6 EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NA UTILIZAÇÃO DO PMI
6.2 A experiência dos estados brasileiros
Com relação à utilização do procedimento de manifestação de interesse pelos Estados, relatório apresentado pelo Observatório de Parcerias Público- Privadas – PPP370 Brasil em 2012 e atualizado em meados de 2013, constatou a realização de 101 procedimentos de manifestação de interesse entre o ano de 2007 e o mês de junho de 2013, com a finalidade de obter estudos de viabilidade de projetos de PPP.
GRÁFICO 2 – PMIs por ano (2012 – junho de 2013)
Fonte: Dados obtidos do Relatório de 2012 e da atualização em 2013
Até 2012, o relatório constatou a realização de procedimentos de manifestação de interesse em 16 Estados e no Distrito Federal, em diversos setores, conforme os gráficos abaixo:
370PEREIRA, Bruno Ramos; VILELLA, Mariana; SALGADO, Valério. Procedimento de manifestação de interesse nos estados: relatório sobre projetos de PPP em fase d,e estruturação via PMI.
Observatório das Parcerias Público-Privadas, 2012. Disponível em: <http://pppbrasil.com.br/portal/ content/ppp-brasil-divulga-relat%C3%B3rio-sobre-os-pmis-nos-estados-0> Acesso em: 06 mar. 2015.
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
GRÁFICO 3 – Número de PMIs por Estado (2007 - 2012)
Fonte: Dados obtidos do Relatório de 2012 e da atualização em 2013
GRÁFICO 4 –PMIs por setor (2007 - 2012)
Fonte: Dados obtidos do Relatório de 2012 e da atualização em 2013
As conclusões apresentadas no relatório publicado em 2012 apontam o procedimento de manifestação de interesse como instrumento preferencial dos Estados para estruturar projetos de parceria público- privada, sendo “um dos fatores responsáveis pela ‘retomada’ das PPPs ao cenário político e empresarial dos
negócios entre iniciativa privada e poder público em âmbito estadual nos últimos meses”371.
Constatou-se a dificuldade em obter dados sobre os procedimentos, pois não foram encontradas, nos sítios eletrônicos, informações sobre os participantes, estudos apresentados e avaliação do estudo vencedor, muitas vezes nem mesmo o edital estava disponível para fácil acesso nos sites dos órgãos responsáveis. 372
Observou-se que, de modo geral, os editais não preveem requisitos técnicos e econômicos limitadores à participação; no entanto, foram detectados “casos com exigências técnicas como a apresentação de um portfólio de projetos já realizados, comprovação de experiência prévia e currículo dos profissionais envolvidos”373.
O estudo também apontou que os editais, em regra, não estabelecem requisitos objetivos para avaliar os estudos apresentados pela iniciativa privada, fator que gera insegurança e desestimula a participação.
Dos 101 PMIs realizados nos estados, constatou-se, até junho de 2013, que apenas vinte projetos374 chegaram à fase de licitação. Diante disso, o relatório discute a efetividade do instrumento, uma vez que, para a iniciativa privada, o sucesso do PMI corresponde à realização da licitação do projeto por ele desenvolvido e afirma ser possível perceber “crescente nível de insatisfação da iniciativa privada, pois as dezenas de projetos de PPP que foram estruturados via PMIs nos últimos anos por diversos Estados brasileiros ainda não voltaram ao
371 PEREIRA, Bruno Ramos; VILELLA, Mariana; SALGADO, Valério. Procedimento de manifestação
de interesse nos estados: relatório sobre projetos de PPP em fase de estruturação via PMI.
Observatório das Parcerias Público-Privadas, 2012. Disponível em: <http://pppbrasil.com.br/portal/ content/ppp-brasil-divulga-relat%C3%B3rio-sobre-os-pmis-nos-estados-0> Acesso em: 06 mar. 2015. 372 Apenas o Estado de Santa Catarina disponibiliza os estudos recebidos da iniciativa privada digitalizados no sítio eletrônico.
373PEREIRA, Bruno Ramos; VILELLA, Mariana; SALGADO, Valério. Procedimento de manifestação de interesse nos estados: relatório sobre projetos de PPP em fase de estruturação via PMI.
Observatório das Parcerias Público-Privadas, 2012. Disponível em: <<http://pppbrasil.com.br/portal/content/ppp-brasil-divulga-relat%C3%B3rio-sobre-os-pmis-nos-
estados-0>> Acesso em: 06/03/2015.
374 São eles: Sistema de abastecimento de água da CASAL; Arena Fonte Nova; Unidade de Atendimento Integrado - UAIMG; Estádio Plácido Aderaldo Castelo – Castelão; Conjunto Habitacional Mangueiral; Complexo do Mineirão; Arena Multiuso da Copa 2014 de Recife; Centro Integrado de Ressocialização de Itaquitinga; Estádio das Dunas – Novo Machadão; Sistema de esgotamento sanitário da Região Metropolitana do Recife e do Município de Goiana; Centro de Eventos do Ceará - eficiência energética, Mobilidade Salvador - Lauro de Freitas, Bahia; VaptVupt, Ceará; Centro de Eventos - eficiência energética, Ceará; Ampliação da rede Faça Fácil, Espírito Santo; Indústria Farmacêutica (FURP), São Paulo; Linha 6-Laranja do Metrô, São Paulo; Unidades de Atendimento ao cidadão – Tudo Aqui, Paraná; Centro de Gestão Integrada, Distrito Federal e PPP do Maracanã.
mercado para serem licitados”.375 Essa situação pode acarretar maior seletividade das empresas para participar de PMIs e menor empenho de esforços e recursos na participação desses procedimentos.
Por todo o exposto sobre o procedimento de manifestação de interesse, é evidente que sua realização não obriga a administração pública a realizar licitação, cuja viabilidade será analisada, levando-se em consideração, entre outros fatos, os estudos apresentados. Por outro lado, o administrador público deve expressar os motivos pelos quais o projeto por ele considerado como relevante para a sociedade não será levado adiante. Pode ser que os estudos demonstrem que a concessão não é o meio mais acertado, que não há interesse do setor privado no projeto ou que há necessidade de estudos ainda mais aprofundados para que se possa decidir em definitivo pelo prosseguimento do projeto ou ainda que a viabilidade do empreendimento ultrapassa os valores previstos e disponíveis.
Os participantes, que realizam esforços para cooperar com a administração, confiam que seus estudos serão analisados de forma séria pelo administrador. A falta de comprometimento da administração com o exame motivado dos projetos desestimula a participação da iniciativa privada.
Além de preservar a confiança dos interessados, a administração deve prestar contas à sociedade, uma vez que a realização de um procedimento de manifestação de interesse gera custos376. Observa-se que, além dos gastos com pessoal na própria administração, muitas vezes assessores externos são contratados para orientar os agentes públicos na avaliação dos estudos apresentados.
Portanto, as conclusões obtidas por meio do procedimento devem ser externadas e devidamente motivadas.
375 PEREIRA, Bruno Ramos; VILELLA, Mariana; SALGADO, Valério. Procedimento de manifestação
de interesse nos estados: Atualização do relatório sobre projetos de PPP em fase de estruturação via
PMI. Observatório das Parcerias Público-Privadas, 2013. Disponível em: < https://dl.dropboxusercontent.com/u/18438258/PMI%202013/Atualiza%C3%A7%C3%A3o%20-%20 PMIs %20nos%20Estados%2020junho2013.pdf> Acesso em: 06 mar. 2015.
376 Destaca-se a questão do financiamento público dos investimentos em infraestruturas face à confluência de responsabilidades nas três esferas de governo, em razão do financiamento federal em projetos de competência estadual e/ou municipal. A falta de alinhamento entre essas três esferas de poder para consecução de políticas públicas para a área de infraestrutura é cada vez mais evidente nas contratações analisadas. É comum o desperdício de recursos e esforços em estudos e projetos que não são efetivamente concretizados (MINAS GERAIS. Tribunal de Contas do Estado. Acompanhamento n. 851.052, Rel. Cons. José Alves Viana. Diário Oficial de Contas, Belo Horizonte 24 set. 2014).
Como exemplo de procedimento que, mediante fundamentação administrativa, não acarretou a realização da licitação, cita-se o ocorrido no Estado de São Paulo, em que o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas (CGPPP) optou por arquivar o projeto "PPP Aula Interativa", que se originou de Chamamento Público nº 3/2012 para MIP, de iniciativa da Dell Computadores do Brasil Ltda377.
O procedimento contou com a apresentação de nove estudos de viabilidade, mas o arquivamento foi feito a pedido da Secretaria Estadual de Educação, sob os seguintes argumentos: "a análise de riscos do projeto apresentada pelo Banco Mundial; a consolidação da nova estrutura organizacional interna, que já apresenta novo contexto para execução de projetos; e as novas avaliações sobre pressupostos do projeto"378.
Exemplo de procedimento de manifestação de interesse que demandou investimentos pelo Estado e pelo setor privado e ainda não teve como consequência licitação para concessões, embora os estudos indicassem sua viabilidade, foi o PMI para concessões rodoviárias do Estado de Minas Gerais.
O Estado de Minas, por meio da Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas lançou, em 2008, procedimento de manifestação de interesse para elaboração de estudos sobre a concessão, na modalidade comum ou patrocinada, de extensa malha rodoviária no Estado: 16 lotes rodoviários, totalizando aproximadamente sete mil quilômetros379. Inicialmente, 22 empresas e dois consórcios apresentaram pedido de autorização, mas, no decorrer do processo, as empresas decidiram se unir, formando um único consórcio – Parcerias Rodoviárias de Minas Gerais – que agregou outras 32, totalizando 63 empresas380.
377 Desde a edição do Decreto Estadual 57.289/2011, foram recebidas no Estado de São Paulo 37 propostas da iniciativa privada nos setores de transporte, educação, segurança, habitação, saneamento, saúde, gestão, justiça, turismo e ciência e tecnologia. O Estado realizou 12 procedimentos de manifestação de interesse, culminando em cinco licitações; outros cinco projetos estão em fase de estudo e dois foram considerados inadequados e não foram levados adiante. Dados de setembro de 2014 Disponível em: <http://www.sefaz.ba.gov.br/ administracao/ppp/ PMI_A%20Experi%C3%AAncia%20de%20S%C3%A3o%20Paulo_Tom%C3%A1s%20Bruginski.pdf >. . Acesso em 24 fev. 2015.
378 PPP BRASIL. Estado de São Paulo arquiva projeto de PPP com foco em tecnologias educacionais
interativas. Disponível em: <http://www.pppbrasil.com.br/portal/ content/estado-de-s%C3%A3o-paulo-
arquiva-projeto-de-ppp-com-foco-em-tecnologias-educacionais-interativas>. Acesso em 23 mar. 2015. 379 Os lotes estão localizados nos municípios de Itapecerica, Lagoa da Prata, Pouso Alegre, Itajubá, Lago de Furnas, Uberaba, Iturama, Curvelo, Uberlândia, Araxá, Montes Claros, Juiz de Fora, Ubá, Viçosa, Poços de Caldas, Caxambu, Varginha, Formiga, Oliveira, São João Del Rey, Ouro Preto e Patos de Minas.
380 MINAS GERAIS. Secretaria de Transporte e Obras Públicas. Empresas apresentam propostas
Os estudos, que deveriam ser apresentados, correspondiam à análise de viabilidade da concessão comum ou patrocinada, estudos de tráfego e de capacidade das estradas, avaliação de traçado, de impactos ambientais, parâmetros de serviços prestados ao usuário, levantamentos de investimentos e custos, projetos de obras de artes especiais, estrutura tarifária e estimativa de receitas, entre outros, e não havia previsão de reembolso em futura licitação.
O Estado também contratou uma empresa especializada para fazer os estudos e modelagens dos 16 lotes rodoviários, visando realizar uma avaliação comparativa e tomar a decisão mais vantajosa. Uma das diferenças apontadas em relação a ambos os estudos foi “que o Estado previu que aproximadamente 60% das receitas viria de contraprestação pecuniária, enquanto que o consórcio previu que quase 80% das receitas viriam da cobrança de pedágio”381. Segue tabela comparativa:
TABELA 1
Comparativo entre estudos e modelagens do Consórcio e do Estado Extensão do Programa Consórcio Estado
(em km) 5766,5 6931,6
Prazo (anos) 25 25
Receita de contraprestação pecuniária (R$ bilhões)
5,0 18,4
Receita de Pedágio (R$ bilhões) 24,0 13,9
Receita Total (R$ bilhões) 29,2 32,3
Investimentos (em R$ bilhões) 8,9 9,1
Taxa interna de retorno (%) 12,0 10,5
Tarifa de pedágio (R$) 2,51 a 3,69 3,30
Número de lotes 17 16
Fonte: Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas de Minas Gerais, 2015.
gmg/story/666-empresas-apresentam-proposta-sobre-concessao-de-rodovias>. Acesso em: 23 mar. 2015.
381 PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE (PMI): DIÁLOGOS COM A INICIATIVA PRIVADA Mario Queiroz Guimarães Neto Adrian Machado Batista. Disponível em: http://www.escoladegoverno.pr.gov.br/arquivos/File/Material_%20CONSAD/paineis_III_congresso_co nsad/painel_44/procedimento_de_manifestacao_de_interesse_dialogos_com_a_iniciativa_privada.pdf
Mario Queiroz Guimarães Neto e Adrian Machado Batista, da Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP) de Minas Gerais, na época do PMI, informaram que os estudos concluíram pela viabilidade de 5.766,5 km de rodovias, sendo quatro concessões comuns e treze concessões patrocinadas. Segundo os autores:
A experiência mineira, mesmo que recente, comprova que o PMI Rodoviário foi bem sucedido em Minas Gerais, não só por ter sido um estudo bem elaborado, mas também por ter evidenciado o alto grau de interesse de grandes empresas do setor.
O PMI também trouxe avanços institucionais uma vez que o Consórcio utilizou exemplos de experiências bem-sucedidas em concessões rodoviárias como as concessões do Estado de São Paulo e as concessões da União382.
No estudo apresentado no III Congresso Consad de Gestão Pública em Brasília, no ano de 2010, os autores informaram que a abertura de processo adjudicatório dependia de uma decisão política e que a expectativa era de que a licitação ocorresse em 2011. Contudo, ainda não foram licitadas concessões decorrentes dos estudos obtidos por este PMI.