Fases do processo de planeamento territorial

Até final do século XX prevaleceu um planeamento racionalista, linear, verticalizada, de cariz tecnocrático, baseado numa visão centralizada de decisão em que não há divulgação da informação de forma adequada, nem incentivo ao envolvimento direto da população e de outros agentes na tomada de decisões. O planeamento era essencialmente uma atividade de decisões racionais e centralizadas (FALUDI, 1987). Partindo de um sistema padronizado, o

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objetivo era produzir um plano enquanto imagem ótima do território para um determinado horizonte temporal num contexto territorial previsível e implementar o plano.

O aumento da complexidade da estrutura social, económica e territorial e os reflexos daí resultantes fez com que os pressupostos em que se apoia a visão racionalista fossem parcialmente comprometidos, colocando em evidência as suas limitações para responder aos desafios contemporâneos. Este planeamento rígido não consegue lidar com alteração de conjuntura e incertezas, fazendo com que o plano deixe de ser em muitos casos uma referência.

O planeamento baseado na racionalidade técnica segundo DAVOUDI e STRANGE (2009), provou ser caro e disfuncional, se mostrou ambicioso e ingénuo. Especialmente na esteira da crise do petróleo e subsequente recessão do início dos anos 1970 e da incapacidade do estado para transformar 'lugares imaginados” em “realidade física”. De acordo com os autores, a essência da racionalidade técnica baseava-se na ordem e na razão em relação a uma realidade que está cheio de desordem e irracionalidade.

Surge assim, como mais adequado para se adaptar a complexidade e a tendência para a fragmentação, um planeamento colaborativo, em rede, de esforço coletivo (HEALEY, 2006), que facilite a interação entre setores, colaboração da comunidade para a construção de consensos, tornando desta forma o processo mais eficiente e democrático, capaz de contrariar a descoordenação nas ações territoriais, e gerar economia de tempo, energias, racionalização de recursos e defesa do interesse público, entendido como bem comum, a que GRANT (2005), entende ser maior que a soma total de todos os interesses individuais na sociedade.

Na perspectiva de HEALEY, o paradigma colaborativo no planeamento envolve (ALLMENDINGER e TEWDWR-JONES, 2002b):

 planeamento como processo interativo e interpretativo

 planeamento de discurso fluido e envolvendo todas as partes interessadas  respeito pela discussão interpessoal e cultural

 problemas, estratégias são identificados e avaliados na “arena pública”, onde também os conflitos são mediados

 os participantes são capazes de desenvolver capacidade refletiva, ganhar

conhecimento com outros participantes e de colaborar para modificar as condições existentes

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De acordo com HEALEY (2006), o planeamento colaborativo é mais adequado para lidar com tomada de decisão e implementação, mais criativo, mais inclusivo e com maior legitimidade, justo e sustentável. O planeamento colaborativo tornou-se o paradigma que domina o planeamento urbano e o debate académico (ALLMENDINGER e TEWDWR- JONES, 2002a).

Na linha desse posicionamento, compreende-se que o planeamento que era essencialmente voltado para o controlo do uso do solo, localizado, através de sistemas de zonamento, resultando planos muito mais físicos e rígidos, esteja a ser complementado com uma maior componente estratégica, onde prevalece a construção conjunta de visão, meios e ações, a concentração em áreas estratégicas nucleares, determinando de forma critica os pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaças, tendo em conta as tendências externas e incorporando mecanismos de monitorização.

Num contexto de fragmentação do poder e partilha de responsabilidades, a cooperação, a negociação, a colaboração vertical e horizontal são aspetos chaves para resolver os conflitos decorrentes das políticas de ordenamento do território. Permite contrariar barreiras e efeitos indesejáveis que possam resultar de comportamentos diversificados e contraditórios dos agentes com responsabilidades na gestão do território e criar espaços de debate mais profícua, permitindo desta forma, a construção e partilha de uma visão comum e mais coerente, a racionalização de tempo e dinheiro e consequentemente melhor desempenho das instituições sobre o território.

Nesta linha surge também o conceito de Governança entendido como um processo, em que os agentes territoriais, público e privados, definem uma visão comum e cooperam com vantagens mútuas, tendo como base os interesses públicos ou coletivos (PORTAS e outros, 2003). Esta abordagem visa envolver na base de cooperação e diálogo todos os atores públicos e privados, estimular parcerias contratualizadas com o setor privado, maior envolvimento da população no controle social da administração pública e na definição e implementação de políticas públicas. Na perspetiva da governança, o território é visto como uma construção social e política.

“Trata-se, afinal, da transição de um Estado diretamente interventor e executor, que atua de forma verticalizada e setorializada de acordo com uma visão de comando e controlo, para uma outra conceção do papel do Estado, centrada em intervenções de natureza sobretudo reguladora e estratégica, valorizadoras de relações diversificadas com distintos atores e crescentemente organizadas em rede” (FERRÃO, 2010a:131).

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Com o envolvimento de "novos atores" externos para na arena política, o desafio da governança é criar novas formas de integração de fragmentação, e as novas formas de coerência de inconsistência (DAVOUDI, 2008). Esta arena passa a ser o espaço público onde os problemas e soluções são encontrados mediante discussão, onde segundo FRIEDMAN (1995), a comunicação ganha sentido, começando com diferenças, não concordância, para se procurar a concordância e o acordo e a busca do bem comum. E este bem comum segundo o autor não pode ser assumido a priori, nem determinado pelos investigadores, sendo uma noção do processo que emerge no curso do próprio planeamento.

Para isso, é preciso, de acordo com PEREIRA (2009a:97-98), uma administração inteligente, pró-ativa e mobilizadora de vontades, construtora de consensos, com liderança dos processos de reconfiguração dos territórios:

 que agilize os processos de atuação para não ser ultrapassada pela agilidade das dinâmicas sociais e económicas;

 que mobilize os atores na conceção, construção, avaliação e utilização de um projeto territorial; que ajude a criar uma cultura de território, ensinando a olhar para este como um recurso vital, que é preciso preservar e potenciar em favor da comunidade;

 que trabalhe no fortalecimento das estruturas de articulação (verticais e horizontais) e de concertação e na transparência dos processos negociais (para serem credibilizados);

 que estimule a criação de Comunidades inteligentes, isto é, capazes de ter uma influência efetiva e persistente na configuração dos seus espaços de vida: e contribuam para a construção de um projeto territorial;

 que combata as atitudes individualistas (do cidadão, do município, do departamento da administração central…) e ajude a construir uma consciência de território enquanto bem coletivo, fundamental na mudança de comportamentos e na influência da tomada de decisões.

A COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2001), estabeleceu no livro branco da Governança europeia cinco princípios em que se baseia a boa governança: abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência.

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Abertura - as instituições deverão trabalhar de uma forma mais transparente com uma estratégia de comunicação ativa e utilizando uma linguagem acessível ao grande público e facilmente compreensível.

Participação - a qualidade, pertinência e eficácia das políticas dependem de uma ampla participação desde a conceção até à execução.

Responsabilização - é necessário estabelecer atribuições no âmbito dos processos legislativo e executivo. Mas é também necessária uma maior clareza e responsabilidade de todos os que participam na elaboração e aplicação das políticas, seja a que nível for.

Eficácia - as políticas deverão ser eficazes e oportunas, dando resposta às necessidades com base em objetivos claros, na avaliação do seu impacto futuro e, quando possível, na experiência anterior. A eficácia implica também que as políticas sejam aplicadas de forma proporcionada aos objetivos prosseguidos e que as decisões sejam adotadas ao nível mais adequado.

Coerência - as políticas e as medidas deverão ser coerentes. A coerência implica uma liderança política e uma forte responsabilidade por parte das instituições, para garantir uma abordagem comum e coerente no âmbito de um sistema complexo.

No contexto da governânça, STEAD e MEIJERS (2009), sistematizam as relações interorganizacionais em três conceitos chapéus:

 integração: processo ou atividade que liga atores ou organizações, tendo como premissa base que as questões tratadas transcendem as fronteiras das políticas e decisões setoriais estabelecidas. Está focado na visão geral e objetivos transversais;

 coordenação: processo ou atividade que liga atores, tendo em vista ajustamentos ou alinhamentos de políticas e projetos específicos, para alcançar propósitos definidos. Aqui procura-se reduzir lacunas, contradições, redundâncias no sentido de uma maior consistência e harmonia.

 cooperação: processo focado nos objetivos operacionais, na colaboração entre organizações a nível dos programas concretos, recursos, informação.

Há um conjunto de fatores que podem ter uma influência negativa ou positiva nesses processos colaborativos. STEAD e MEIJERS (2009) categorizam os vários tipos de fatores facilitadores e inibidores de integração em termos gerais (quadros 2 e 3).

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Quadro 2 - Facilitadores de integração

Fatores políticos

Convergência a nível de definição do problema, ideologias profissionais, interesses e abordagens

Status relativamente parecidos de organizações envolvidas na coordenação

Entendimento das necessidades da outra instituição e perceção que aquelas são compatíveis, podendo aumentar a eficiência

Perceção que a integração aumenta a capacidade de gerir incerteza e complexidade Ganhos de influência sobre outros domínios setoriais

Compromisso com a integração e coerência política por parte da liderança política Apoio político

Capacidade de partilhar visão geral e identificar questões transversais Fatores

institucionais/organizacionais

Procedimentos padronizados, permitindo uma maior supervisão e manutenção de um padrão ordenado e confiável do fluxo de recursos de outras organizações envolvidas Similitude de estruturas, capacidades, necessidades e serviços de organizações envolvidas

Existência de uma visão central e capacidade de coordenação responsável para atingir objetivos transversais, a longo prazo

Fatores

económicos/financeiros

Correspondentes necessidades reais ou benefícios comuns, e recursos escassos Perceção de ganhos em recursos (tempo, dinheiro, informação, bens, legitimidade,

status)

Partilha de custos e riscos no desenvolvimento de produtos e políticas Perceção de economia de escala

Alocação dos orçamentos aos temas e políticas transversais, em vez de ser para os setores

Estruturas de incentivos, sistemas de avaliação e recompensas, estimulando a integração

Processos, gestão e fatores instrumentais

Grupo de abordagens centradas em problemas

Proximidade geográfica, facilitando interação e comunicação (formal e informal) entre decisores e Staff

Funções organizacionais ou de pessoal complementares

Mecanismos para prever, detetar e resolver conflitos políticos no início do processo Existência de um quadro político estratégico que ajuda a garantir que as políticas setoriais são consistente com os objetivos globais e prioridades governamentais Processo de decisão organizado para conciliar as prioridades políticas e imperativos orçamentais

Processos flexíveis de execução e mecanismos de monitorização capazes de ajustar s políticas à luz de novas informações

Sistemática do diálogo intersetorial

Capacidade para envolver todos os atores indispensáveis e deixar de fora outros Capacidade de assumir a diversidade e a multiformidade de rede e atores Natureza aberta de rede

Fatores comportamentais, culturais e pessoais

Atitude positiva e cultura organizacional para trabalhar com outras organizações em um esforço conjunto

Boas relações históricas

Avaliação positiva de outras organizações e pessoal envolvido

Pessoas na organização capaz de entender sua própria e outros benefícios "possíveis de coordenação e de plano de intervenção

Disposição para cooperar, a necessidade de experiência e cultura de confiança Partilhada de entendimento, que permita que questões mais amplas, tornar percetível para especialistas

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Quadro 3 - Inibidores da integração

Fatores políticos Prioridades interesses, ideologias, perspetivas ou objetivos divergentes, levando a uma falta de consenso sobre a natureza do problema e as soluções

Perda de poder organizacional, posição estratégica, prestígio, autoridade e medo de ser ligada com falhas dos outros

Guarda de domínios administrativos e tentativa de estendê-los Falta de compromisso, apoio e liderança política

Diferenças de status e assimetrias de escala entre os setores

Aspirações políticas de curto prazo versus o tempo necessário para a integração Perda de autonomia e capacidade de controlar os resultados de forma unilateral Objetivos setoriais muitas vezes com prioridade sobre objetivos transversais Fatores

institucionais/organizaci onais

Burocratização, gerando custos de comunicação elevados, fragmentando comunicação e levando a baixos níveis de comunicação interna, que torna difícil manter redes

interorganizacionais

Grandes diferenças de aumentos de custos institucionais e organizacionais Fragmentação de níveis de governo

Pessoal inadequadamente treinados e alta rotatividade de pessoal de política que conduz a uma falta de continuidade

Falta de capacidade de visão central, acima da disputa de questões setoriais Falta de uma estrutura de autoridade formal (hierarquia)

Fatores

económicos/financeiros

Custos superam os benefícios

Perceção de recursos limitados ou desequilibrados para partilhar

Diferentes ciclos de planeamento orçamentais e incerteza de recursos entre os setores, complicando a coordenação estrutural

Medo de perder recursos (tempo, dinheiro, informações, matérias-primas, legitimidade,

status)

Tempo necessário para gerir a logística

Custos e oportunidades diretos de gestão e gastos de tempo de pessoal no trabalho de arranjos transversais

Custos significativos caindo sobre um orçamento, enquanto os benefícios revertem para outros

Orçamentos alocados em uma base departamental ou setorial, ao invés de políticas ou metas

Pouco ou nenhuma recompensa para se atingir os seus objetivos Processos, gestão e

fatores instrumentais

Comunicação pouco frequente ou inadequada Falta de um diálogo sistemático entre setores

Medo de atrasos na solução devido a problemas de coordenação

Tensão entre a autonomia dos indivíduos envolvidos na colaboração e na sua responsabilidade para com o 'pai' da organização

Diferenças nos procedimentos

Reconhecimento insuficiente de multiformidade da rede

Complexas relações e linhas de prestação de contas, o que implica riscos e dificuldades de gestão

Falta de mecanismos de gestão Fatores

comportamentais, culturais e pessoais

Fracas relações históricas e avaliação negativa da cooperação anterior e formação de imagem negativa de outras organizações

Sanções percecionadas por membros da rede em caso de cooperação com novos membros Interesses adquiridos

Falta de um entendimento comum resultante de abordagens e linguagem (especialista) não-convergente

Más relações pessoais entre os principais atores e diferentes estilos de trabalho Defesa profissional, reforçando domínio da defesa

Falta de uma estrutura de cooperação e de consulta orientada

Vista sobretudo sobre objetivos da organização ou do usuário final dos serviços

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Em matéria de faseamento do processo de planeamento territorial, este pode ser conceptualizado e sistematizado nas seguintes fases: formulação de objetivos e a sua hierarquização; caraterização e diagnóstico territorial; reajustamento de objetivos; definição de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar; desenvolvimento da proposta; formulação do plano e gestão do plano.

Formulação de objetivos e a sua hierarquização - corresponde ao primeiro passo de qualquer processo de planeamento e é fundamental, pois, orienta-nos a onde se quer chegar. Sem um propósito determinado não pode haver planeamento. Podemos ter um propósito geral (organização e desenvolvimento sustentado do território, racionalização do recursos, melhoria qualidade de vida) e fins especializados (melhorar a acessibilidade, construir habitação social, definir áreas de expansão, reservar espaços para parques e jardins, regulamentar o uso da propriedade). A definição de objetivos passa por um diálogo entre técnicos e políticos e deve envolver também a população. Não poderá ser imposto ou determinado pelo planeador.

Caraterização e Diagnóstico Territorial - corresponde ao conhecimento da realidade e sua evolução. Elabora-se um inventário da situação existente bem como o diagnóstico territorial nos mais diversos domínios, nomeadamente dos aspetos biofísicos (clima, geologia, litologia, geomorfologia, hidrogeologia e recursos hídricos Solos, vegetação e fauna, uso do solo e unidades de paisagem, património natural e cultural, qualidade física do ambiente), aspetos socioeconómicos (demografia, condições de vida, atividades económicas), infraestruturas (saneamento, abastecimento, aeroportuárias, portuárias e rodoviárias), equipamentos (educação, saúde, cultural, social e religioso, desportivos administrativos, abastecimento e recreativo). Deve-se atender à evolução do passado recente, situação atual e tendências de evolução, os programas em cursos e o grau de eficácia da sua aplicação.

O diagnóstico implica identificar não só os problemas, conflitos e situações de disfunções do sistema mas também as potencialidades, tendo em vista a fase propositiva (definição das soluções). São várias as técnicas utilizadas para o efeito, entre os quais, a ficha de problemas, técnica SWOT, matriz de conflitos, matriz de impactes cruzadas, matriz de valoração (GÓMEZ OREA, 2007a).

A partir da análise e diagnóstico, os objetivos podem ser pormenorizados e hierarquizados.

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Definição de cenários alternativos e decisão sobre o cenário a adotar - uma alternativa é um conjunto coerente de propostas ou medidas para a consecução do conjunto de objetivos. Na fase de cenarização deve-se atender ao:

 objetivos do plano;

 problemas (natureza, dimensão, prioridade de resolução);

 meios disponíveis (financeiros, técnicos, organizacionais);

 horizonte de concretização;

 constrangimentos endógenos e exógenos.

De seguida assume-se um cenário, desenvolvendo as propostas que devem ser concretizadas no período de vigência de um plano de ordenamento. São várias as técnicas utilizadas para a seleção de alternativas, baseados em critérios económicos, sociais, ecológicos, das quais podemos destacar: análise custo – beneficio, técnica de análise multicritério, técnica de simulação, análise de impactes (PUJADAS E FONT, 1998; GÓMEZ OREA, 2007a).

Formalização do plano - com as propostas determinadas deve-se elaborar o plano (entendido como um documento/conjunto de documentos formais onde é apresentado os estudos de caraterização e diagnóstico e se expressa formal e politicamente as opções de atuação para um dado território). Esse documento é sujeito ao parecer das entidades com relevância e interesse na matéria e submetido a participação pública (abordado mais a frente). Da consulta pública pode resultar um conjunto de contributos que, sendo válidos, devem ser incorporados no plano. Após introdução de eventuais sugestões o plano é aprovado nos termos legais.

Gestão do plano - Consiste em materializar as orientações ou propostas do plano de acordo com o estabelecido e controlar a forma da sua execução. Portanto, a gestão deve fundamentar-se nas determinações e orientações dos planos. Porém, “Na sociedade mediática em que vivemos o poder depende de tal forma da dinâmica das iniciativas e do ritmo de anúncios de novas realizações, que não é concedida à gestão o tempo necessário à sua fundamentação em planos, passando a atuar num jogo de ideias avulsas, muito ao sabor das sensibilidades pós-modernas” (PARDAL, S. e COSTA LOBO, M., 2000:6-7).

Trata-se de uma fase, “onde se revelam interesses e contradições, muitas vezes até aí menorizadas ou insuspeitos e onde soluções tidas como adequadas ficam comprometidas, por vezes inviabilizadas, por falta de diálogo e concertação” (PEREIRA, 2003:191). Esta

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constatação configura a gestão do território como uma fase de gestão de conflitos. De facto, a execução do plano pode ficar comprometida pelas vulnerabilidades e influências do sistema em que se insere, o que evidencia que o processo de planeamento tem limitações, entre os quais, a inadequação dos governos, a insuficiência de recursos e a impreparação institucional.

Todavia, o processo de planeamento não se esgota na execução do plano. É importante analisar a realidade de forma contínua para tomar decisões capazes de adaptar as determinações dos planos à realidade em constante mutação e dinâmica. A avaliação é uma tarefa indispensável no contexto do planeamento e ordenamento território, permitindo reconhecer que ações precisam de ser desenvolvidas ou reforçadas.

Porém, a maior parte dos sistemas de planeamento urbano não têm monitorização e a avaliação como parte integrante das suas operações (UN-HABITAT 2009:VII). Esta ausência pode comprometer o desempenho do plano e penalizar o território, na medida em que não permite ter uma visão atualizada sobre o sistema territorial e atuar de forma atempada e adequada. O planeamento é uma atividade contínua no tempo, cíclica, um processo que nunca tem fim. “Não são admissíveis intervalos, interrupções. Não faz sentido” (COSTA LOBO, 1999:21).

De acordo com BATISPTA E SILVA (2003), avaliação pode ser ex ante (quando se ponderam as alternativas, antecipam-se as medidas e soluções para fazer face aos problemas atuais e futuros tendo em conta os objetivos e princípios traçados), in continum/monitorização (ao longo da fase de execução do plano) e ex-post (no final do horizonte temporal do plano). Quanto à forma, os planos territoriais podem ser avaliados de 2 formas: avaliação do plano em si e avaliação do funcionamento do plano (LOURENÇO, 2003).