ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS
ESTADOS INSULARES:
O CASO DE CABO VERDE
CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES
TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO TERRITORIAL
ESPECIALIZAÇÃO EM PLANEAMENTO E ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS
ESTADOS INSULARES:
O CASO DE CABO VERDE
CARLOS ALBERTO DOS SANTOS TAVARES
TESE DE DOUTORAMENTO EM GEOGRAFIA E PLANEAMENTO TERRITORIAL
Especialização em Planeamento e Ordenamento do Território
II Tese apresentada para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de Doutor em Geografia e Planeamento Territorial – Especialidade de Planeamento e Ordenamento do Território, realizada sob a orientação científica da Profa. Doutora Margarida Angélica Pires Pereira Esteves.
Apoio do Ministério do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território de
III O território nacional constitui património de todas as gerações de cabo-verdianos, presentes e futuras. O seu ordenamento e planeamento constituem imperativo nacional.
IV Aos meus pais pelo esforço na minha formação e por sempre acreditarem em mim;
À minha esposa Aliny e ao meu filho Bryan, que, através do amor, dão sentido a minha vida
À todos que, de forma empenhada, com ética e bom senso, lutam diariamente por territórios melhor ordenados e comunidades com melhor qualidade de vida.
V AGRADECIMENTOS
“Ninguém é tão bom o suficiente para dispensar a bondade dos outros” Anónimo
A elaboração de uma tese de doutoramento é, sobretudo, uma responsabilidade individual, o resultado de uma investigação pessoal. Contudo, este trabalho não teria sido possível sem os contributos, estímulos e apoios de muitas pessoas e instituições.
Manifesto um agradecimento especial à Professora Doutora Margarida Pereira, pela orientação atenta e segura, paciência, disponibilidade e incentivo, para que pudesse chegar até ao fim; pelos ensinamentos a nível do planeamento e ordenamento do território ao longo do meu percurso académico no Departamento de Geografia e Planeamento Regional, a qual fez sempre com humanidade, competência académica e rigor científico;
Aos entrevistados: Sara Lopes; Manuel Inocêncio Sousa; Pedro Delgado; Carlos Pires Ferreira; Ulisses Correia e Silva; Vera Almeida, Francisco Tavares, João Baptista e Sousa; António Soares, Américo Nascimento, José Pinto de Almeida, Fernandinho Teixeira, Manuel Ribeiro, Orlando Cruz e Pedro Lopes, pela disponibilidade e atenção reiterada;
À Jeiza Tavares (Diretora Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano) e ao Carlos Varela (Coordenador da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial), pela abertura e boa vontade na cedência de documentos, e permanente troca de impressões sobre o processo de planeamento, estado do ordenamento do território e realidade fundiária em Cabo Verde.
Ao Manuel Barradas, Wagner Sá Nogueira, Ulbano Sá Nogueira, João Semedo, Johannes Fidler e à Mira Évora, Ivete Ferreira, Luísa Soares, Clotilde Tiene, pelo apoio moral e pelas reflexões tidas;
Ao Samir Reis da Unidade de Coordenação do Cadastro Predial, pela assistência no trabalho de campo e bases cartográficas disponibilizadas bem como à Euda Miranda e Evânia Santos da referida unidade, pela pronta disponibilidade.
À Janice Silva (Coordenadora Nacional da ONU-Habitat), pelas reflexões sobre o mundo urbano e pela cortesia na cedência de relatórios da instituição e à Emanuela Santos e
VI Ao Francisco Carvalho, Suzano Costa e Aquiles Almada, pelas obras bibliográficas facultadas e reflexões estimulantes sobre a realidade cabo-verdiana, amizade e encorajamento da pesquisa, amigos que sempre me incentivaram para avançar com o trabalho, mesmo em momentos de hesitação e incertezas.
A todos os professores com quem tive a oportunidade de adquirir conhecimentos e saberes e que foram importantes na minha formação; aos funcionários das diversas instituições que me atenderam e acolheram com simpatia e amabilidade.
À minha família, especialmente a minha mulher Aliny, pelo apoio incondicional, compreensão e paciência – e ao meu filho Bryan, pelo seu sorriso inocente, a quem devo um pedido de desculpas pelas presenças incompletas e pelas ausências em passeios ou brincadeiras.
Seria muito ingrato, se não tirasse umas linhas para manifestar o meu profundo reconhecimento e agradecimento em termos institucionais ao Ministério do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território, pelo apoio concedido.
VII VERDE
Autor: Carlos Tavares
RESUMO
O estudo tem como tema central o ordenamento do território em Cabo Verde. A investigação pretende demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu ecossistema e as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu desenvolvimento sustentável. Em termos metodológicos, além da análise crítica da bibliografia temática e de documentos institucionais, desenvolveu-se um intenso trabalho de campo que integrou o levantamento dos problemas de ordenamento em todas as ilhas e em todas as áreas urbanas do país, a realização de entrevistas a atores responsáveis por políticas e intervenções no território e a aplicação de questionários.
Cabo Verde sofreu desde a independência acentuadas transformações económicas e sociais, com uma crescente pressão sobre o seu território e recursos. Este processo de transformação não tem sido acompanhado de um planeamento consistente, e o território espelha inúmeras patologias, nomeadamente nas áreas urbanas e orla costeira. Num país fragmentado e ambientalmente frágil, de parcos recursos, e com muitas carências por suprir, o ordenamento do território ainda não se afirmou como componente essencial do desenvolvimento, sendo uma política fraca.
O processo de acelerada urbanização do país, a par da ausência de uma gestão urbana efetiva, originou múltiplas disfunções (alastramento de áreas informais, dificuldade de acesso ao solo, défice habitacional e de infraestruturas básicas, desqualificação urbana generalizada), comprometendo a criação de cidades inclusivas e sustentáveis.
A zona costeira, onde se concentra a maior parte da população, tem sofrido intervenções cada vez mais desqualificadoras. A ocupação tem sido descontrolada e sem visão estratégica. Os empreendimentos turísticos têm originado perturbações nos ecossistemas de elevada vulnerabilidade biofísica e disfuncionalidades diversas. A extração de inertes já provocou danos irreversíveis nos recursos naturais.
O sistema de gestão territorial revela desfasamento em relação à prática dos agentes e às marcas no território. O desrespeito pelas normas legalmente gizadas, a par de falhas de articulação e coordenação, e de deficiente envolvimento público têm contribuído para o agravamento das situações.
Para vencer a causa do ordenamento do território é necessário o envolvimento do sector privado e das populações. E isto passa por uma governança colaborativa que mobilize recursos e estimule a participação, ao mesmo tempo que esclarece direitos e deveres. Só desta forma é possível criar verdadeiros projectos transformativos.
VIII cidades, privilegiando a reabilitação e consolidação urbana. Na orla costeira, a estratégia deve contemplar um plano de ordenamento da orla costeira e programas de requalificação de áreas degradadas, e evitar a ocupação do domínio público marítimo. O turismo deve ser equacionado à luz da integração ambiental e socioterritorial. Ao mesmo tempo é necessária a salvaguarda efetiva das áreas protegidas e o ordenamento da atividade extrativa.
O sistema de gestão territorial tem de ser adaptado à realidade do país. E é indispensável fortalecer as instituições com conhecimentos mais inovadores e ajustados aos desafios emergentes bem como incrementar uma cultura cívica mais valorizadora do território.
Palavras-chaves: Estados insulares, Cabo Verde, Ordenamento do Território, Planeamento, Áreas Urbanas, Orla costeira, Participação pública, Integração, Legalidade
IX Author: Carlos Tavares
ABSTRACT
The study is focused on spatial planning in Cape Verde. The research aims to demonstrate the relevance of the policy of spatial planning for a small island state, able to manage the imbalance between its fragile ecosystem and the economic and demographic pressures, ensuring its sustainable development. In methodological terms, beyond the critical analysis of thematic bibliography and institutional documents, we develop an intense field work that included the survey of the problems of spatial planning in all the islands and in all urban areas of the country, conducting interviews to actors responsible for policies and interventions in the territory and questionnaires.
Cape Verde has suffered since independence accentuated economic and social change, with increasing pressure on their territory and resources. This process of transformation has not been accompanied by a consistent planning, and territory reflects numerous pathologies, particularly in urban areas and shorelines. In a fragmented country, of scarce resources and many needs to fill, the spatial planning has not been stated as an essential component of development, being a weak policy.
The process of rapid urbanization of the country, coupled with the lack of an effective urban management, originated multiple dysfunctions (spread of informal areas, difficulty of access to land, lack of housing and basic infrastructure, urban widespread disqualification), jeopardizing the creation of cities inclusive and sustainable.
The coastal area, which concentrates most of the population, has had increasingly negative interventions. The occupation has been uncontrolled and without strategic vision. Tourist development has put pressure on natural resources and led to a disruption in the ecosystems of high biophysical vulnerability and various dysfunctions. The extraction of sand already caused irreversible damage to natural resources.
The territorial management system proves to be divergent in relation to the practice of agents and territorial marks. Failure to follow the legal rules, coupled with articulation and coordination failures, and deficient public involvement have contributed to the worsening of the situation.
To overcome the problems of spatial planning is necessary to involve the private sector and individuals. And it goes through a collaborative governance to mobilize resources and encourage participation, while clarifying rights and duties. Only in this way it is possible to create truly transformative projects.
In urban areas it is necessary to materialize an integrated land and cities policies, favoring urban consolidation and urban requalification as well as housing programs for low-income population. In coastal areas, the strategy must include a plan for coastlines and programs for degraded areas, and avoid the use of maritime public domain. Tourism must be
X The territorial management system has to be adapted to the reality of the country. And it is essential to strengthen the institutions with the most innovative knowledge and adjusted to emerging challenges and increase civic culture increase civic culture about the importance of spatial planning.
Keywords: Island States, Cape Verde, Spatial Planning, Urban Areas, Coastal zone, Public Participation, Integration, Legality
XI ANMCV – Associação Nacional do Municípios de Cabo Verde
BADEA – Banco Árabe para o Desenvolvimento de África
CEDEAO – Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental CNOT – Conselho Nacional de Ordenamento do Território
CPLP – Comunidade dos Países de Língua Portuguesa CRCV – Constituição da República de Cabo Verde DGA – Direção Geral do Ambiente
DGOTDU – Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano DGOTA – Direção Geral do Ordenamento do Território e Ambiente
DGOTH – Direção Geral de Ordenamento do Território e Habitação DGUHMA – Direção Geral do Urbanismo, Habitação e Meio Ambiente DNOT – Diretiva Nacional de Ordenamento do Território
DPNU – Divisão de População das Nações Unidas
EROT – Esquema Regional de Ordenamento do Território FNUAP – Fundo das Nações Unidas para a População GAPH – Gabinete de Apoio a Política de Habitação IDE – Investimento Direto Estrangeiro
IDH – Índice de Desenvolvimento Urbano IFH – Imobiliária Fundiária e Habitat INE – Instituto Nacional de Estatísticas
INGRH – Instituto Nacional de Gestão de Recursos Hídricos
LBOTPU – Lei de Bases do Ordenamento do Território e do Planeamento Urbanístico LNEC – Laboratório Nacional de Engenharia Civil
MALU – Ministério de Administração Local e Urbanismo MCA – Millennium Challenge Account
MAHOT – Ministério de Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território
MDHOT – Ministério de Descentralização, Habitação e Ordenamento do Território MHOP – Ministério da Habitação e Obras Públicas
OBC – Organizações de Base Comunitária ODM – Objetivos do Milénio
OMC – Organização Mundial do Comércio OMT – Organização Mundial do Turismo
XII PIMOT – Planos Intermunicipais de Ordenamento do território
PD – Plano Detalhado
PDM – Plano Diretor Municipal
PDU – Plano de Desenvolvimento Urbanístico
PEOT – Plano Especial de Ordenamento do Território PENH – Plano Estratégico Nacional de Habitação PIB – Produto Interno Bruto
PMA – Países menos avançados PNB – Produto Nacional Bruto
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PSOT– Plano Sectorial de Ordenamento do Território
PUD – Plano Urbanístico Detalhado
QUIBB – Questionário Unificado de Indicadores Básicos de Bem-estar RGCHU – Regulamentação Geral de Construção e Habitação Urbana
RNOTPU – Regulamento Nacional de Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico SIDS - LDC – Pequenos Estados Insulares em Desenvolvimento - Países Menos
Desenvolvidos
SDTBM – Sociedade de Desenvolvimento Turístico de Boavista e Maio UE – União Europeia
UNCTAD – Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento UNFCCC – Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas ZDTI – Zona de Desenvolvimento Turístico Integral
ZEE – Zona Económica Exclusiva
XIII DEDICATÓRIA ... ………IV AGRADECIMENTOS ... V RESUMO ... VII ABSTRACT ... IX ABREVIATURAS E SIGLAS ... XI 1.INTRODUÇÃO ... 1 1.1 Justificativa e problemática ... 1 1.2 Objectivos e Tese ... 3 1.3 Estrutura do trabalho ... 5 1.4 Metodologia ... 7 IPARTE ORDENAMENTODOTERRITÓRIONOSPEQUENOSTERRITÓRIOS INSULARES–SUPORTEPARAUMDESENVOLVIMENTOSUSTENTÁVEL CAPÍTULO 1-FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO ... 13
1.1 Ordenamento do Território ... ………13
1.1.1 Génese e Evolução ... 13
1.1.2 Conceito, Objetivos e Princípios ... 18
1.2. Planeamento como instrumento técnico da política do ordenamento do território ... 22
1.2.1 Conceito ... 22
1.2.2 Fases do processo de planeamento territorial ... 24
1.2.3 Princípios fundamentais ... 33
1.2.4 Participação pública no planeamento ... 35
1.2.4.1 Conceito ... 35
1.2.4.2 Objectivos e princípios ... 35
XIV
1.2.5.1 Contextualização ... 42
1.2.5.2 Parcerias público-privadas: vantagens e desvantagens ... 43
1.2.6 Suportes à prática do planeamento ... 44
1.2.6.1 Institucionais ... 44
1.2.6.2 Políticos ... 45
1.2.6.3 Técnicos ... 46
1.2.6.4 Influência da cultura na prática do planeamento ... 47
1.3 Principais desafios que atendem ao ordenamento do território ... …51
1.3.1 Gestão da urbanização e promoção do desenvolvimento urbano ... 51
1.3.2 Gestão dos recursos naturais, proteção e valorização ambiental ... 57
1.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ... 62
CAPÍTULO2-ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E SUA ARTICULAÇÃO COM O DESENVOLVIMENTO EM ESTADOS INSULARES ... 64
2.1 Conceito de Pequenos Estados Insulares ... 64
2.2 Especificidades dos Pequenos Estados Insulares... 65
2.2.1 Rstrições territoriais ... 66
2.2.2 Vulnerabilidades e especificidades económicas ... …67
2.2.3 Vulnerabilidades e especificidades ambientais ... 69
2.3 Estratégias para um desenvolvimento sustentável ... 74
2.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ... 76
IIPARTE ESTUDODECASO:CABOVERDE CAPÍTULO3-ENQUADRAMENTO GERAL ... 79
3.1 Localização e configuração ... 79
3.2 Meio físico e recursos naturais ... 81
3.3 Riscos Naturais ... 86
3.4 Situação social e económica ... 87
XV
3.8 Especificidades das ilhas habitadas ... 111
3.8.1 Santo Antão ... 112 3.8.2 S.Vicente ... 115 3.8.3 S.Nicolau ... 118 3.8.4 Sal ... 121 3.8.5 Boavista ... 124 3.8.6 Maio ... 127 3.8.7 Santiago ... 130 3.8.8 Fogo ... 133 3.8.9 Brava ... 136
3.9 Síntese do capítulo/aspectos a reter ... 139
CAPÍTULO4-ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO COMO TAREFA DO ESTADO CABO-VERDIANO ... 141
4.1 Princípios e objectivos ... 141
4.2 Estrutura político-administrativa do território ... 143
4.3 Competências no Ordenamento do território ... 145
4.3.1 Ao nível central ... 145
4.3.1 Ao nível Local ... 146
4.4 LBOTPU e RNOTPU ... 150
4.5 Instrumentos de Gestão Territorial ... 154
4.5.1 Tipologias e subordinação hierárquica ... 154
4.5.2 Entidades intervenientes no processo de elaboração dos planos ... 157
4.5.3 Estado de elaboração, linhas de orientações e repercussões espaciais ... 158
4.5.3.1 DNOT ... 158
4.5.3.2 EROT ... 161
4.5.3.3 PEOT ... 165
4.5.3.4 PU ... 170
XVI
CAPÍTULO 5 – ÁREAS URBANAS ... 179
5.1 Processo de urbanização ... 179
5.2 Tipologias e perfis gerais ... 181
5.3 Problemas estruturais ... 195
5.3.1 Carência habitacional e saneamento básico ... 195
5.3.2 Assentamentos informais ... 202
5.4 Factores explicativos ... 211
5.4.1 Planeamento, políticas de solo e de habitação ... 211
5.4.2 Estrutura institucional e modus operandi ... 218
5.4.3 Sistema económico - financeiro ... 220
5.4 Síntese do capítulo/aspectos a reter ... 222
CAPÍTULO 6 - ORLA COSTEIRA ... 224
6.1 Caracteristicas gerais e potencialidades ... 224
6.2 Ocupação urbana ... 227
6.3 Turismo ... 234
6.3.1 Cabo Verde como destino turístico ... 234
6.3.2 Ocupação turística e áreas de valor ambiental ... 239
6.4 Extracção de inertes ... 256
6.5 Entidades com jurisdição na orla costeira ... 266
6.6 Síntese do capítulo/aspectos a reter ... 270
CAPÍTULO 7 – PARTICIPAÇÃO, INTEGRAÇÃO, LEGALIDADE ... 272
7.1 Participação pública no processo de planeamento territorial ... 272
7.2 Integração e coordenação estratégica ... 285
7.3 Cumprimento da legalidade ... 294
XVII
8.1 Apreciação geral do estado de ordenamento do território ... 304
8.2 Áreas urbanas ... 305
8.3 Orla Costeira ... 308
8.4 Participação, Integração, Legalidade ... 310
8.5 Síntese do capítulo/aspectos a reter ... 313
CONCLUSÃO ... 314 BIBLIOGRAFIA ... 324 ÍNDICE DE FIGURAS ... 348 ÍNDICE DE QUADROS ... 352 APÊNDICE ... 355 A. Guião de Entrevista ... 356 B. Questionário ... 365
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1.INTRODUÇÃO
1.1 Justificativa e problemática
Os postulados do desenvolvimento sustentável determinam o desejável equilíbrio entre as realidades económica, social e ambiental, ao serviço da qualidade de vida das populações e das gerações futuras. A sustentabilidade emerge hoje como necessidade para a própria sobrevivência, cada vez mais com maior premência e legitimidade, encerrando a lógica da conservação do capital natural e a valorização da natureza e da saúde humana.
Nessa perspetiva, as estratégias têm que ser baseadas numa visão mais alargada, sendo mais amigas do ambiente, prudentes na gestão adequada dos recursos naturais, no respeito pela capacidade de carga dos ecossistemas, no fortalecimento da resiliência natural e social, mitigando as desigualdades sociais, ao mesmo tempo que contribuem para reforçar a cidadania e as capacidades institucionais e de governança a todos os níveis de decisão.
Porém, num mundo de economia de mercado, ancorada no neoliberalismo, a sustentabilidade tem sido muito mais retórica do que realidade concreta. A necessidade do aumento da produtividade, da aceleração do crescimento económico, não tem conseguido encontrar uma plataforma de entendimento satisfatório com essa sustentabilidade, sobretudo nos países em desenvolvimento, onde ainda há muitas carências por suprir.
Num quadro influenciado por interesses económicos cada vez mais ávidos por novas fontes de lucros e de poder, encravados numa sociedade progressivamente imediatista e consumista, de fraquezas institucionais, de défice de articulação estratégica comprometida e fracasso das políticas territoriais e sociais, emergem situações de desequilíbrios e disfunções no funcionamento dos sistemas territoriais. E a tendência é para os problemas territoriais se tornarem cada vez mais complexos, num contexto de dinâmicas e pressões muitas vezes contraditórias e num quadro de falta ou escassez de recursos e inadequação das ações dos governos.
As cidades, enquanto palco de vivência humana e dos processos económicos, sócio-políticos e culturais, são a tradução dessa complexidade. Embora mundialmente diferenciada, assiste-se, para o bem e para o mal, a uma intensificação da urbanização com concentração crescente de populações e de atividades em meio urbano e nas cidades. Hoje, mais de metade da população mundial vive em áreas urbanas e as tendências mostram que esse número aumentará para dois terços nas próximas duas gerações. A humanidade caminha em direção a
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um mundo marcado por uma urbanização generalizada, colocando desafios exigentes à governação contemporânea.
As cidades são uma grande conquista da humanidade e da nossa civilização, mas o desenvolvimento urbano é um desafio caro para as civilizações atuais, nomeadamente garantir saneamento e habitação adequados, acesso aos equipamentos básicos e um ambiente saudável e qualidade de vida para todos os citadinos, num mundo em constante transformação.
O incremento da urbanização verifica-se sobretudo nos países em desenvolvimento, onde é menor a capacidade e pouco consolidada a cultura dos governos para operacionalizar um sistema de planeamento ativo e coerente e onde a interiorização do sentido da valorização do território e a construção de uma consciência urbana enquanto bem coletivo são desafios permanentes. O acesso ao solo, à habitação, às infraestruturas e equipamentos urbanos ficou inacessível a muitos residentes urbanos dos países em desenvolvimento, sobretudo, às pessoas mais pobres, que acabam por não ter o direito à cidade. O processo de crescimento urbano não é, em muitos casos, bem gerido, contribuindo para a produção informal de solo urbano e o aparecimento de fenómenos urbanísticos marginais, compondo, em muitos países, um quadro ameaçador. Há uma incongruência entre o ritmo de crescimento dessas cidades e a capacidade de previsão e de atuação das autoridades, em que a degradação urbana avança muito mais depressa do que a eliminação das suas manifestações patológicas.
As cidades, que poderiam ser espaços de oportunidades, sobretudo para se escapar à pobreza, têm-se tornado palcos de profundo desespero e polos de crise social para uma grande franja da sua população, vivendo à margem dos benefícios da urbanização. As autoridades revelam-se incapazes de entender à diversidade e complexidade do contexto urbano, incluindo as forças que afetam as áreas urbanas.
A par do fenómeno da urbanização, a questão ambiental assume hoje uma importância crucial, pelo aumento crescente da pressão humana no meio ambiente que, muitas vezes, sem acautelar as limitações associadas aos ecossistemas e aptidões naturais, tem trazido consigo riscos que ameaçam a vida humana. É hoje reconhecido que o ambiente está mais ameaçado. Assiste-se à degradação ambiental, através de práticas de atividades geradoras de desequilíbrios como a sobre-exploração dos recursos naturais, incluindo minerais,a ocupação desordenada do litoral, com as orlas costeiras sujeitas a pressões por múltiplas atividades antrópicas, alterando profundamente a paisagem e rompendo com o equilíbrio natural dos ecossistemas, fazendo com que a gestão costeira e, em termos mais gerais, a ambiental, seja,
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em todo o mundo, um dos grandes desafios do século XXI, particularmente nos pequenos estados insulares.
Esses estados, onde se enquadra Cabo Verde, em virtude das suas caraterísticas, são muito vulneráveis e com pouca resiliência, sendo permeáveis às perturbações e mais suscetíveis às repercussões das alterações ambientais, com todas as suas implicações nos ecossistemas por si ecologicamente sensíveis e na qualidade de vida das pessoas.
Com recursos limitados, muitos dos estados insulares têm elegido o turismo como um dos principais vetores de desenvolvimento económico, para contrariar os custos da insularidade e da fragmentação territorial e para resolver os seus problemas estruturais de desemprego e pobreza. Contudo, trata-se de um turismo exigente em termos de recursos e que procura aproveitar as potencialidades das zonas costeiras, gerando problemas diversificados e complexos.
O dilema é, pois, de como fazer crescer a economia desses países sem agravar ainda mais os seus problemas ambientais e territoriais. Cabo Verde encontra-se nesta encruzilhada: um país em fase de descolagem do seu desenvolvimento que, não apresentando uma ocupação territorial muito intensa, em comparação com algumas realidades, tem muitas marcas e práticas inadequadas que perigam o alcance do seu desenvolvimento sustentável.
1.2 Objetivos e Tese
É no quadro anteriormente descrito que se inscreve a presente investigação, tendo como objetivo geral demonstrar a relevância da política de ordenamento do território para um pequeno estado insular, capaz de gerir o desequilíbrio entre a fragilidade do seu ecossistema e as acentuadas pressões sociodemográficas e económicas, assegurando o seu desenvolvimento sustentável.
O trabalho tem como objetivos específicos:
identificar os principais problemas de ordenamento do território das ilhas habitadas do arquipélago, enquanto partes integrantes de um país insular;
analisar o ordenamento do território em Cabo Verde, enquanto tarefa fundamental do Estado e os instrumentos de suporte;
estudar o sistema urbano e as disfunções das áreas urbanas, com enfoque na situação habitacional, na ocupação informal e no saneamento básico;
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sistematizar os principais problemas da orla costeira e os fatores que estão na sua génese e agravamento;
demonstrar o défice de participação pública nos processos de planeamento territorial, bem como a deficiente integração e cumprimento da legalidade, com reflexos negativos no modo de ocupação e utilização do território, quer no processo de planeamento territorial.
A tese baseia-se na premissa de que em Cabo Verde a ausência/deficiência de um planeamento territorial, tem comprometido o desenvolvimento sustentável do país.
Assim, pretende-se demonstrar o desfasamento entre o sistema de gestão territorial instituído e a prática que dele fazem os agentes responsáveis pela sua aplicação, procurando respostas para as seguintes questões:
faz sentido persistir num modelo de gestão territorial complexo e oneroso, para o qual parece não haver os meios necessários à sua operacionalização?
como fazer convergir a atuação pública na resolução dos problemas mais prementes, no sentido de um rumo consistente para o desenvolvimento sustentável do país?
Dada a extensão da temática, a tese está focalizada em três domínios que se têm como essenciais para ancorar a política de ordenamento do território em Cabo Verde, a saber:
Áreas urbanas – A existência de um sistema urbano desequilibrado e com disfunções urbanas diversas, associadas ao acelerado e anárquico aumento das áreas informais, à dificuldade de acesso ao solo e à carência habitacional, ao défice de saneamento e de qualidade urbanística em geral, impõem atuações consistentes para atenuar os desequilíbrios, as desigualdades, assim como para elevar a qualidade dos espaços urbanos, permitindo assim a geração de competitividade, oportunidades e melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Orla costeira - A zona costeira nacional possui uma extensão de cerca de 1000 km, com 80% dos aglomerados populacionais concentrada nessa faixa, sendo um ecossistema de elevada vulnerabilidade biofísica. Porém, tem sofrido uma intervenção antrópica intensa e cada vez mais desqualificadora. A ocupação urbana e turística (setor assumido pelo poder público como eixo central do desenvolvimento do país), a par da extração de inertes, geram múltiplas disfunções que afetam a qualidade de vida e a
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segurança das populações, e degradam de modo irrecuperável recursos naturais essenciais à promoção de um desenvolvimento sustentável. Neste contexto de tensões é indispensável a definição de estratégias para o correto planeamento e gestão da orla costeira.
Participação, Integração, Legalidade - A participação dos cidadãos nos processos de planeamento e gestão territorial é muito incipiente no país. Também a articulação e coordenação estratégica entre atores públicos e políticas setoriais, bem como o respeito pela legalidade estão longe de serem consolidadas. Daí, a necessidade de construir modelos de governança capazes de mobilizar a atuação dos atores, públicos e privados, em redor de um projeto territorial comum, quebrar barreiras entre setores e níveis de poder, assegurar a coordenação estratégica e a racionalização das ações, valorizar o território enquanto bem coletivo, elevar a cidadania territorial, garantir e viabilizar a participação pública e estabilizar o respeito pelos regimes legais e pelas situações jurídicas validamente constituídas.
1.3 Estrutura do trabalho
Para além da introdução e conclusão, a tese está estruturada em duas partes e sete capítulos.
I PARTE- ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO NOS PEQUENOS ESTADOS INSULARES – SUPORTE PARA UM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A I parte está organizada em 2 capítulos. No primeiro – Fundamentos concetuais do ordenamento do território - é feita uma reflexão crítica, procurando sistematizar os enunciados teóricos de diversos autores ligados à temática do Ordenamento e Planeamento Territorial. Os diferentes conceitos, objetivos, princípios são revisitados, demonstrando a sua abrangência e complexidade. Evidencia-se o planeamento territorial como um dos instrumentos fundamentais que os poderes públicos podem utilizar para ordenar de forma mais harmoniosa os assentamentos humanos e as suas atividades. Também é analisada a participação pública e as parcerias público-privadas neste processo. É ainda dada particular atenção aos principais problemas que atendem ao ordenamento do território, com enfoque sobre as áreas urbanas e a degradação ecológica. O segundo capítulo - O Ordenamento do território e a sua articulação com o desenvolvimento em estados insulares - é dedicado aos pequenos territórios insulares, cuja caraterísticas e especificidades impõem condicionantes próprias à política de
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ordenamento do território, evidenciando as restrições decorrentes da insularidade e da dimensão, as atividades económicas e os pilares para um desenvolvimento sustentável.
II PARTE – CASO DE ESTUDO: CABO VERDE
A II parte está dividida em 5 capítulos:
Cabo Verde: Enquadramento Geral - este capítulo tem por finalidade fazer uma caraterização do país e de cada ilha do ponto de vista físico, demográfico, social e económico, ao nível das infraestruturas, do sistema urbano e do povoamento. Analisa-se, ainda, as especificidades das ilhas, incluindo os seus pontos fracos/debilidades, pontos fortes/potencialidades, oportunidades e ameaças.
O ordenamento do território como tarefa fundamental do estado cabo-verdiano - este capítulo aborda o planeamento e ordenamento do território cabo-verdiano como um imperativo nacional consagrado na Constituição da República e na Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico. Os princípios e os objetivos pelos quais se regem a política de ordenamento do território em Cabo Verde são referenciados bem como a estrutura político-administrativa e competências no ordenamento do território (nível central e local). São ainda analisadas a tipologia de instrumentos de gestão territorial em Cabo Verde e as entidades intervenientes na elaboração e aprovação dos planos, bem como as linhas orientadoras e as repercussões espaciais de alguns desses instrumentos.
Áreas urbanas – este capítulo debruça-se sobre as áreas urbanas cabo-verdianas, abordando o fenómeno da urbanização no país, os principais problemas urbanos e os fatores explicativos. O enfoque é colocado na situação habitacional, na ocupação urbana por assentamentos informais, saneamento básico e espaços públicos.
Orla Costeira - este capítulo é dedicado à orla costeira – interface entre a terra e o oceano – identificando e explicando os principais problemas, com destaque para a ocupação por aglomerados populacionais, ocupação turística e a extração de inertes, os impactes territoriais associados e as intervenções públicas que lhe são direcionadas.
Participação, Integração, Legalidade – este ponto demonstra o défice de participação pública nos processos de planeamento territorial, o deficiente cumprimento da legalidade e que os diferentes atores públicos e privados, têm atuações dominadas pela lógica (e interesses) setoriais e individuais, consubstanciando-se em situações que penalizam negativamente o processo de planeamento e o ordenamento do território.
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1.4 Metodologia
De acordo com os objetivos e finalidades desta investigação, no que diz respeito à abordagem, optou-se por realizar uma pesquisa de natureza demonstrativa e propositiva, com vertentes qualitativa e quantitativa. A vertente qualitativa centrou-se na análise exploratória, incluindo de interação das variáveis para compreendermos a natureza e caraterísticas dos fenómenos. Da mesma forma fazemos uso da pesquisa quantitativa, utilizando modelos e dados estatísticos para explicar os factos.
Partindo das estruturas teóricas sobre ordenamento do território, centramos depois a atenção em Cabo Verde e especificamente nos diferentes domínios de análise (figura 1).
Figura 1 - Esquema de abordagem metodológica
O desenvolvimento desta pesquisa baseou-se num conjunto de tarefas de acordo com o esquema apresentado na figura 2.
Ordenamento do Território e Desenvolvimento nos Pequenos Territórios Insulares
Cabo Verde: Enquadramento Geral e especificidades das ilhas
Enquadramento conceptual do Ordenamento do Território
O Ordenamento do Território nos pequenos Estados insulares: O Caso de Cabo Verde
Sistema de Gestão Territorial Caboverdeano Areas Urbanas Orla Costeira Participação, Integração, Legalidade Domínios específicos de análise: Identificação e caraterização dos problemas Fatores explicativos Recomendações para superação dos problemas
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Assim, numa primeira fase, procedeu-se a pesquisa bibliográfica e a leitura exploratória de obras literárias, artigos científicos, comunicações apresentados em encontros científicos e relatórios de organismos internacionais para apoiar a conceptualização da temática.
Numa segunda fase, ocorreu a recolha de dados/informação em diversas instituições. Tivemos acesso a um conjunto de instrumentos e programas de ordenamento do território, que analisámos para perceber as linhas de orientação, as condições de operacionalização bem como avaliar o grau de execução. Assim, analisamos, entre outros:
legislação de ordenamento do território, urbanismo e ambiente (Lei de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Regulamento Nacional do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico, Lei quadro da descentralização, Estatutos dos Municípios, Lei dos Solos, Regime Jurídico de Edificação Urbana, proposta do Regime Jurídico de Operações Urbanísticas – Loteamento, Regime Jurídico das Zonas de Desenvolvimento Turístico Integral, Lei de Bases do Ambiente, Regime Jurídico dos Espaços Naturais, Regime Jurídico do Domínio Público Marítimo, Diploma de proibição de extração de areia, etc.);
planos de ordenamento do território elaborados ou em elaboração (Diretiva Nacional Ordenamento do Território, Esquemas Regionais Ordenamento Território, Planos Urbanísticos, Planos Especiais, Planos setoriais);
relatórios ambientais;
programas urbanos;
relatórios de consulta pública dos instrumentos de gestão territorial;
relatórios de inspeções territoriais.
A terceira fase foi dedicada ao trabalho de campo. Este traduziu-se na visita a todas as ilhas do país, para um contacto direto com as diferentes realidades locais. A auscultação dos principais atores institucionais fez parte desta etapa. Utilizou-se a entrevista estruturada, que obedece a um plano constituído por uma série de questões previamente escolhidas e integradas num guião (ver apêndice). Entrevistamos responsáveis das entidades públicas, ministros, autarcas de pequenos e grandes municípios: Ministra do Ambiente, Habitação e Ordenamento do Território; Ministro das Infraestruturas Transportes e Telecomunicações; Diretor Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano; Diretor Geral do Turismo; Presidente da Associação Nacional dos Municípios e Presidentes das Câmaras
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Municipais de Praia; Santa Cruz, Ribeira Brava, Tarrafal de S.Nicolau; Boavista; São Salvador do Mundo; Mosteiros; Maio e Paúl. Um técnico da Associação ambientalista Natura 2000 foi igualmente entrevistado.
O objetivo foi identificar as suas visões, as suas estratégias de atuação, coordenação e (des) articulação de políticas, uma vez que ordenamento do território é influenciado pela ação de todos estes atores.
Da mesma forma foi aplicado um questionário à população (ver apêndice) para avaliar a participação dos cidadãos nos processos de planeamento do território, complementando assim outras fontes utilizadas para suster a fundamentação nesta matéria no contexto nacional. Perante a impossibilidade de uma aplicação direta em todo o país, recorreu-se ao estudo local de Mindelo na ilha de S.Vicente para avaliar a participação pública no processo de planeamento, no intuito de se proceder a uma generalização analítica das conclusões para Cabo Verde. Assim, foi aplicado um questionário a 500 indivíduos de Mindelo, entre Novembro e Dezembro de 2011, por meio de amostragem aleatória.
Para além das fontes já mencionadas, tivemos a oportunidade de frequentar e acompanhar diversos encontros de comité de seguimento de planos, apresentações públicas de instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional, regional e local, congressos, workshops, seminários, debates e formações relacionados com o ordenamento do território e planeamento urbanístico, organizadas pela DGOTDU e por outras entidades, em que participaram especialistas nacionais e estrangeiros, oradores com experiência governativa ou de direção de organismos públicos, promotores privados, particulares, técnicos das câmaras municipais e de departamentos centrais, e que contribuíram para abrir pistas de reflexão e clarificar situações ligadas à investigação.
Também, durante o período da investigação tivemos a possibilidade de visitar três países: Espanha (Canárias), Portugal e Angola.
Nas Canárias, um território marcado pela insularidade e fragmentação como Cabo Verde, foi possível contactar com políticos, técnicos e instituições de diferentes domínios, permitindo conhecer o sistema canarino de planeamento, visitar em três ilhas (Gran Canárias, Tenerife e Lanzarote) espaços urbanos, naturais e turísticos. Uma região que praticamente já resolveu o seu problema de construção informal com recurso a programas habitacionais públicos e ao realojamento. Os espaços naturais cobrem cerca de 50% do território do arquipélago, quase todos com Planos Especiais, estando enquadrados na oferta turística.
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Canárias durante muito tempo sofreu uma forte pressão turística, com alguns desaires ambientais associados. Com um volume de turistas muito superior ao de Cabo Verde, Canárias, há cerca de 11 anos, decidiu não criar mais camas, optando por ir diminuindo a capacidade de carga existente, e melhorando a qualidade das infraestruturas, à medida que vão sendo remodelados. Em termos de intensidade de ocupação turística, Cabo Verde é visto como Canárias 30 anos antes e as recomendações são para evitar os erros aí cometidos.
Em Portugal, um país ligado historicamente à Cabo Verde, visitamos a Direção Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano e em sessões de reuniões tivemos a oportunidade de contactar com técnicos da instituição e vários especialistas, e que nos permitiram obter informações sobre o ordenamento e sistema de planeamento português, adquirir conhecimentos valiosos sobre Ordenamento do Território. O nosso sistema legal de ordenamento do território e urbanismo foi muito influenciado pela realidade portuguesa, tendo o país contado com a colaboração direta de muitos técnicos e especialistas portugueses, que igualmente participaram em trabalhos de elaboração de planos e projetos e ministração de formações diversas.
Em Angola, a visita à capital Luanda permitiu contactar uma realidade preocupante em termos urbanos, constituindo um exemplo complexo do fenómeno de expansão urbana e dos seus reflexos, que em alguns casos se aproxima-se da realidade cabo-verdiana. A par de projetos urbanos imponentes, estende-se com maior dimensão e com imperativos violentos uma cidade anárquica, de aparência desconcertante, de trânsito caótico, de deficiente tratamento de resíduos, de habitações ilegais, subequipada de equipamentos coletivos e infraestruturas, num cenário de acentuadas desigualdades urbanísticas, onde o custo de vida é elevado, o poder de compra fraco e a qualidade de vida, para muitos, uma miragem. Em Angola participamos no encontro da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa – CPLP- sobre resíduos e podemos ainda conhecer os projetos das autoridades para o setor do saneamento e habitação.
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Figura 2 - Esquema de obtenção de dados/informação
Quanto ao tratamento da informação, este baseou-se sobretudo na análise de conteúdos, analítico e sintético de obras científicas, documentos oficiais, relatórios de entrevistas, e relatórios das instituições, etc.) e no tratamento estatístico dos dados. Envolveu grande volume de informação. Da análise decompôs-se os dados por forma a tornar simples a informação complexa e através da síntese fez-se um tratamento de reconstituição, permitindo a visão de conjunto. Foram utilizados dados estatísticos, gráficos, fotografias e mapas para ilustrar alguns dos conteúdos apresentados. Word, Excell, Arcgis, Google earth foram os softwares informáticos utilizados (figura 3).
Figura 3 - Esquema de tratamento de dados Tratamento
dos dados
Tratamento de dados
Análise de conteúdos, analítico e sintético de obras científicas, de documentos oficiais e de relatório de entrevistas
Representação variáveis Gráficos, mapas, figuras, Quadros
Ferramentas Word, Excell, Arcgis, Gvsig, Google earth Obtenção de
dados
Pesquisa
Bibliográfica/documental
Observação direta
Entrevistas a atores institucionais Inquérito a população
Participação em comité de seguimento de planos, apresentações públicas de
instrumentos de gestão territorial,
workshops, seminários, debates e formações
Instrumentos: Guião de Entrevistas Questionário Observação visual e participante Fotografias Fontes:
Obras e artigos científicos, comunicações, relatórios de organismos internacionais, documentos de diversas instituições
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I PARTE
ORDENAMENTODOTERRITÓRIONOSPEQUENOSESTADOSINSULARES-UM
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CAPÍTULO 1. FUNDAMENTOS CONCETUAIS DO ORDENAMENTO DO
TERRITÓRIO
1.1 Ordenamento do Território
1.1.1 Génese e Evolução
A expressão ordenamento do território (aménagement du territoire) tem origem em França em meados do século XX (1944), utilizada por um serviço responsável pela relocalização de polos/centros industriais. Mais tarde (1950) tornou-se num objetivo político, havendo a preocupação de conseguir a melhor repartição das pessoas em função dos recursos naturais e atividades económicas (MADIOT, 1993). Entendia-se que, com políticas de descentralização de cariz económica, era possível alcançar maior equilíbrio/reequilíbrio num contexto de desequilíbrio territorial.
O ordenamento do território estava associado às políticas regionais de índole económica. Na década de 50/60 do século XX, considerava-se que o desenvolvimento era uma consequência da industrialização (indústria como principal fator de desenvolvimento). A preocupação era, então, aumentar o produto e o investimento. As políticas de desenvolvimento baseavam-se na acumulação de capital como condição necessária ao crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB). As políticas e estratégias de ação valorizavam a visão funcionalista, prevalecendo a divisão hierárquica e funcional do espaço, onde dominam os modelos tipo centro-periferia e os conceitos de crescimento polarizado.
“A teoria de polarização parte do princípio de que o crescimento económico não se produz de um modo uniforme, mas sim em determinados lugares que reúnem condições particularmente favoráveis para que se instale neles atividades motoras, geralmente industriais, muito dinâmicas e com capacidade de induzir efeitos multiplicadores no seu entorno, ao aumentar a oferta de bens e serviços” (MENDES, 1997:343).
O processo era desencadeado em setores económicos (indústrias potentes e inovadoras) mais dinâmicos e propulsores, a partir de polos específicos, difundindo depois para outros setores e territórios, impulsionando assim, o desenvolvimento regional/local.
De acordo com MENDES (1997), a consequente aceitação de que o crescimento concentrado nos polos era mais eficiente, mas que não impedia exercer efeitos positivos no
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território circundante, justifica sua influência sobre a planificação territorial em países como França, Itália e Espanha.
Porém, os resultados das políticas de desenvolvimento industrial baseadas nos polos de crescimento trouxe reflexos negativos muito além dos seus efeitos positivos, acabando este modelo por entrar em declínio. A perspetiva economicista (centrado no crescimento económico) do desenvolvimento, trouxe graves consequências para a comunidade: degradação do ambiente, desemprego, pobreza e desigualdades (territoriais e sociais). Nesta primeira fase, o ordenamento do território como um sucedâneo do planeamento regional, tem como objetivo da política regional diminuir a macrocefalia.
Mas, a redução das desigualdades conduziu a um dilema complexo, uma vez que segundo LOPES, A.S. (2001), a maximização do crescimento tende a acentuar o desequilíbrio, do mesmo modo que reduzir os desequilíbrios significa sempre sacrificar ritmos de crescimento. De facto, as preocupações de crescimento económico não implicam a organização da sociedade em termos territoriais.
É nesta ótica de redução de assimetrias económicas e sociais, que o ordenamento do território procura o desenvolvimento socioeconómico equilibrado das regiões, a melhoria da qualidade de vida, a gestão responsável dos recursos naturais, a proteção do ambiente, a utilização racional do território.
Na verdade, o ordenamento do território só se afirma nos meados do século XX, não obstante ter havido políticas corretoras na primeira parte do século (LACAZE, 1998), mais concretamente no Reino Unido, enquanto necessidade de se proceder à organização do desenvolvimento urbano dentro do seu âmbito territorial. As políticas corretoras surgiram para dar respostas aos problemas que a ocupação, o uso e a transformação do território começaram a acarretar, sobretudo com a industrialização que gerou, para além de disfunções urbanas, desequilíbrios regionais de riqueza e de oportunidades e a degradação dos recursos naturais. A existência de desequilíbrios foi um fator primordial para a tomada de consciência da necessidade de políticas de ordenamento do território (LANVERSIN, 1979).
“Com o fenómeno da urbanização crescente das sociedades e com a passagem de uma base económica agrária para uma base industrial e mercantilista impõe-se exigências de ocupação física e social dos solos urbanos e não urbanos, os quais o urbanismo não está apto a responder” (FRADE, 1999:29). Exigia-se, pois, respostas de forma integrada. Por isso, “o conceito de ordenamento do território surge como resposta a uma necessidade de integração
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territorial que ultrapassa os limites da urbe, ou seja da cidade e dos espaços adjacentes” (PARTIDÁRIO, 1999:26). Portanto, surgiu uma nova abordagem, independente do Urbanismo, dedicada a estabelecer metodologias para a ocupação racional do território numa perspetiva mais ampla, e que presta grande atenção à expansão dos núcleos urbanos, à localização das infraestruturas e seu impacto sobre os aspetos ambientais.
A crise energética dos anos 70 pôs em evidência a fragilidade de muitos dos pressupostos baseados na priorização do crescimento económico. Ao mesmo tempo, “O fenómeno da programação do espaço entrou em declínio parcial durante a segunda metade da década de setenta e toda a década de oitenta” (FRADE, 1999:39). A crise fez com que o ordenamento do território, enquanto instrumento de planeamento económico e equilíbrio regional, perdesse protagonismo, associado à perda progressiva do papel do estado devido à pressão dos agentes económicos no sentido da liberalização da economia.
Num contexto de mudança e num quadro complexo de crise, ganhou consistência a perspetiva territorialista (anos 80), baseada no desenvolvimento endógeno de cada região e na integração do território como agente do desenvolvimento. É a abordagem do empowerment, enfatizando a autonomia de comunidades territorialmente organizadas na condução do seu desenvolvimento, tendo sob controlo os investimentos concretizados pelas empresas e entidades públicas (STÖHR, 1981; FRIEDMAN, 1992). Defendia-se a máxima mobilização do potencial de desenvolvimento existente nos territórios (recursos naturais, humanos e institucionais), com o objetivo prioritário da satisfação das necessidades básicas da respetiva população para a criação da sua auto-resiliência. Ou seja, cada território deve ser protagonista do seu próprio desenvolvimento.
De acordo com MENDES (1997), a sua especificidade face às teorias anteriores radica no facto de o desenvolvimento ser interpretado como resultado da influência conjunta tanto de fatores económicos como extraeconómicos (institucionais, culturais e sistemas de valores, relações sociais, heranças históricas...), que, além do mais, apresentam um carácter localizado.
Neste quadro, o ordenamento já se tinha tornado uma disciplina autónoma. Porém, num contexto da globalização (a partir dos finais dos anos 80), as regiões ficaram obrigadas a revelar maior dinâmica, flexibilidade, capacidade de inovação, de qualificação dos seus recursos humanos e de inserção em redes globais.
Também nos finais dos anos 80 afirma-se a perspetiva do desenvolvimento sustentável, definida pela Comissão Mundial de Ambiente e Desenvolvimento. A visão
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qualitativa do desenvolvimento começa a ganhar espaço. O relatório “O nosso futuro comum” (Relatório Bruntland) divulga o conceito de Desenvolvimento Sustentável, usado para exprimir o desejável equilíbrio entre as realidades económica, social, cultural e ecológica, no sentido de garantir as necessidades atuais sem por em risco a satisfação das necessidades das gerações futuras. Esta visão do desenvolvimento mostra que o crescimento económico, por si só, não é suficiente para o progresso da humanidade. A Agenda 21, aprovada na Conferência do Rio em 1992, é um documento que visa a operacionalização dos princípios aprovados, através de recomendações e Diretivas respeitantes a todos os domínios da sustentabilidade.
A sustentabilidade é multidimensional como indica SEQUINEL (2002) (quadro 1).
Quadro 1 - As diferentes vertentes da sustentabilidade
Sustentabilidade Ecológica Base física do processo de crescimento. Tem como principal objetivo a
manutenção dos recursos naturais associados às atividades produtivas.
Sustentabilidade Ambiental
Manutenção da capacidade de sustentação dos ecossistemas. Implica a capacidade de absorção e recomposição dos ecossistemas em face das interferências antrópicas.
Sustentabilidade Social
Melhoria da qualidade de vida das populações. Visa a mitigação das desigualdades sociais e a universalização do atendimento social, especialmente em áreas como a saúde, educação, habitação e segurança social.
Sustentabilidade Política Construção da cidadania. Visa garantir a plena incorporação dos indivíduos
no processo de desenvolvimento.
Sustentabilidade Económica Implica uma gestão eficiente de todos os recursos envolvidos no processo
produtivo, a par de incentivos ao investimento público e privado.
Sustentabilidade Demográfica
O quadro demográfico de um determinado território deve ser analisado/gerido consoante a sua capacidade de suporte, ou seja, as suas reservas ao nível de recursos naturais e o ritmo de crescimento económico.
Sustentabilidade Cultural
Capacidade de manter a diversidade cultural, através da defesa de valores e práticas que concorrem para a construção/preservação da identidade de um povo.
Sustentabilidade Institucional Criação e fortalecimento de instituições que contribuam e incentivem
múltiplos critérios de sustentabilidade.
Sustentabilidade Espacial
Busca de maior equidade no interior de um determinado território (geralmente um país). Aposta no equilíbrio concertado nas relações entre diferentes subunidades (promoção do dinamismo intra-regional).
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Hoje, o desenvolvimento consiste na mobilização de todas as forças sociais, culturais e políticas, na integração setorial e territorial, na incorporação das questões da sustentabilidade, muito para além do crescimento, baseado em indicadores quantitativos de natureza económica.
Para GÓMEZ OREA (2007b), qualquer modelo que adote como referência planear o desenvolvimento territorial sustentável deve considerar os seguintes critérios (agrupados em torno de três elementos: as atividades humanas, sua localização e regulação):
• partir do conhecimento do meio físico, suas potencialidades e limitações;
• entender a população como componente territorial e a acomodação populacional de forma sustentável;
• definir as atividades a partir dos recursos endógenos, problemas e aspirações e oportunidades de localização;
• definir o povoamento como um sistema em rede policêntrico, núcleos compactos e polifuncionais;
• apostar na urbanização de baixa densidade, apoiado em oportunidades iguais a todo tipo de assentamentos;
• novas relações campo-cidade;
• instituições fortes, descentralizadas e eficientes.
Figura 4 - Modelo para planear o desenvolvimento territorial sustentável
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1.1.2 Conceitos, objetivos e princípios
No que diz respeito ao conceito, é difícil dar uma definição precisa de ordenamento do território. Para LANVERSIN (1979), o ordenamento do território constitui uma noção pouco clara, questionando mesmo se toda a instalação, modificação ou transformação constitui ordenamento do território. Segundo PUJADAS e FONT (1998), o ordenamento do território devido à sua juventude como ciência não tem ainda conceitos sedimentados e consensuais, em virtude das diversas interpretações que tem vindo a receber. Mesmo porque “não existem grandes reflexões sobre o que abrange, exatamente este conceito” (ALVES, 2007:48). O conceito pode ainda assumir significados diferentes de país para país (MORPHET, 2011).
GÓMEZ OREA (2007a), reconhecendo a dificuldade de reduzir a expressão a uma definição precisa, diz que o conceito gira sempre à volta de três elementos: as atividades humanas, o espaço e o sistema que entre ambos configuram.
O Conselho da Europa definiu o ordenamento do território como “a tradução espacial das políticas económicas, social, cultural e ecológica de uma sociedade” (Carta Europeia do Ordenamento do Território, 1984:6). Neste sentido lato, implica a territorialização das políticas públicas, visando o desenvolvimento harmonioso do território. No ordenamento territorial confluem as políticas ambientais, as políticas de desenvolvimento económico, social e cultural, cuja natureza é influenciada por modelo de desenvolvimento económico dominante em cada país.
Visto como a aplicação em concreto das políticas económicas nacionais, “O ordenamento do território é uma forma de tornar efetivos no espaço físico, as decisões tomadas no plano económico pelos poderes públicos, em ordem a gerir as potencialidades de todas as regiões e melhorar a repartição dos rendimentos entre os cidadãos” (FRADE, 1999:34). Para a autora se não houvesse a tradução espacial ou geográfica do planeamento económico, este tornar-se-ia abstrato e irreal.
A este propósito, MERLIN (2002) refere que sem organização do espaço, a planificação económica seria incompleta, conduzindo a desigualdades sociais e desequilíbrios espaciais graves. Porém, o autor afirma também que sem planificação económica, o ordenamento ficaria reduzido a um exercício fútil e que a ação voluntária do estado perderia toda a sua força se não for suportada por uma planificação económica menos rígida. E que acomodaria mal as ideias liberais. Assim, organização espacial e desenvolvimento económico são interdependentes. A organização espacial influencia o desenvolvimento económico e este
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condiciona a organização espacial. Na verdade, a noção de desenvolvimento territorial é mais adequada para traduzir a visão do território num quadro de desenvolvimento económico e social.
Em sentido restrito, implica organizar o espaço biofísico de acordo com as suas vocações e atividades com base em conhecimentos técnicos e científicos (COSTA LOBO et al; 1990). Na mesma linha, GÓMEZ OREA (2007a) diz que ordenar um território é distribuir, ordenar e regular as atividades humanas nesse território, de acordo com determinadas regras e critérios.
Segundo a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984:6) “ é simultaneamente, uma disciplina científica, uma técnica administrativa e uma política, concebida com uma aproximação interdisciplinar e global tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e a organização física do espaço numa conceção integradora”. Técnica porque implica o estudo de um território para a identificação das suas fragilidades, necessidades e potencialidades visando estabelecer um plano de ação, implicando análise, diagnóstico e modelação do sistema territorial, sua projeção futura e cenários prospetivos bem como gestão a realizar para a concretização das soluções. Uma ciência pela necessidade do estudo e conhecimento da organização e do desenvolvimento do território a várias escalas. Política pública, porque se trata de uma política que define os objetivos e os meios de intervenção da administração pública na organização do território, a várias escalas (SILVA, 2001; GÓMEZ OREA, 2007a).
O ordenamento do território tem diversos objetivos, consoante as necessidades e as prioridades dos Estados, sendo a sua determinação uma tarefa essencialmente política (Carta Europeia do Ordenamento do Território, 1984). Todavia, o seu objetivo último é promover o desenvolvimento territorial sustentável e a qualidade de vida atual e futuro das populações. O ordenamento do território tem como propósito resolver problemas territoriais. E como refere LOPES, A.S. (2001), raro será o país que não é confrontado com a existência de regiões problemas. O ordenamento do território visa também a criação de oportunidades, assumindo uma posição pró-ativa e não reativa na resolução dos problemas.
De acordo com PEREIRA (1997:73), “o ordenamento do território visa a utilização otimizada do espaço, procurando dar resposta e compatibilizar as necessidades das atuações que têm tradução no território (da habitação ao emprego, da circulação ao consumo e ao lazer) sem colocar em risco o ambiente e a utilização dos recursos endógenos”
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Para GÓMEZ OREA (2007b:12), o ordenamento do território é “uma função da Administração Pública orientada a conseguir o desenvolvimento sustentável da sociedade mediante a previsão de sistemas territoriais harmónicos, funcionais e equilibrados, capazes de proporcionar a população uma qualidade de vida satisfatória.
De acordo com a Carta Europeia do Ordenamento do território (1984) os objetivos fundamentais do Ordenamento do território são:
desenvolvimento equilibrado das regiões, apoiar as regiões deprimidas e conter o crescimento rápido e desmesurado de outras, estimular a transferência de tecnologias, melhorar o reforço da rede urbana, proteger as zonas rurais, orientar a localização das atividades económicas, dinamizar e capacitar os recursos humanos, definir as redes de infraestruturas e equipamentos sociais;
melhoria da qualidade de vida- melhorar as condições de vida e o bem-estar das pessoas através do seu acesso ao uso de serviços e infraestruturas públicas e do património natural e cultural seja por meio da criação de empregos, acesso à habitação, dotação de equipamentos, lazer e a um ambiente sadio com qualidade;
gestão responsável dos recursos naturais e proteção do meio ambiente; gerir os conflitos entre a procura crescente de recursos naturais e a necessidade da sua conservação, de forma a compatibilizar com a satisfação das necessidades crescentes de recursos, assim como o respeito pelas peculiaridades locais, gestão responsável do solo como suporte de atividades, conservação dos recursos naturais, dos ecossistemas, do ar, da água, da paisagem, belezas naturais e do património cultural e arquitetónico;
utilização racional dos recursos, aceitando a complementaridade e uso múltiplo do solo, deve-se controlar a implementação das atividades balizado por um adequado planeamento de forma a garantir a salvaguarda do interesse coletivo.
Quanto aos princípios, a Carta Europeia do Ordenamento do Território (1984), refere que o ordenamento do território deve ser: democrático (orientado no sentido de assegurar a participação da população, implicando o reforço da consciência cívica dos cidadãos através do acesso à informação e à intervenção nos procedimentos de elaboração, execução, avaliação e revisão dos instrumentos de gestão territorial); global e integrador (integrando as políticas setoriais, preconizando a articulação e compatibilização do ordenamento com as políticas de desenvolvimento económico e social); funcional (ter em conta a especificidade do território) e prospetivo (visão a longo prazo). Porém, outros princípios podem ser considerados: interesse
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público, em que a intervenção do Estado e dos poderes públicos, sobre o território, deve prosseguir sempre finalidades de interesse coletivo e não interesses particulares; sustentabilidade, que preconiza a conservação, salvaguarda, proteção e valorização dos valores e recursos do território (ambiental, cultural, natural) assegurando a satisfação das necessidades presentes sem comprometer os recursos das futuras gerações; subsidiariedade, como processo descentralizado, e que impõe a coordenação dos procedimentos dos diversos níveis da Administração Pública de forma a privilegiar o nível decisório mais próximo do cidadão; equidade, no sentido de garantir o acesso aos recursos territoriais, as oportunidades de todo o território tendo como propósito corrigir desequilíbrios existentes nos níveis de desenvolvimento.
O ordenamento do território permite definir um modelo de utilização do território que garante sustentabilidade:
evita que os usos humanos interfiram nos processos ecológicos, definindo áreas mais adequadas para a ocupação humana e suas atividades;
preserva os bens que integram o património histórico e cultural, ajudando na sua valorização;
permite definir os melhores traçados e com menores impactos ambientais e em termos gerais permite reconhecer o conflito entre usos e tomar medidas para proteger os valores ambientais, reconsiderar traçados ao adotar outros com menor impacto;
propicia a localização de assentamentos humanos, atendendo aos riscos naturais e a conexão aos serviços gerais;
proporciona que as atividades se concentrem nas localizações mais adequadas, evitando sua dispersão e a duplicação de gastos desnecessários, valorizando assim o solo como um bem escasso;
possibilita acompanhar a geração de solo urbanizável às necessidades de crescimento, diminuindo ou desestimulando a especulação imobiliária e os preços do solo;
contribui para a competitividade, atraindo investimentos, ao proporcionar aos promotores solo apto e em segurança para instalar as atividades produtivas, ou para levar a cabo processos de urbanização;
propicia a organização dos assentamentos rurais, evitando a dispersão e ocupação de solos úteis, nomeadamente para a segurança alimentar;
