000, após um grave acidente na Baía de Guanabara que causou impactes em atividades locais de pesca e danos graves a manguezais, este foi o segundo marco importante da legislação do petróleo, considerado o estímulo que faltava para endurecer e mudar a relação drasticamente do poder público com a produção de petróleo e gás natural no Brasil. Uma cobrança forte da opinião pública, principalmente da falta de ação do governo com as possíveis irregularidades ambientais de empresas exploradoras de petróleo e gás natural no Brasil, a mudança de relação, fez com que uma série de medidas fossem editadas, como termos de ajustamentos de condutas, aprovação da lei do óleo que visava a importância de planos de emergências ambientais (Costa, 2006).
Nos anos que se seguiram uma série de resoluções, decretos e leis foram publicados a fim de atender uma conscientização da preservação dos recursos naturais.
Essa nova política ambiental resultou na entrada do Brasil em acordos internacionais importantes. Os principais acordos que o Brasil celebrou foram: "OPRC, estipula a responsabilidade civil pela poluição e a MARPOL estipula a obrigação de impedir que o petróleo e outros materiais poluam o oceano. OPRC exige que os países signatários formem planos nacionais de emergência para fornecer mecanismos de resposta e cooperação para incidentes transfronteiriços de poluição” (Costa, 2006).
Ainda em 2000, com intuito de fazer uma identificação em o todo território nacional das atividades licenciadas ou não de exploração de produção de petróleo, o governo determina, através da Resolução 265, de 27 de janeiro de 2000, uma ação conjunta entre os governos federais, estaduais e municipais, o instrumento usado foi a convocação ao licenciamento ambiental de todas as empresas, o objetivo era o cumprimento do PNMA, na balança estava desenvolvimento económico de um lado e proteção ambiental do outro, como resultado o desenvolvimento sustentável (Cunha & Alves, 2014).
A partir de 2003, o Brasil passa a ter um governo de esquerda, com a posse de Luiz Inácio Lula da Silva do Partido dos Trabalhadores (PT), com uma proposta de romper com o neoliberalismo e ter um governo social como alicerce do novo modelo económico Desenvolvimentista5 no Brasil (Serrão, 2012).
5 Segundo Abreu, 2020 "O desenvolvimentismo, como uma ideologia do desenvolvimento autônomo dentro
da estrutura do sistema capitalista, proclamou a riqueza e a grandeza do país, a igualdade social, a ordem e a segurança".
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Na área ambiental, a proposta de política de governo PT era trazer um impacte social positivo, com objetivo de melhorar a qualidade de vida da sociedade, com foco na diminuição de gases de efeito estufa, tratamento de resíduos sólidos, precaução e prevenção de desastres ambientais (Ansanelli & Nakano, 2017).
O caráter desenvolvimentista do governo trouxe a proposta de uma política ambiental integrada pautada num padrão de desenvolvimento centrado no crescimento económico, na distribuição de renda e na sustentabilidade ambiental. Um dos instrumentos dessa política foi a reestruturação do Ministério do Meio Ambiente e do IBAMA. Além disso, teve na exploração do petróleo e gás natural a sua alavanca para conseguir e financiar esse desenvolvimento, aliado ao um novo marco regulatório (Oliva, 2010).
Em 2006, como nova proposta de reestruturação, o antigo ELPN passou a ser denominado Coordenação Geral de Licenciamento de Petróleo e Gás (CGPEG), instalada nas dependências da Superintendência do IBAMA no Rio de Janeiro.
A partir da publicação da lei n.º 12 351, de 22 de dezembro de 2010, que marca a descoberta do pré-sal, há um retorno da visão mais nacionalista sobre a legislação do petróleo, no art.º 4. fica claro que a preferência à Petrobras em todos os blocos de pré-sal., o que devolve ao pré-sal seu carater de exploração estatal.
Mesmo com o pós-sal aberto para as empresas privadas, o governo optou para somente conceder a Petrobras, a exploração o pré-sal, com a prerrogativa de ser a única detentora da tecnologia de exploração do pré sal, o que lhe dava vantagem mediante todas outras.
Assim, o governo inicia adoção de medidas mais protecionista do meio ambiente, com a demarcação de áreas prioritárias para meio ambiente, inclusive reconhecendo áreas offshore como importante para conservação de espécies ambientais, o que causaria impacte direto no licenciamento do petróleo e gás na costa brasileira.
O licenciamento ambiental da atividade de sísmica, exploração e produção de petróleo e gás, passa a ter um procedimento específico, conforme a resolução n.º 350/2004. Diferentes de outras atividades e devido ao seu impacte ambiental, a atividade de sísmica do setor de petróleo e gás natural necessita de licenciamento ambiental específico, enquanto demais atividades o assunto é tratado em no licenciamento principal.
A promulgação da Portaria nº. 422/2011 instituiu os procedimentos federais de licença ambiental para atividades e empreendimentos que exploram e produzem petróleo e gás no ambiente marinho e na zona de transição terra-mar.
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Essas mudanças na legislação refletiram na grande quantidade de novas solicitações de licenças ambientais no setor, atividades e áreas antes não licenciadas, necessitavam agora de licença.
Em 2014, Diretoria de Licenciamento Ambiental-DILIC, apresentou gráfico ilustrando os impactes das ações anteriores do governo na crescente procura de licenças ambientais, principalmente na área chamada “Pré-Sal”.
Em 2016, após o impeachment da Presidente Dilma Rousseff, e com a posse de Michel Temer, ocorre a publicação da Lei 13 365/2016, que concede à Petrobras o direito de preferência de atuar como operadora e de deter uma participação mínima de 30% nos consórcios formados para exploração de petróleo em licitações de regime de compartilhamento de produção (Confederação Nacional da Indústria – CNI, 2018).
Essa foi uma mudança drástica, até então rejeitada pelo (PT) nos seus 13 anos de governo, a proposta anteriormente estabelecida em 2010 salvaguardava a exploração e produção do petróleo nacional do mercado internacional, ou seja, somente a Petrobras poderia explorar os blocos do pré-sal.
Isto é, passa-se de uma política desenvolvimentista e nacionalista para novamente a chamada política neoliberal, com maior participação do setor privado na economia. Essa nova política foi ainda mais enfatizada pelo atual governo do presidente Jair Messias Bolsonaro, onde se acredita que o setor privado pode ocupar o lugar do estado e promover o crescimento económico.
Essa mudança de paradigma também causa impacte nas legislações ambientais, para que o setor privado tenha interesse de investir na exploração de petróleo e gás natural no Brasil é preciso que o licenciamento ambiental não seja um obstáculo.
No Brasil, a indústria petrolífera é responsável por causar impactes socioambientais de diversas magnitudes, contudo, dificilmente os seus empreendimentos deixam de ser implementados por conta dos impactes causados, isso atende uma política de crescimento económico.
Existe um grande consenso que envolve governos, empresas e diferentes segmentos sociais a respeito da relevância estratégica do petróleo para o desenvolvimento do país. Setores de diferentes naturezas como o media, as associações empresariais e os sindicatos atuam de forma conjunta e consensual para promover a ideia da centralidade dessa indústria para alçar o país à condição de potência mundial (Serrão,2012)
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Paralelamente e nada atual, o governo justifica e atribui a morosidade do desenvolvimento económico do Brasil ao entrave imposto pelos órgãos ambientais, com todos os trâmites burocráticos e exigências técnicas, o que justifica uma política de desmonte dos órgãos ambientais, travestido de reestruturação para ganhos do meio ambiente e da economia, tentando diminuir a sua importância e atuação.
Inúmeras são ações de enfraquecimento dos órgãos, como mudanças estruturais, fusões, separação ou extinção de órgãos, ou pastas, mudança física de endereço, gestão, retiradas ou delimitação de poderes como de ações fiscalizadoras, diminuição de orçamento são muitas das maneiras de atender a uma política de governo.
Por exemplo, a publicação da Portaria IBAMA n.º 14/2017, a primeira visou uma maior integração entre a então Coordenação Geral de Petróleo e Gás-CGPEG, que se situa no Rio de Janeiro com a sede do governo federal em Brasília e desta forma criar a Coordenação Geral de Licenciamento Ambiental de Empreendimentos Marinhos e Costeiros-CGMAC, com possível migração de setores do Rio de Janeiro para Brasília, o que acabou não ocorrendo de fato.
Posteriormente nova mudança no regulamento do IBAMA com a publicação da Portaria IBAMA n.º 2864/2019, com alterações nos Anexos I e II da Portaria n.º 14/2017, que aprova o regimento interno do IBAMA, com alterações específicas relativas às emissões de auto de infrações e criação de uma comissão específica para analisá-los.
Outras ações de enfraquecimento da política ambiental de um país é a diminuição da importância de participação de acordos ambientais internacionais, justificado pela necessidade de expansão e crescimento económico.
Para Scantimburgo (2018), ações atuais de reestruturação dos órgãos ambientais e o esvaziamento da agenda ambiental internacional, que a pasta segue se comprometendo desde final de 1980, mostra que o grande objetivo do governo é incorrer na precarização da regulação ambiental no Brasil, o que pode causar impactes inversos ao desejável, com grandes prejuízos para a economia do país, reflexo dos impasses no comércio internacional, além de seguir internamente para uma crise socioambiental sem precedentes.
Em suma, espera-se que os governos eleitos democraticamente maximizem as receitas do estado, inclusive em relação à regulamentação ambiental do petróleo, e melhorem as condições socioambientais da sociedade em geral (Al-Kasim & et.al 2008).
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No quadro I apresentamos a evolução da legislação ambiental no licenciamento no petróleo e gás natural, desde as suas primeiras descobertas e interesses até os dias atuais, separados por períodos e correspondentes presidentes.
Tabela 1- Evolução da Legislação Ambiental da Exploração de Petróleo e Gás Natural no Brasil.
Data da Publicação
Número da Legislação
Principal foco da lei relativo a legislação do ambiental na exploração do petróleo e gás natural
18/07/1841- Dom Pedro II
30/11/1864 Permitiu a Thomaz Denuy Sargent um prazo de 90 anos para extrair turfa, petróleo e outros minerais das regiões de Camamu e Ilhéus na Bahia, individualmente ou através da empresa
03/11/1930 Getúlio Vargas 23/01/1934 Decreto n.º 23793 Aprova o Código Florestal 10/07/1934 Decreto n.º 24643 Decreta o Código das Águas
07/05/1941 Decreto Lei n.º 3.236
Estabeleceu um sistema legal para depósitos de petróleo e gás de betume e rochas betuminosas ígneas e adotou outras medidas. De acordo com este decreto, o governo terá todos os direitos de armazenamento de petróleo no território do país (incluindo os direitos de armazenamento de petróleo registrados para propriedade).
31/01/1951 Getúlio Vargas 03/10/1953 Lei Federal
n.º 2 004
Além de formular a constituição da PETROBRAS, também estipula a política nacional de petróleo e define a propriedade da Conselho Nacional do Petróleo.
31/01/1956 Juscelino Kubitschek 02/09/1957 Lei Federal
n.º 3 257
Muda o art.º 27 da Lei n.º 2004 de 1953 que dispõe sobre as características de partilha para Estados e Municípios onde há produção de petróleo, sendo que os novos valores deverão ser fixados pelo Conselho Nacional do Petróleo.
15/09/1965 Lei Federal n.º 4 771
Institui Novo Código Florestal
15/03/1967 Costa e Silva 25/02/1967 Decreto Lei
n.º 200
Dispõe sobre a organização institucional do Governo, dentre elas especificando que a Indústria do Petróleo ficaria sob a alçada do Ministério das Minas e Energia (MME)
30/10/1973 Decreto n° 73 030 Criou no Ministério do Interior, subordinada diretamente ao Ministro de Estado, a Secretaria Especial do Meio Ambiente
20 (SEMA)
15/03/1979 João B. Figueiredo 31/08/1981 Lei Federal
n.º 6 938
Instituiu a Política Nacional de Meio Ambiente, seus instrumentos, formulação e aplicação. Criou o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e o Sistema Nacional Do Meio Ambiente (SISNAMA)
15/03/1985 José Sarney
19/10/1985 Decreto n.º 91 952 Tratou da transferência do Conselho Nacional do Petróleo (CNP) para a Companhia Auxiliar de Empresas Elétricas Brasileiras (CAEEB) que pertencia ao Ministério das Minas e Energia, garantindo um maior controlo do governo.
27/12/1985 Lei Federal n.º 7 453
O artigo de 27 da Lei n.º 2004 de 1953 determina o fundo especial, estipulando novamente as características de partilha dos estados e municípios onde a produção de petróleo está localizada, incluindo o parágrafo 4, também estipula as características de partilha das regiões confrontantes
05/10/1988 Constituição Federal 1988
Garantir a participação nos resultados da exploração e produção do Petróleo e Gás Natural a União, Estados e Municípios, bem como deixar claro o que era monopólio da União dentro do setor de Petróleo e Gás
22/02/1989 Lei Federal n.º 7 735
Criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
28/12/1989 Lei Federal n.º 7 990
Regulamentou a compensação financeira devida aos Estados, Distrito Federal e Municípios, resultante da exploração de petróleo ou gás natural nos seus respetivos territórios, plataformas continentais, mar territorial ou zona económica exclusiva.
15/03/1990 Fernando Collor 02/10/1992 Itamar Franco
23/09/1993 Portaria n.º 101 Envolve padrões específicos para licenças ambientais para exploração, perfuração e produção de petróleo e gás
07/12/1994 Resolução CONAMA n.º 23
Estabelecer procedimentos específicos para permitir atividades relacionadas à exploração de combustíveis líquidos e depósitos de gás natural.
01/01/1995 Fernando Henrique Cardoso 09/11/1995 Emenda
Constitucional n.º 09
Permite que a União assine contratos com empresas privadas, além de empresas estatais, desde que garanta o suprimento nacional de petróleo.
06/08/1997 Lei Federal n.º 9 478
Dispõe sobre a política nacional de energia, atividades relacionadas ao monopólio do petróleo, estabelecer o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo e encerrar o monopólio da
21 PETROBRAS no setor de petróleo.
19/12/1997 Resolução CONAMA n.º 237
Dispõe sobre as revisões e complementações dos procedimentos e padrões usados para licenças ambientais, que lista as atividades de exploração e produção de petróleo e gás para as quais são necessárias licenças ambientais.
03/08/1998 Decreto n.º 2 705 Define os padrões de cálculo e cobrança de patrimônio do governo mencionados na Lei nº 1. Resolução nº 9.478, de 6 de agosto de 1997, aplicável à exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural
15/12/1998 Portaria
Normativa n.º 166
Criar o escritório de licenciamento das atividades de petróleo e nuclear (ELPN) vinculado ao programa de análise e licenciamento ambiental, instituído pela portaria IBAMA n.16/98, localizado na cidade do rio de janeiro – RJ
27/01/2000 Resolução n.º 265 Determinar ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente - IBAMA e aos órgãos estaduais de meio ambiente, com o acompanhamento dos órgãos municipais de meio ambiente e entidades ambientalistas não governamentais, a avaliação, no prazo de 240 dias, sob a supervisão do ministério do meio ambiente, das ações de controlo e prevenção e do processo de licenciamento ambiental das instalações industriais de petróleo e derivados localizadas no território nacional 01/01/2003 Luís Inácio Lula da Silva
08/08/2007 Resolução CNMA n.º 392
Primeira resolução que trata sobre o descarte contínuo de água de processo ou de produção em plataformas marítimas de petróleo e gás natural, considerando que as capacidades de suporte das águas do mar não são limitadas.
30/06/2010 Lei Federal n.º 12 276
Autoriza o Governo Federal a ceder à Petrobras os direitos de exploração e produção de uma área que contenha o equivalente a 5 bilhões de barris de petróleo e gás, em troca de novas ações de emissão da Petrobras, conforme contrato também conhecido como o Contrato de Cessão Onerosa (OAA)
22/12/2010 Lei Federal n.º 12 351
Esta lei prevê a exploração e produção de petróleo, gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos no pré-sal e áreas estratégicas, cria o Fundo Social - FS e lida com sua estrutura e fontes de recursos
01/01/2011 Dilma Rousseff 21/10/2011 IN Conjunta
ICMBIO e IBAMA n.º 2
Esta IN do ICMBIO institui as áreas prioritárias para conservação da biodiversidade, delimitando as novas áreas onde poderiam ocorrer estudos sísmicos para Exploração de Petróleo e Gás e mesmo determinando que blocos anteriormente concedidos sejam revisados.
26/10/2011 Portaria MMA n.º 422
Dispõe especificamente sobre procedimentos para o licenciamento ambiental federal de atividades e empreendimentos de exploração e produção de petróleo e
22 gás natural no ambiente marinho e em zona de transição terra-mar, passando o licenciamento do petróleo e gás a seguir um rito próprio.
25/05/2012 Lei Federal n.º 12 651
Novo Código Florestal
27/06/2012 Portaria n.º 218 Restauração, dentro do Ministério do Meio Ambiente, do grupo de trabalho interinstitucional de exploração e produção de petróleo e gás - GTPEG, a fim de prestar apoio técnico no diálogo com o setor de exploração e produção de petróleo e gás, em particular no que diz respeito a análises ambientais prévias, definindo áreas de concessão e recomendações estratégicas para o processo de permissão ambiental para essas atividades no território nacional e nas águas da jurisdição brasileira
18/12/2014 Portaria n.º 19 Substituir na relação de Unidades Descentralizadas contida no Anexo I da Portaria IBAMA n.º 05, de 05 de março de 2010, pela Unidade Avançada de Apoio ao Licenciamento de Exploração de Petróleo e Gás do Rio de Janeiro/RJ.
31/08/2016 Michel Temer
29/11/2016 Lei n.º 13365 Altera a Lei nº 12 351, de 22 de dezembro de 2010, para conceder à Petrobras o direito de preferência como operadora e ter uma participação mínima de 30% (trinta por cento) nos consórcios formados nos blocos de licitação para partilha da produção.
29/06/2017 Portaria n.º 14 Aprovar o Regimento Interno do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA
02/01/2018 IN IBAMA n.º 01 Diretrizes para condições ambientais de uso e descarte de líquidos, aparas e pasta de cimento em atividades de perfuração offshore e produção de petróleo e gás
18/12/2018 IN IBAMA n.º 26 De acordo com o disposto na Resolução 472/2015 do CONAMA, estabeleça parâmetros e procedimentos de monitoramento ambiental para a aplicação de dispersantes químicos no oceano.
01/01/2019- atual Jair Bolsonaro
02/01/2019 Decreto n.º 9 672 Aprova a nova estrutura regulatória, inclusive no caso do MMA, com o fim da Secretaria de Mudanças Climáticas; Termo da Secretaria de Desenvolvimento Rural Extrativista e Sustentável; Cessação da Secretaria de Articulação Institucional e Cidadania Ecológica; Transferência da ANA, da Secretaria Nacional de Segurança da Água e do Conselho Nacional de Recursos Hídricos para o Ministério do Desenvolvimento Regional; Transferência do Serviço Florestal Brasileiro para o MAPA
02/01/2019 Decreto n.º 9 669 Estabelecimento da Secretaria de Apoio a Licenças e Desapropriações Ambientais, sob a Presidência da República,
