Plano Diretor PD

Conforme Villaça (2004, p.187), o plano diretor se difundiu no Brasil a partir da década de 1940, mas substituído por outros nomes por volta da década de 196058. Para tal autor, a história do plano diretor pode ser dividida em 3 grandes períodos: o que vai até 1930, entre 1930 até 199059e o de 1990 até hoje. O primeiro momento seria marcado “pelos planos

55_{O capítulo II do Estatuto da Cidade define como instrumentos gerais da Política Urbana: I – planos nacionais,} regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social; II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões; III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor; b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental; d) plano plurianual; e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa; g) planos, programas e projetos setoriais; h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiro; V – institutos jurídicos e políticos: a) desapropriação; b) servidão administrativa; c) limitações administrativas; d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação; f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso; h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano; l) direito de superfície; m) direito de preempção; n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir; p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária; r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos; s) referendo popular e plebiscito; t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; u) legitimação de posse. VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV). 56_{Os instrumentos jurídicos concessão de direito real de uso e concessão de uso especial para fins de moradia,}

necessários à regularização da posse, aplicáveis às áreas da União, não são objeto deste trabalho.

57_{Segundo Silva (2006, p.139) é considerado plano, por que estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo} em que estes devem ser alcançados e é diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento urbano do município.

58_{Conforme Villaça (2004, p.188), nas décadas de 1960 e 1970 passou a ser frequente a expressão “planejamento} local integrado”.

59_{Villaça (2004, p.204) entende que o período de 1930 a 1990 pode ser dividido em três subperíodos: o do} Urbanismo e do Plano Diretor (1930-1965); o dos Superplanos (1965 a 1971) e do Plano sem Mapa (1971 a 1992). O primeiro período era marcado pela passagem do planejamento que era executado para o planejamento-discurso, trazia destaque para infraestrutura, mas o embelezamento ainda está presente. Já os

de melhoramentos e embelezamento”, o segundo, seria marcado pela ideologia do planejamento enquanto técnica de base científica, por meio de diagnósticos da cidade (social, econômico, urbanístico, histórico etc.) e o terceiro marcado pela reação ao segundo, transformando-se em projetos de lei, contendo apenas políticas e diretrizes, ao invés de conter mapas, pesquisas, estatísticas etc. (VILLAÇA, 2004).

Silva também entende que o plano diretor evoluiu, passando pelas seguintes etapas:

(1) Inicialmente, preocupava-se com o desenho da cidade; sua elaboração significava a aprovação de um traçado das ruas e o estabelecimento dos lugares onde os edifícios públicos deveria decorar a cidade; o valor fundamental a realizar e a preservar era o da estética urbana.

(2) Depois, dedicava-se a estabelecer a distribuição das edificações no território, atendendo a funções econômicas e arquitetônicas.

(3) Mais tarde desenvolveu-se a concepção de plano diretor de desenvolvimento integrado como instrumento do processo de planejamento municipal destinado a alcançar objetivos integrados nos campos físicos, econômico, social e administrativo.

(4) Atualmente, com a Constituição de 1988, assume o plano diretor a função de instrumento básico da política urbana do Município, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar da comunidade local (art. 182). (SILVA, 2006, p. 99)

Após a promulgação da Constituição, a elaboração dos planos passou a ser encarada como uma forma de defesa do compromisso do poder público em assegurar o bem estar coletivo. Bassul entende que, após a CF/88,

o plano diretor, cujo passado tecnocrático, como vimos, o transformara num instrumento repudiado pelos defensores da reforma urbana, não apenas surgia, por assim dizer, redivivo, como passava a ser o paradigma do cumprimento da função social da propriedade (BASSUL, 2004, p.60).

A partir da Constituição foram fixados os parâmetros para o plano diretor, a saber: O instrumento jurídico apropriado para a edição do plano diretor é lei, decisão do Poder Legislativo e não tão-somente decisão do chefe do executivo (...);

Outro elemento trazido foi o fato de o plano consistir no instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (...);

É o instrumento normativo que determina a função social da propriedade urbana; O plano diretor é condição para a imposição de obrigações ao proprietário do solo não edificado, subutilizado ou não utilizado (...) (PIRES, 2007, p.136).

Superplanos trazia como base o entendimento que a cidade não poderia ser encarada apenas em seus aspectos

físicos, deveriam ser integrados tanto do ponto de vista interdisciplinar como espacial (VILLAÇA, 2004, p. 212). Nos anos 70, os planos passaram da complexidade e rebuscamento técnico para plano simples, feitos pelos próprios técnicos municipais, quase sem mapas e sem diagnósticos (VILLAÇA, 2004, p.221), apresentando basicamente objetivos e diretrizes.

Observe-se, assim, que Plano Diretor passou a ser o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, a qual tem como objetivos ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, garantir o bem-estar de seus habitantes e fazer com que a propriedade urbana cumpra sua função social. Para tal fim, o PD: (i) indica os objetivos a alcançar, (ii) explicita as estratégias e os instrumentos para atingir os objetivos e (iii) oferece todos os instrumentos necessários para que estes objetivos sejam cumpridos. (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004, p.16).

Cabe, ainda, ao Plano Diretor inserir outros temas relevantes, considerando a especificidade de cada município, como definir as áreas onde a população de baixa renda será regularizada, assim como as áreas especiais de interesse social, que deverão ser urbanizadas pelo poder público.

O Plano Diretor tornou-se obrigatório60, em cidades com mais de 20 mil habitantes, somente a partir de 1988, com a Constituição Federal61. Conforme Villaça, apesar da inclusão dessa obrigatoriedade não ter sido uma demanda social62, tal artigo apresentou-se como um avanço pelo fato de se poder definir a função social da propriedade nestes municípios (VILLAÇA, 2004, p.232). Vale lembrar, ainda, que nada impede que outros municípios, com população inferior ao disposto na lei, elaborem seus planos, já que o plano é importante para estabelecer as prioridades que buscarão o bem comum.

Vale informar, também, que o Plano não é estático, devendo ser revisto a cada dez anos, como forma de estabelecer um processo permanente de construção, avaliar ações e corrigir rumos. Não há, contudo, impedimento para que haja alteração em menor espaço de tempo.

60_{Conforme o Estatuto da Cidade, art. 41, o Plano Diretor é obrigatório também para municípios integrantes de} regiões metropolitanas e aglomerações urbanas; com áreas de especial interesse turístico; e situados em áreas de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental na região ou país, bem como aqueles municípios que pretendem utilizar os instrumentos previstos no § 4o _{do art. 182 da Constituição} Federal (edificação ou parcelamento compulsório, do imposto sobre a propriedade progressivo no tempo, a desapropriação para fins de reforma urbana e a outorga onerosa do direito de construir).

61_{Leitão entende que a exigência constitucional de elaboração de planos diretores para todos os municípios com} mais de 20 mil habitantes é imprópria, não podendo, por exemplo, duas cidades (uma com quase 13 milhões e outra com 40 mil habitantes) lançar mão do mesmo instrumento para solucionar problemas urbanísticos completamente diferenciados. A autora entende que, “diferentemente do que a obrigatoriedade de elaboração de planos sugere, a diversidade dos municípios brasileiros exige que se encontrem soluções – e instrumentos – diferenciados para problemas distintos. O modo de planejar os instrumentos a serem utilizados devem ser, portanto, flexíveis o suficiente para que cada cidade encontre o melhor caminho na organização de seu território.” (Leitão, 2006, p.323). A autora neste texto também aponta as causas para a ineficácia do plano diretor: i) imprecisão conceitual; ii) negação da diversidade dos municípios brasileiros; iii) minimização da importância das características e vícios culturais presentes na gestão da coisa pública brasileira. (p.321). 62_{Conforme Villaça (2004), os movimentos entendiam, naquela ocasião, que o plano diretor apenas perpetuam a}

Ressalta-se, ainda, que o Plano integra o sistema de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei anual do orçamento municipal orientar-se pelos princípios fundamentais, objetivos gerais e ações estratégicas nele contidas, de forma que as propostas do plano tenham recursos necessários para sua implementação. É pertinente citar que o plano, apesar de gerar gastos para garantir o direito à cidade, pode gerar receitas como na aplicação do IPTU progressivo, operações urbanas consorciadas, outorga onerosa do direito de construir, entre outros.

Conforme citado anteriormente, é oportuno informar que o Estatuto da Cidade reforçou a obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor e impôs um prazo para que os municípios elaborassem o plano diretor, até 200663, trazendo penalidades aos municípios que desobedecessem esta determinação.

Assim, houve um grande esforço de elaboração dos planos por parte das prefeituras, com o objetivo de elaborar os planos a luz dos novos instrumentos. No entanto, a maioria dos municípios elaboraram os planos diretores de forma burocrática, apenas para cumprir a obrigatoriedade (ROLNIK, 2008, p. 41 e 42).

Araújo64, ao tratar do contexto da política urbana no Brasil, também entendeu que, tendo em vista a obrigatoriedade legal, muitos municípios realizaram o plano em 2006, no entanto, as transformações urbanas e sociais não ocorreram na mesma velocidade, pois “as leis de aprovação dos planos diretores não têm feito uso dos instrumentos e disposições da legislação federal da forma necessária para a efetivação da política urbana instituída no Brasil” (ARAUJO, 2009, p.212).

Pereira e Pinheiro citam que

a grande maioria dos planos diretores infelizmente não é auto-aplicável e remete, em geral, as questões mais polêmicas para a legislação complementar, ou seja:

- A Lei de Zoneamento ou de Uso e Ocupação do Solo, que deverá detalhar as diretrizes genéricas do macrozoneamento, como a definição de perímetros rural e urbano, a definição dos usos e ocupação do solo e a definição de normas específicas para as Zonas Especiais definidas no Plano, inclusive as de interesse social;

- A Lei de Parcelamento;

- A regulamentação dos instrumentos de política urbana;

- O detalhamento ou desenvolvimento de Planos Setoriais ou temas cujas diretrizes foram definas no Plano Diretor;

63_{Posteriormente a Lei n}o _{11.673, sancionada em 2006, prorrogou para 28 de fevereiro de 2008 a data para os} municípios enviarem os Planos Diretores às Câmaras;

64_{Araújo (2009) realizou um estudo sobre as modificações ocorridas no planejamento urbano, tanto modificações} legais quanto ilegais e seus impactos. O autor estudou as modificações profundamente na cidade de Goiânia e fez um breve relato das modificações ocorridas em outras cidades, como Rio de Janeiro, Brasília, São Paulo, entre outras. Por fim, fez uma análise do contexto da política urbana no Brasil e em Barcelona, local onde realizou a tese de doutorado.

- E ainda as demais normas urbanísticas como os códigos de obras ou de edificações; código de posturas e o código tributário. (Pereira;Pinheiro, 2008, p.177).

Tais autores entendem que uma grande parte dos Planos Diretores não enfrentou as discussões mais polêmicas no período de sua elaboração, e em boa parte dos planos os instrumentos são citados, mas não regulamentados, nem definidos as áreas da cidade em que eles incidem. Corre-se, então, o risco de que as práticas tradicionais de legislação de parcelamento e zoneamento, com seus índices de aproveitamento, taxas de ocupação só atendam a pequena parcela da cidade, devido ao alto padrão exigido (PEREIRA; PINHEIRO, 2008, p.178).

Schasberg, ao tratar da implementação do plano diretor, citou que

É lugar comum para quem milita na área de planejamento urbano a crítica quanto as insuficiências e inadequações na regulamentação dos instrumentos tanto nos PDs, quanto em legislações urbanísticas específicas, para viabilizar sua incidência concreta na política urbana. Especialmente com respeito à ausência de demarcação no território, à definição de prazos amarradores de sua implementação e procedimentos administrativos que tem a capacidade de deixar instrumentos adormecidos sem poderem ser aplicados. Ou mesmo o descompasso entre as regras para aplicar o instrumento e a indicação das áreas que essas regras se aplicam (SCHASBERG, 2011).

O mesmo entendimento foi constado pela Rede de Avaliação e Capacitação para Implementação dos Planos Diretores Participativos, onde ficou evidenciado que houve

uma generalizada inadequação da regulamentação dos instrumentos nos Planos Diretores no que se refere à autoaplicabilidade ou efetividade dos mesmos, principalmente no caso dos instrumentos relacionados à indução do desenvolvimento urbano. Tal inadequação gera uma insuficiência no que se refere à definição de conceitos e parâmetros urbanísticos, à demarcação dos instrumentos no território e à definição de prazos para implementação e operacionalização de procedimentos administrativos entre outros aspectos. (JUNIOR; MONTANDON, 2011, p. 34)

Vale ressaltar, ainda, que, em muitos casos, além da ausência, inadequação ou insuficiência dos parâmetros urbanísticos que dificultam a implementação e operacionalização dos instrumentos, pode-se encontrar situações inversas, onde a produção de planos elaborados, contendo parâmetros urbanísticos sofisticados demais impedem o acesso da população de baixa renda a cidade legal. Tal entendimento é defendido por autores como CARDOSO (2003), MARICATO (2000), VILLAÇA (2004), BASSUL (2004).

Para Cardoso, vários são os conflitos encontrados nos Planos Diretores. Segundo ele,

em primeiro lugar, embora se tratando de uma lei, em vários casos a linguagem adotada tem um teor muito mais técnico que jurídico. Por outro lado, nota-se um desequilíbrio entre as seções ligadas aos instrumentos de controle do solo e política

habitacional, com uma visão política e social clara, e aquelas ligadas ao transportes e sistema viário, de teor técnico evidente. (2003, p.34 e 35).

Já Villaça entende que “dezenas e dezenas de planos foram elaborados, (...), mas eles podem ter conseguido tudo, menos reduzir o caos e os problemas urbanos. Os planos passam a valer por si sós, e não pelos seus resultados.” (VILLAÇA, 2004, p.227). Tal autor acredita que, muito dos planos, foram elaborados descolados da realidade, apenas para reforçar a ideologia dominante. Neste ponto vale refletir que a lei por si só não muda uma realidade, são necessárias políticas públicas para materializa-la. Assim, por melhor que seja elaborado o plano diretor ainda se mostram necessárias um conjunto de ações do poder

público.

Por fim, vale citar que, apesar de todas as limitações, o plano diretor é um importante instrumento para a definição de estratégia de atuação na cidade, servindo de base para a gestão pactuada da cidade, e é uma importante ferramenta para implementação das diretrizes do Estatuto da Cidade.65

1.4.1.1 O plano diretor e a função social da propriedade

Em relação à função social da cidade, vale informar que a Constituição Federal, pelo art. 182, estabeleceu que a propriedade urbana cumpre sua função social quanto atende às exigências expressas no plano diretor, remetendo ao campo legislativo municipal a prerrogativa de estabelecer critérios e condições no cumprimento da função social.

Vale citar que, embora o plano diretor seja o principal instrumento para definir o conteúdo mínimo da função social, ele não é o único elemento a cumprir esse papel. As diretrizes gerais do Estatuto da Cidade, seus instrumentos de política urbana, entre outras normas, como leis municipais, também podem servir para tal fim.66

Autores como ESPÍDOLA (1997), GAZOLA (2008), BASSUL (2004), SILVA (2006), PIRES (2007) e MARICATO (2001) estudaram a questão da função social da propriedade.

65_{Schasberg (2011) entende que é razoável questionar a eficácia e os resultados dos planos diretores, mas não se} pode desconhecer o esforço dos municípios em incorporar o Estatuto da Cidade, que foi crescente, sobretudo a partir da segunda metade da década.

66_{Pires (2007, p.125) reforça o fato de que a função social não pode ser vinculada apenas ao plano diretor, tendo} em vista que a “exclusão dos municípios com menos de vinte mil habitantes da obrigação de um planejamento apresenta proporções gigantescas”, na medida em que se verificou, por meio do último senso, que a maioria das cidades brasileiras possui população inferior ao número determinado pela Carta Magna.

Espíndola (1997, p. 60) entende que não restam dúvidas de que é indispensável limitar os direitos que os proprietários têm de usar e gozar de sua propriedade, sob pena de, se não o fizer, gerar espaços urbanos inadequados à utilização da coletividade como um todo.

Já Gazola (2008) ao tratar da evolução jurídica da propriedade privada e do direito à propriedade também ressalta que tal direito deve ser submetido à função social67, pois

não se concebe sob o primado do planejamento urbano que o adensamento populacional; os usos impactantes os fatores que viabilizam ou impedem a ventilação e insolação, a taxa de permeabilidade do solo etc. sejam determinados a partir da ótica utilitarista individual do titular da propriedade. O planejamento urbano impõe justamente o contrário. A partir da identificação da função social da cidade é que se determinam os limites urbanísticos e os usos conformes ou necessários à propriedade (GAZOLA, 2008, p.67).

Pires (2007), ao tratar da função social da propriedade urbana, reforça o fato de que, no que concerne ao solo, nas cidades,

a forma de usar e edificar o imóvel não diz respeito apenas a seu proprietário, mas apresenta repercussão no entorno e atinge, de forma indireta, toda a coletividade. O tráfego viário, a insolação, o adensamento, a ventilação, a poluição sonora e atmosférica e a valorização venal são determinados pelas características de uso e de edificação do conjunto de imóveis da cidade. Pode-se afirmar que a qualidade da vida urbana resulta do conjunto dos usos e edificações de cada imóvel, bem como da distribuição dos espaços abertos e fechados existentes na cidade”. (PIRES, 2007, p. 94)

Conforme Bassul, “o princípio constitucional da ‘função social da propriedade urbana’ objetiva, na verdade, não a transformação revolucionária das relações de produção, mas a democratização do acesso aos bens e serviços produzidos na cidade” (BASSUL, 2004, p.31). Neste ponto, vale informar que inclusive os entes federativos também se submetem às normas constitucionais relativas à função social da propriedade.

Maricato lembra que vários são os obstáculos para a aprovação, nas Câmaras Municipais, da definição de propriedades que serão sujeitas à função social68, no entanto, “vencidas essas dificuldades, a lei pode ser eficaz e até mesmo causar um impacto nos preços do mercado imobiliário, o que seria o grande objetivo da função social da propriedade” (MARICATO, 2001, p.107)

67_{Gazola cita que as zonas especiais de interesse social (ZEIS) são um importante instrumento de implantação da} função social da cidade e, por conseqüência, da viabilização da função social da propriedade. Segundo a autora as ZEIS “tanto pode viabilizar que a propriedade informal seja regularizada e inserida na cidade formal, mediante projetos de regularização: urbanística; ambiental; jurídicos e sociais (...),quanto pode destinar áreas à preservação ambiental (...) ou ao parcelamento compulsório evitando a especulação imobiliária” (GAZOLA, 2008, p.67 e 68).

68_{Pode-se, por exemplo, discriminar imóveis no plano diretor e, posteriormente, submete-los à utilização} compulsória de imóveis ociosos e do IPTU progressivo no tempo.