Experiência de implementação de ZEIS: Referência para análise

Neste item serão apresentadas algumas experiências no país que demonstram a importância desse instrumento, no sentido de favorecer a fixação de populações de mais baixa renda em determinadas áreas da cidade. Conforme Ministério das Cidades,

Programas desenvolvidos a partir da década de 1980, em cidades como Recife, Belo Horizonte e Porto Alegre, demonstram a potencialidade das ZEIS. Em São Paulo, os Movimentos Sociais por Moradia conseguiram fixar as áreas das ZEIS no Plano Diretor e, em Santo André, foi instituída uma Comissão de Gestão das ZEIS. Por outro lado, ainda há uma série de limites técnicos e políticos que precisam ser enfrentados para potencializar o instituto das ZEIS nos Programas de Regularização Fundiária. Em Goiânia, por exemplo, as ZEIS sequer foram definidas no Plano Diretor; e, em Natal, apesar de as ZEIS terem sido demarcadas no Plano Diretor desde 1994, ainda não foram realizados programas de regularização urbanística e fundiária nessas áreas, numa escala que apresentasse efeitos significativos sobre o problema da habitação social na cidade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004, p. 82).

Assim, como forma de exemplificar como a declaração de áreas como ZEIS pode contribuir para promover mudanças no espaço urbano e envolver a população na implementação e manutenção serão descritas as experiências realizadas nas cidades de Belo Horizonte, Recife, Salvador e Natal. Tais experiências, voltadas para áreas já consolidadas – ZEIS de Ocupação, por se tratarem de ações pioneiras demonstram as possibilidades de implementação e descrevem os avanços e desafios na sua implementação. Reforça-se o fato de que tais experiências contribuirão, posteriormente, para a análise da ZEIS estudo de caso.

i) Projeto Profavela, Belo Horizonte/MG

Em Belo Horizonte, o zoneamento especial de interesse social foi criado por meio dos Setores Especiais 4 (SE-4), aprovados pela lei do PROFAVELA, Lei no 3.532/1983, e posteriormente regulamentados pela Lei de uso e ocupação do solo de 1985.

Os SE-4 destinaram-se à urbanização especifica de favelas e observaram, tanto quanto possível, as características da ocupação espontânea. Tal zoneamento foi aplicado em 128 perímetros de favelas, visando à regularização fundiária dos assentamentos e implementação do programa de urbanização PROFAVELA80 (Ministério das Cidades, 2009, p.10).

Conforme Fernandes e Pereira (2010, p.170)

O Profavela foi um programa pioneiro no país, e juntamente com o Plano de Regularização das zonas especiais de interesse social (Prezeis) do Recife, também de 1983, lançou as bases da “fórmula brasileira” de elaboração de políticas de regularização de assentamentos informais consolidados, qual seja:

- competência municipal para elaboração e execução de políticas, planos e projetos; - demarcação, no zoneamento municipal, das áreas correspondentes aos assentamentos informais consolidados, inicialmente chamados pela lei de Belo Horizonte de “Setores Especiais 4” (SE-4), sendo que hoje em dia a terminologia dominante no país é ZEIS ou Áreas Especiais de interesse social (Aeis);

- elaboração em cada ZEIS de normas urbanísticas que expressem as “condições específicas” de urbanização nela existentes;

- criação em cada ZEIS de um aparato institucional de gestão, com participação da comunidade organizada; e

- adoção de um enfoque integrado de regularização fundiária, que articula as dimensões de urbanização das áreas e, em menor escala, melhoramento habitacional, com a legalização das áreas e lotes.

80 _{O PROFAVELA foi instituto pela Lei n}o _{3.995 de 1985, visando, conforme disposto no art. 1}o_{, a urbanização e} regularização jurídica das favelas identificadas pelo levantamento aerofotogramétrico de 1981.

A referida Lei instituiu que as normas relativas ao uso e ocupação do solo seriam objeto de decreto específico a ser baixado juntamente com a aprovação do projeto de parcelamento do solo da área, em observância à preservação da tipicidade da ocupação local.

Conforme dados constantes do Banco de Experiência de Planos Diretores Participativos do Ministério das Cidades, em 1990 foi aprovada a Lei Orgânica Municipal, que incorporou grande parte dos instrumentos de reforma urbana e avançou em relação à Constituição Federal. Entre 1993 e 1996 elaborou-se o Plano Diretor - PD de Belo Horizonte e a nova Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo – LPOUS (Lei no _{7.166 de 1996).}

Ressalta-se que a delimitação das ZEIS no PD de 1996 consistiu na revisão e atualização dos perímetros dos antigos SE-4, bem como na incorporação de novas áreas de favelas surgidas posteriormente.

Em 2000, o PD de 1996 foi revisto e, pela Lei no 8.137/2000, ficou instituído a figura dos Planos Globais Específicos81 a serem elaborados para cada ZEIS-1 e ZEIS-3, com intuito de definir os limites das ZEIS e os instrumentos aplicáveis. Em 2010, a Lei no

9.959/2010 estabeleceu normas de ocupação e uso do solo urbano no Município, bem como estabeleceu normas e condições para a urbanização e a regularização fundiária das Zonas de Especial interesse social.

Conforme tal Lei ficou vigorando as seguintes disposições

Art. 143 - Os projetos de parcelamento das ZEISs serão aprovados pelo Executivo a título de urbanização específica de interesse social, em conformidade com o disposto no art. 4º, inciso II, da Lei nº 6.766/79.

§ 2º - As vias veiculares serão caracterizadas conforme os parâmetros abaixo: I - vias veiculares locais: a) pista de rolamento com largura mínima de 6,00 m (seis metros), para as vias com 2 (duas) pistas;

b) pista de rolamento com largura mínima de 3,00 m (três metros) para as vias com 1 (uma) pista;

II - vias veiculares coletoras:

a) no mínimo 2 (duas) pistas de rolamento, totalizando-se uma largura mínima de 6m (seis metros) de pista;

III - vias de acesso restrito, assim consideradas por apresentarem baixo volume de circulação de veículos:

a) pista de rolamento com largura mínima de 5 m (cinco metros); c) extensão máxima de 100 m (cem metros).

§ 3º - A largura mínima da faixa de circulação das vias de pedestres será de 1,20 m (um metro e vinte centímetros), reservando-se faixa de alargamento de 0,80 m (oitenta centímetros);

§ 4º - Somente serão aprovados lotes que tiverem frente de, no mínimo, 1,20 m (um metro e vinte centímetros).

(…)

81

Conforme Brandenberger (2002), o propósito do Plano Global é criar uma fonte de referência no contexto de uma política de investimentos progressivos, visando a consolidação definitiva dos núcleos e a superação das fases de intervenções pontuais desarticuladas. Ele orienta a intervenção do Poder Público e das comunidades nas favelas, aponta os caminhos e soluções para transformar cada favela num lugar adequado e estabelece ordens de prioridades para a execução das ações e obras.

Art. 151 - Nas ZEISs, os lotes deverão atender às condições básicas de habitabilidade, acesso e segurança, resguardando-se a área mínima de 40 m² (quarenta metros quadrados) e a área máxima de 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados), exceto:

I - aqueles destinados à implantação de atividades institucionais promovidas pelo Poder Público ou de uso coletivo;

II - os lotes originalmente maiores que 250m² (duzentos e cinquenta metros quadrados) situados em ZEIS-3.” (NR)

§ 1º - Os lotes com área inferior ou superior aos limites acima definidos deverão ser objeto de avaliação técnica específica realizada por Comissão Técnica da URBEL, a ser instituída pelo Executivo, bem como aprovação da URBEL que:

I - ateste as condições básicas de habitabilidade, acesso e segurança, condições estas que deverão ser analisadas em conformidade com sua destinação de uso, para os lotes com área inferior a 40 m² (quarenta metros quadrados); e II - justifique a conveniência e/ou necessidade de aprovação de lotes com área superior a 250 m² (duzentos e cinqüenta metros quadrados);

Com base nesta trajetória percorrida desde a elaboração, em 1983, do programa Profavela, o município de Belo Horizonte tem sido internacionalmente reconhecido por suas políticas de gestão democrática ao longo de mais de 15 anos de “administração popular”, especialmente o Orçamento Participativo, e por seus programas de regularização urbanística de favelas e vilas (FERNANDES; PEREIRA, 2010).

Ocorre que, em 2009, “vieram à tona alguns dos principais conflitos sociopolíticos e jurídicos que há muito têm permeado as estratégias de implementação da política de regularização fundiária no município de Belo Horizonte.” (FERNANDES; PEREIRA, 2010, p. 172). Conforme tais autores, a pretexto de promover a urbanização das áreas informais consolidadas, milhares de pessoas estão sendo ou serão removidas, em alguns casos levando mesmo ao desaparecimento dos assentamentos informais que deveriam ser objeto de regularização.

Tais autores entendem que na inexistência de um equilíbrio adequado entre recursos financeiros existentes, capacidade de ação institucional e critérios técnicos adotados, os programas de regularização não obtiveram a escala necessária, especialmente no que diz respeito à legalização dos assentamentos consolidados (FERNANDES; PEREIRA, 2010, p.191)

ii) Plano de Regularização das Zonas de Especial interesse social - Prezeis, Recife/PE

No Município de Recife, as ZEIS foram criadas, em 1983, pela Lei no 14.51182–

82_{O art. 14 da referida lei define que as zonas especiais de interesse social – ZEIS são “caracterizadas como} assentamentos habitacionais surgidos espontaneamente, existentes e consolidados, onde são estabelecidas normas urbanísticas especiais, no interesse social de promover a sua regularização jurídica e a sua integração na estrutura urbana.”

Lei de Uso e Ocupação do Solo. No entanto, foram efetivamente regulamentadas apenas em 1987, pela Lei nº 14.947, que criou o Plano de Regularização das ZEIS – PREZEIS.

Conforme Demóstenes Moraes (2002, p.125), o PREZEIS83 foi resultado de um projeto de entidades e organizações da sociedade civil que criou um sistema de gestão participativo e um conjunto de normas e procedimentos para viabilizar a regularização urbanística e fundiária

Em 1995, uma nova lei do PREZEIS foi sancionada representando o aprimoramento dos parâmetros urbanísticos e dos mecanismos e procedimentos de gestão. Miranda e Moraes (2004, p.03) apontam sessenta e seis (66) localidades foram formalmente reconhecidas como ZEIS, ocupando, aproximadamente, 85% das áreas de favelas no Recife.

Figura 2 - Mapa ZEIS 1983-2003

Fonte: Miranda; Moraes (2007, p. 419)

83_{O PREZEIS possui como princípios “a valorização da função social da propriedade; a prioridade do direito de}

moradia sobre o direito de propriedade; o combate à especulação imobiliária; o respeito às características socioespaciais locais de cada comunidade (“tipicidade”, elementos urbanísticos criados a partir do próprio

Moraes (2002, p.127) entende que para cada ZEIS deverá ser elaborado um plano urbanístico específico84, que detalhará o parcelamento e as normas de uso, ocupação e aproveitamento do solo urbano na área, podendo, esses parâmetros, serem diversos dos que estão previstos pela Lei de Uso e Ocupação do Solo, onde as principais diretrizes para urbanização das ZEIS são:

• respeitar a tipicidade e as características da área;

• relocar famílias que habitem lotes menores que 18 m2_{, ou que estejam em áreas}

non aedificandi ou de risco;

• criar tipologias habitacionais que estejam adequadas às necessidades das famílias; • possibilitar o acesso a todos os lotes;

• garantir a salubridade ambiental de todos os espaços; e • criar e otimizar espaços de lazer.

Ressalta-se que a Lei do PREZEIS prevê, como instrumento fundamental para que as ZEIS sejam objeto de pouco interesse para os grandes empreendedores imobiliários, o estabelecimento de uma dimensão máxima para os lotes: 250 m2_{, havendo restrições ao}

remembramento dos lotes.

Miranda e Moraes acreditam que são inegáveis os resultados alcançados a partir do PREZEIS para as comunidades de baixa renda, como a possibilidade da população de baixa renda permanecer em suas comunidades, a consolidação da mudança nos padrões de intervenção urbanística daqueles assentamentos. No entanto, as expectativas em relação à transformação das condições de vida da população das ZEIS foram, relativamente, frustradas.

Segundo os autores (2004, p.06),

O PREZEIS, ao longo de sua trajetória, não se tornou um instrumento fundamental para as políticas de desenvolvimento urbano e habitacional municipais, considerando a prioridade na alocação de investimentos no âmbito municipal e as estratégias de planejamento local; disputando com outros programas e projetos, definições governamentais quanto aos recursos. Duas ZEIS, apenas, tiveram, o processo de urbanização concluído, Coronel Fabriciano e João de Barros; sendo que a primeira teve a regularização jurídico-fundiária, também, finalizada em 1995.

84_{Segundo Miranda e Moraes (sem data, p.14), o Plano Urbanístico se consolidou como instrumento de definição} das etapas para a implementação dos processos de regularização urbanística e jurídico-fundiária, devendo prever: diretrizes e parâmetros urbanísticos específicos para o parcelamento, uso e ocupação do solo; projeto de parcelamento que especifique o traçado do sistema viário, as áreas destinadas a equipamentos públicos, as áreas não edificantes e os espaços livres de uso público; os projetos com as intervenções necessárias à regularização urbanística da área e à melhoria das condições de habitabilidade da população a partir da ampliação da oferta dos serviços urbanos para atendimento integral, a eliminação de situações de risco, a instalação de equipamentos públicos e usos complementares aos assentamentos habitacionais; instrumentos e procedimentos para a regularização jurídico-fundiária; o número de relocações e as áreas vazias necessárias para o assentamento das famílias a serem reassentadas.

Os autores colocam, também, que o PREZEIS vem enfrentando problemas comuns aos programas de legalização da posse da terra no Brasil como: a rigidez da legislação dos registros de imóveis; a cultura conservadora do poder judiciário; a falta de continuidade dos programas em função da mudança de prioridades dos governos; entre outros. (MIRANDA; MORAES, 2007, p.429)

Acerca das dificuldades enfrentadas, Moraes (2002) também ressalta que outro ponto é a descoordenação entre as intervenções para regularização urbanística, os processos de normatização (estabelecimento de parâmetros urbanísticos) e de controle urbanístico.

Segundo tal autor,

Os planos urbanísticos são lentamente implementados (deixando de corresponder à realidade); as áreas onde esses planos foram executados, freqüentemente não vinham sendo regularizadas.

Os parâmetros urbanísticos disponíveis (previstos na lei), referentes às dimensões dos lotes e aos processos de desmembramento e remembramento, são insuficientes para regular e possibilitar um controle urbanístico mais eficaz. A necessidade de aguardar a efetivação dos planos urbanísticos (estes estão previstos pela Lei de Uso do Solo como os instrumentos para normatização e controle urbanístico) não deveria inviabilizar propostas amplas quanto a parâmetros gerais. (MORAES, 2002, p.129) A experiência do PREZEIS representou uma grande mudança nos padrões de planejamento e de intervenção urbanística dos assentamentos precários ocupados pela população de baixa renda, sendo a intervenção estudada de forma integral e respeitando a morfologia urbana de cada assentamento (MIRANDA; MORAES, 2007, p.432).

iii) Salvador/BA

Conforme Souza et al. (2007, p.05), Salvador constitui-se em uma das cidades pioneiras nesse processo,

tendo a primeira experiência de plano de urbanização integrada sido desenvolvida ainda na década de 1970, em Nordeste de Amaralina, assentamento informal inserido em área de grande valorização imobiliária da cidade. Os trabalhos realizados nessa área piloto resultaram no estabelecimento de parâmetros específicos de ocupação do solo, cujo objetivo principal era “proteger os assentamentos residenciais de baixa renda contra a atividade especulativa do solo urbano”. (SOUZA et al., 2007, p.05).

As Áreas de Proteção Sócio-Ecológica (APSE) foram institucionalizadas pela Lei Municipal no 3.592/1985, que definiu, em seu artigo 2o, que estas áreas visavam: I - garantir a permanência da população residente nos assentamentos consolidados de baixa renda; e, II - melhorar as condições de vida da população residente nas Áreas de Proteção Sócio-Ecológica – APSE. A referida Lei estabeleceu, ainda, medidas para sua regulamentação, o roteiro

metodológico para elaboração dos planos específicos de implementação, bem como definiu parâmetros de uso e ocupação.

O art. 8o. da referida lei definiu que as dimensões das unidades imobiliárias atenderiam aos seguintes parâmetros:

i) lotes para fins residenciais e de uso misto: 1. a área máxima do lote não poderá exceder 96m² (noventa e seis metros quadrados), permitindo-se nos casos de loteamentos populares, lotes de até 125m² (cento e vinte e cinco metros quadrados); 2. a área mínima será igual à do lote existente adotado como padrão;

ii) edificações para fins residenciais: 1. a área máxima da casa e/ou apartamento não poderá exceder 64m² (sessenta e quatro metros quadrados) por unidade domiciliar; 2. a área mínima da casa e/ou apartamento será igual à da casa e/ou apartamento adotada como padrão;

Em 1998, deu-se início à revisão do Plano Diretor de 1985. Conforme dados do Banco de Experiência de Planos Diretores Participativos, foi um processo bastante conturbado, marcado por embates entre Prefeitura, Câmara Municipal, Ministério Público Estadual e entidades das associações de bairros, sendo questionada a pouca ênfase no processo de regularização urbanística e fundiária, inadequação ao Estatuto da Cidade, etc. Assim, somente em 2004, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano do Município do Salvador (PDDU) foi aprovado, pela Lei no 6586/2004, mantendo-se o instrumento da APSE, porém com nova denominação – Áreas de Especial interesse social (AEIS). Ressalta-se que manteve-se os parâmetros urbanísticos definidos para as APSEs, na Lei no 3.592/1985.

Fonte: Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador. Lei nº 7.400/2008. Figura 3 - Localização ZEIS Salvador

Posteriormente, o plano foi revisto em 2007, sendo promulgado pela Lei nº 7.400/2008. Tal Lei, pelo art. 338, manteve nas ZEIS os mesmos usos e restrições de ocupação previstas para as Áreas de Proteção SócioEcológica, de acordo com as disposições da Lei nº 3.592/85, só fazendo menção ao coeficiente de aproveitamento básico para áreas de ZEIS de 1,50.

Souza et at. enfatizaram a importância da regulamentação das ZEIS no processo de intervenção nas áreas informais, no entanto, destacaram alguns desafios na implementação, “especialmente no que se refere às normativas de uso e ocupação do solo, ao monitoramento do crescimento da localidade, bem como da construção e manutenção dos espaços e equipamentos de uso coletivo” (SOUZA et al. 2007, p.15).

Os autores ressaltam que, decorridos mais de duas décadas da criação das APSEs, ainda hoje, estão em vigor os mesmos usos e restrições de ocupação previstas para aquelas áreas, fazendo-se necessário a elaboração de planos específicos para cada ZEIS.

Outra questão colocada foi que,

para a plena efetivação do Plano de Regularização proposto, no âmbito específico do componente do Plano de Urbanização, existem lacunas quanto à elaboração de legislação urbanística adequada aos padrões culturalmente aceitos pela população, sem prejuízo do conforto, da salubridade e da segurança individual e coletiva. Nesse sentido, o poder público não dispõe, até o momento, de uma legislação urbanística específica, com normas básicas de uso e ocupação do solo para as ZEIS ocupadas, que auxilie na elaboração de projetos de urbanização. (SOUZA et al. 2007, p.16)

iv) Natal/RN

Desde 1983, pela Lei nº 3.183/83, o Município de Natal já identificava alguns assentamentos irregulares, nominando-os como Áreas Especiais de Recuperação Urbana (AERU). No entanto, “foi a partir da Lei nº 007/94 que esses assentamentos foram reconhecidos e instituídos com maior abrangência no Plano Diretor”. (BENTES; TRINDADE, 2008, p.147).

O Plano Diretor de 1994 (Lei nº 07/94), no art. 25, definiu que a Áreas Especiais de interesse social destinavam-se primordialmente à produção, manutenção e recuperação de habitações de interesse social e compreenderiam: I - terrenos públicos ou particulares ocupados por favelas, vilas ou loteamentos irregulares delimitados no Mapa integrante daquela Lei; II - glebas ou lotes urbanos, isolados ou contíguos, não edificados, subutilizados ou não utilizados, com área superior a 400 metros quadrados, necessários para implantação de

programas habitacionais, destinados a grupos sociais de renda familiar de até 3 (três) salários mínimos ou seu sucedâneo legal.

A referida Lei definiu que o poder Executivo deveria elaborar plano de urbanização para cada uma das Áreas Especiais de interesse social, o qual estabelecia: I - padrões específicos de parcelamento, uso e ocupação do solo para as edificações; II - formas de participação dos moradores, proprietários e empreendedores na viabilização do plano; III - fixação do preço, forma de financiamento, transferência ou aquisição das unidades habitacionais a serem produzidas.

Entretanto, conforme Bentes e Trindade (2008), decorridos dez anos de elaboração do Plano Diretor,

os estudos desenvolvidos para a formulação da Política de Habitação de interesse social para o Município de Natal (PHIS), FUNPEC/UFRN (2005), evidenciaram fragilidades no conceito de AEIS vigente. Identificou-se que assentamentos com situações de irregularidade e informalidade diversas encontravam limites para serem considerados e priorizados nas políticas habitacionais locais, uma vez que não incorporavam parcelas significativas da população com renda até 3 salários mínimos, pelo fato de não ocuparem assentamentos configurados como favelas, vilas e loteamentos irregulares (BENTES; TRINDADE, 2008, p.146)

Tais autores informam que, entre 2004 e 2007, durante o processo de revisão do Plano Diretor de Natal, esses conceitos foram discutidos e incorporados à proposta do Plano, sendo aprovados na Lei no082, de 21/06/07, “os novos indicativos de áreas de interesse social baseados nas características sócio-espaciais dos assentamentos, com o cruzamento do nível de renda, do padrão morfológico e da situação de risco” (BENTES; TRINDADE, 2008, p.148), ficando assim definidas:

Art. 22 - Áreas Especiais de interesse social, demarcadas no Mapa 4 do Anexo II, definidas na Mancha de interesse social e pelos seus atributos morfológicos, são aquelas situadas em terrenos públicos ou particulares destinadas à produção, manutenção e recuperação de habitações e/ou regularização do solo urbano e à produção de alimentos com vistas a segurança alimentar e nutricional, tudo em consonância com a política de habitação de interesse social para o Município de