O financiamento da educação no marco legal brasileiro pós Constituição Federal de 1988 – avanços e retrocessos

A Constituição de 1988 adotou o federalismo cooperativo e tripartite, reconhecendo a esfera municipal como ente federado, o que ampliou a complexidade na distribuição das responsabilidades, inclusive com a educação. O texto da Constituição define a educação como direito social, comprometendo o Estado com o dever de ofertá-la, assegurando a vinculação de receitas à Manutenção e Desenvolvimento de Ensino (MDE) (CURY,2007).

A conquista da vinculação na Constituição Federal de 1988 foi resultado dos processos de mobilização ocorridos na luta em defesa da educação pública brasileira. Essa

vinculação constitucional de recursos financeiros para a educação tem sido, praticamente, o único meio de se assegurar recursos públicos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, segundo autores como Melchior (1987), Almeida (1989), Monlevade (1997), Pinto (2000;2006), Oliveira e Adrião (2006; 2013), Castro, (2001), Davies (2007), entre outros.

A Constituição Federal de 1988, no artigo 212, vincula recursos para a educação nos seguintes termos: "A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida e proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino"(CURY,2007).

A vinculação é um marco legal importante para a educação (DAVIES, 2007), porque consiste na reserva de certo percentual de recursos de impostos próprios e de transferências de impostos para a manutenção e desenvolvimento do ensino, visando assegurar a disponibilização de meios para que o poder público desempenhe seu papel de provedor nessa área.

Oliveira (2007) também destaca a importância da vinculação dos recursos sobre as transferências constitucionais para a equalização da capacidade arrecadadora e responsabilidade dos entes federados na garantia do direito à educação. O autor destaca que o percentual destinado à educação não está diretamente vinculado à arrecadação total dos recursos das unidades federativas, mas ao saldo da arrecadação após as transferências constitucionais para as demais esferas administrativas, ao qual se aplica o percentual legal destinado à educação (OLIVEIRA, 2007).

A questão da vinculação é problematizada em diferentes perspectivas. Oliveira (2007) informa que a vinculação demonstra prioridade governamental no setor, embora pondere os limites dessa política, especialmente quando comparada a outros países que não precisam da vinculação para reconhecer a prioridade da educação. Pinto defende a vinculação, mas indica como um limite o fato de ela “não incidir sobre todos os tributos pagos pela população, uma vez que nem todo tributo é imposto e os percentuais constitucionais indicados incidem apenas sobre a receita de impostos” (OLIVEIRA, 2012. p. 161).

A vinculação de recursos para a educação tem sido objeto de discussão, especialmente relacionado à necessidade de uma nova alíquota, com maior participação da União, principalmente porque este ente federado concentra a maior parte do bolo tributário brasileiro (ARAÚJO, 2011; 2013). Ademais, o problema da falta de transparência quanto

à aplicação dos mínimos constitucionais para sua devida finalidade é um problema, mesmo com as definições da LDB relacionadas às despesas em manutenção e desenvolvimento de ensino, previstas nos artigos 70 e 71 da referida lei.

A CF/88 estabelece o mínimo a ser aplicado em MDE; por isso, alguns Estados definiram vinculações constitucionais superiores ao mínimo nacional nas Constituições Estaduais, como expresso no quadro 8 a seguir:

Quadro 8 – Estados do Brasil com Vinculações Superiores ao Mínimo Constitucional

Fonte: Elaborado pela autora com base nas CE dos Estados,2017.

A ampliação dos percentuais vinculados nos oito Estados da federação variou entre 28% e 35%, nas seguintes proporções: 28% no Amapá e em Goiás; 30% no Piauí, em São Paulo e no Paraná; 35% no Mato Grosso, no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul. Embora expresso nas Constituições Estaduais, é necessário tomar como objeto de análise a verificação da aplicação desses dispositivos das constituições estaduais, o que foge do escopo desta tese (DAVIES, 2001).

O artigo 212 da CF/88, além de assegurar os percentuais mínimos de impostos e transferências para a MDE, ainda assegura, no § 5º, que educação básica terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do Salário-Educação, recolhida pelas empresas na forma da lei, conforme redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006 (OLIVEIRA, 2007).

O Salário-Educação foi instituído em 1964. Esta contribuição social constitui-se em uma importante fonte de recursos da Educação Pública, destinada ao financiamento de programas e projetos voltados para o financiamento da educação básica pública. Sua aplicabilidade era voltada, até o ano de 2006, para o Ensino Fundamental, mas, através da aprovação da EC n° 53/2006, foi ampliada para toda a Educação Básica (OLIVEIRA; ADRIÃO, 2007).

Estado Vinculação Dispositivo na Constituição Estadual

Amapá 28% Art. 289

Goiás 28% Art. 158

Piauí 30% Art. 223

São Paulo 30% Art. 255

Paraná 30% Art. 185

Mato Grosso 35% Art. 245

Rio de Janeiro 35% Art. 314

A contribuição social do Salário-Educação é calculada com base na alíquota de 2,5% sobre o valor total de remunerações pagas ou creditadas pelas empresas, a qualquer título, aos segurados empregados, com algumas exceções legais. São considerados contribuintes para o Salário-Educação, as empresas em geral e as entidades públicas e privadas vinculadas ao Regime Geral da Previdência Social. Alguns setores são isentos do recolhimento da contribuição social do salário educação:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, suas respectivas autarquias e fundações;

• As instituições públicas de ensino de qualquer grau;

• As escolas comunitárias, confessionais ou filantrópicas devidamente registradas e reconhecidas pelo competente órgão de educação, e que atendam ao disposto no inciso II do artigo 55 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991;

• As organizações de fins culturais que, para este fim, vierem a ser definidas em regulamento;

• As organizações hospitalares e de assistência social, desde que atendam, cumulativamente, aos requisitos estabelecidos nos incisos I a V do artigo 55 da Lei nº 8.212/1991 (FNDE, 2019).

A contribuição é cobrada pela Secretaria da Receita Federal do Brasil, do Ministério da Fazenda. Do total arrecadado, 10% são destinados ao FNDE para o financiamento de projetos, programas e ações voltados à universalização da educação básica. O restante é dividido em duas quotas. A quota federal, correspondente a 1/3 dos recursos, é gerida pelo FNDE com a finalidade de custear projetos e programas voltados para a universalização da educação básica com vistas a propiciar a redução dos desníveis socioeducacionais entre municípios, Estados, Distrito federal e regiões brasileiras (CASTRO, 2001). As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do Salário-Educação, que corresponde a 2/3 (dois terços), nos termos do § 6º do artigo 212 da CF/88, são distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino para financiar projetos e ações voltadas para educação básica (CASTRO, 2011).

A cota parte do Salário-Educação permite às três esferas de Governo investir em programas, projetos e ações educacionais que qualifiquem profissionais da educação e estimulem os alunos a permanecerem nas escolas, sendo que esses recursos são distribuídos/operacionalizados pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (CASTRO, 2011).

O FNDE é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação (MEC), criado pela Lei n° 5.537, de 21 de novembro de 1698, modificada pelo Decreto-Lei n° 872, de 15 de setembro de 1969, com a finalidade precípua original de captar recursos financeiros e canalizá-los para o financiamento de projetos educacionais, notadamente nas áreas de ensino, pesquisa, alimentação escolar, material didático e bolsas de estudo, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Ministério da Educação (CRUZ,2009).

O financiamento da educação é previsto na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a qual trata do financiamento da educação nos artigos 68 a 77, relacionados às fontes e aos critérios de uso dos recursos. O artigo 68 especifica as fontes de recursos para a educação:

Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municípios;

II- receita de transferências constitucionais e outras transferências; III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; IV - receita de incentivos fiscais;

V - outros recursos previstos em lei (BRASIL, 1996).

As principais fontes que financiam a educação pública no Brasil são os impostos e as transferências de impostos, além da contribuição social Salário-Educação, como já retratado. Ao indicar a possibilidade de outras contribuições sociais, incentivos fiscais e outros recursos, a LDB apresenta potencial importante de ampliação de recursos, os quais são necessários para o alcance das metas do PNE. Outra possibilidade como fonte de recursos, embora envolta em polêmicas sobre sua sustentabilidade, são as chamadas operações de crédito, que consistem em empréstimos tomados no sistema financeiro nacional e internacional, inclusive de organismos multilaterais, cujos efeitos e condicionalidades têm sido tratados amplamente na literatura, a exemplo dos estudos de de Pinto (2000; 2010; 20111; 2015).

A vinculação de recursos para a educação é reiterada na LDB, em seu artigo 69, que dispõe que "a União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, vinte e cinco por cento, ou o que consta nas respectivas

Constituições ou Leis Orgânicas, da receita resultante de impostos, compreendidas as

transferências constitucionais, na manutenção e desenvolvimento do ensino público" (BRASIL, 1996 - grifos nossos). A redação dada pelo artigo 69 da LDB é um avanço, porque reconhece e legitima ampliação do percentual de vinculação, por parte de Estados

e municípios, em suas constituições estaduais ou leis orgânicas (OLIVEIRA; ADRIÃO, 2007).

Para Castro (2000, p.50), a vinculação de receitas públicas é um processo pelo qual há destinação de recursos a uma despesa ou a qualquer outra finalidade específica priorizada pela legislação vigente, de tal sorte que se depare com um típico “financiamento público protegido” (CASTRO, 2000). Essas receitas vinculadas a certas despesas poderão, por sua vez, serem subvinculadas, restringindo-se os recursos a outras categorias de despesas ainda mais específicas, como ocorre com o Salário-Educação e com o FUNDEB, assunto que será tratado posteriormente.

Castro (2001) informa que a vinculação é uma conquista importante para o direito à educação, preservada em períodos democráticos, embora com a criação de estratégias governamentais para desvincular os recursos que afetam, também, a educação, como ocorrido com o Fundo de Social de Emergência (FSE), Fundo de Estabilização Fiscal (FEF)9 e Desvinculação dos Recursos da União (DRU).

O financiamento da Educação Pública sofreu os efeitos da instituição desse mecanismo de desvinculação das Receitas da União. Decorrente de pressões, alguns ajustes foram sendo feitos. Em 2000, mesmo desvinculando 20% dos impostos e contribuições sociais, foi retirada da base de cálculo uma série de recursos: o Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros (IOF Ouro); Imposto de Renda (IR) pago por Estados e municípios; os Fundos de Participação Social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (FPE e FPM); os Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro-Oeste (FNO, FNE e FCO); o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) exportações, transferido para os Estados e o Distrito Federal; bem como a arrecadação da contribuição social do Salário-Educação a que se refere o art. 212, § 5º, da Constituição. Além disso, a Emenda Constitucional nº 31 de 2000 excluiu os recursos do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza do cálculo das desvinculações (PINTO, 2006).

9 _{O Fundo Social de Emergência – FSE criado por meio da Emenda Constitucional de Revisão nº}

01, de 1º de março de 1994, tinha como principal finalidade a racionalização do orçamento federal. Superado os dois anos da FSE, foram criados o Fundo de Estabilização Fiscal – FEF (EC nº 10/1996 e EC nº 17/1997, prorrogação) e a Desvinculação de Recursos da União – DRU (EC nº 27/2000, EC nº 42/2003, EC nº 56/2007, EC nº 68/2011), todas desvinculando 20% de recursos federais de impostos e contribuições. A última aprovação, pela EC nº 93/2016 prorrogou a DRU até 2023, aumentando a alíquota de desvinculação para 30%. O argumento que prevalece para a manutenção desse dispositivo, em todas as edições, é o objetivo de “flexibilização da alocação de recursos para realizar os investimentos necessários para garantir a continuidade do crescimento do país” (BRASIL, 2011).

Em 2003, através da Emenda Constitucional n° 42 – conhecida como minirreforma tributária, a DRU foi prorrogada até o dia 31 de dezembro de 2007. Essa Emenda determinou que os instrumentos de desvinculação de receita não reduziriam a base de cálculo das transferências a Estados, Distrito Federal e municípios na forma dos artigos 153, § 5º; 157, I; 158, I e II; e 159, I, a e b; e II, da Constituição, bem como a base de cálculo das destinações a que se refere o art. 159, I, c, da Constituição (PINTO,2006). A Emenda ainda ampliou o escopo de atuação da DRU, passando a incluir as receitas provindas de contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE) e daquelas que viessem a ser criadas no futuro, com o intuito de permitir que a DRU atingisse a CIDE combustíveis a partir do exercício de 2004 (PINTO, 2006). O Brasil viveu um período de retrocesso entre 1994 e 2011 com a DRU (Desvinculação das Receitas da União), que retirou aproximadamente R$ 80 bilhões (oitenta bilhões de reais) da área da educação, ao longo de sua vigência. Sobretudo, considerando que muitos problemas estruturais e pedagógicos que ainda afligem a educação pública no país, bem como o aprofundamento das desigualdades de oportunidades, devem- se também ao investimento insuficiente na área da educação (PINTO,2006).

Em 2007, pela Emenda Constitucional nº 26/2007, garantindo sua vigência até 31 de dezembro de 2011, prorrogou-se, pela quinta vez, o mecanismo “transitório” de desvinculação, justificada pelo objetivo de manter um grau mínimo de autonomia na definição de prioridades e na gestão orçamentária. Nesse período, decorrente de pressões sobre o governo para retirar a incidência da DRU sobre os recursos de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino, através da Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009, determinou-se a redução progressiva do percentual da DRU incidente sobre os recursos de MDE (PINTO, 2014).

Assim, para efeito do cálculo dos recursos para MDE, o percentual de desvinculação passou para 12,5%, em 2009, 5%, em 2010 e nulo no exercício de 2011, quando a DRU deixou de afetar as vinculações para MDE. Destaca-se que, nesse mesmo expediente legal, em que ocorre a recomposição dos recursos federais para a educação, se amplia a obrigatoriedade do ensino para a população de quatro a 17 anos, portanto aumentando as responsabilidades dos Estados (com o ensino médio) e dos municípios (com a educação infantil) com a universalização da educação obrigatória (PINTO, 2014).

Garantida a renovação sistemática da DRU, agora assegurada até 2023, a Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2016, p.1) informa que os efeitos da DRU e suas implicações nos gastos sociais perpassaram por dois aspectos quanto à desvinculação: redução dos gastos sociais (porque apenas parte dos recursos voltam aos setores sociais) e

obtenção da meta fiscal, o que tem relação com a Lei de Responsabilidade Fiscal. Nesse sentido, “não será possível garantir acesso à educação pública com qualidade social aos brasileiros, conforme estabelece a Constituição Federal”. O Brasil persistirá com os resultados indesejáveis que acumula ao longo de sua história na área da educação. Assim, ao invés de aperfeiçoar este mecanismo de cooperação, fortalecendo-o com a implementação do CAQi (Custo Aluno-Qualidade Inicial), as desvinculações irão fragilizá-lo decisivamente, pois não irá garantir uma educação de qualidade (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO, 2016).

A LRF (Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000) foi implementada na gestão pública como uma resposta específica e “recentralizadora”, que veio com o desafio de coordenar o comportamento fiscal dos governos no sistema federativo. Seu principal objetivo foi garantir disciplina fiscal em todos os níveis de governo, mas, apesar de restringir também o Governo federal, as restrições que impôs aos Estados e municípios foram significativas e limitando, por meio de lei federal, a autonomia de Estados e municípios na alocação de suas receitas, sobretudo, nos recursos da educação (ADRIÃO, 2015).

Um dos principais pontos levantados pela LRF diz respeito aos gastos com pessoal, dos quais deveria haver um maior controle. Por isso, a LRF fixou limites para os gastos com pessoal, nas três esferas governamentais, sendo que a União poderá gastar até 50% da sua Receita Corrente Líquida e os Estados e municípios não mais de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL). Os gastos com pessoal, educação e saúde compõem uma grande parte das receitas públicas dos Estados e municípios, que foram afetados pela LRF.

A Associação Nacional de Pesquisa em Financiamento da Educação - Fineduca10 destaca "os efeitos perversos da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF nº 101/2000) nos investimentos sociais", uma vez que ela limita e criminaliza o gasto com pessoal e impede a garantia da qualidade dos serviços públicos (FINEDUCA, 2016), estimulando processos de privatizacão, inclusive no setor educacional.

Contribui para esse processo a Emenda Constitucional nº 95/2016, que modificou o regime fiscal e impôs o congelamento de gastos públicos nos patamares de 2015. A educação é afetada porque o Teto de Gastos representa, na prática, conforme a Associação Nacional

10 _{A Associação Nacional de Pesquisadores em Financiamento da Educação, FINEDUCA, é uma associação}

civil de direito privado, sem fins lucrativos ou econômicos, que tem como objetivo contribuir para que os poderes públicos garantam a realização do direito à educação pública, gratuita, laica, democrática e de qualidade para todos, mediante um financiamento adequado, com a garantia de fiscalização e controle social (http://www.fineduca.org.br/sobre-fineduca/).

de Pesquisa em Financiamento da Educação (Fineduca), “a desvinculação de recursos para a educação”, contribuindo, portanto, para o desmonte das políticas educacionais em curso. Para a entidade, o objetivo é manter o pagamento de juros e amortizações da dívida pública ao sistema financeiro e aumentar a arrecadação da União, o que atinge diretamente o serviço público e as políticas sociais e os direitos trabalhistas (FINEDUCA – Carta de São Paulo, 2016).

Na área da educação, tais medidas impactam na ampliação da obrigatoriedade e universalização, porque impede a expansão qualitativa e quantitativa das redes públicas de ensino. Ao mesmo tempo, na última década, a Fineduca (2016, p. 69) destaca o “avanço dos setores privatistas, com suas estratégias de privatização da dinâmica escolar", já que ampliaram “a valorização dos setores privados, tais como institutos e fundações vinculadas a bancos e empresas que influenciam diretamente e por cima a política educacional” (FINEDUCA, 2016).

A análise é reiterada pela Campanha Nacional pelo Direito à Educação (2016), que observa um cenário de retrocessos que coloca em risco a conquista histórica da vinculação constitucional dos recursos para a educação pública, que pode ser descontinuada, caso não seja reestabelecida a ordem institucional e democrática no país, mediante revogação da Emenda Constitucional nº 95 (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).

A execução do Plano Nacional de Educação é afetada diretamente pela contenção de recursos imposta pela EC nº 95, pois o PNE demanda a ampliação dos recursos para o alcance das metas definidas. O PNE 2014-2024 estabeleceu como meta a aplicação de 10% do PIB em educação, a ser atingida de maneira gradual em 10 anos, e a estratégia de definição e adoção do custo aluno qualidade como matriz do financiamento.11 Além disso, no art. 10, determina-se que, no plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais de todos os entes da federação deverão ser formulados de maneira a assegurar a consignação de dotações orçamentárias compatíveis com as diretrizes, metas e estratégias neles estabelecidas, a fim de viabilizar sua execução (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).

O atual PNE 2014-2024, Lei nº 13.005/14, de 26 de junho de 2014, resultou de árdua luta da sociedade civil organizada na busca de respostas às demandas urgentes da educação pública, de forma a orientar as políticas educacionais das redes de ensino com diretrizes,

11 _{O PNE de 2014 foi antecedido pelo PNE Lei nº 10.172/2001, que não incluiu meta de aplicação do PIB em}

metas, estratégias e condições efetivas para o alcance da educação pública de qualidade, nos termos debatidos durantes as conferências municipais e estaduais de educação e aprovadas na Conferência Nacional de Educação, 2010 (Conae/2010). Tais propostas da comunidade educacional, especialmente aquelas relacionadas à vinculação de verbas, exclusivamente, para as escolas públicas, foram combatidas, incisivamente, pelos parlamentares representantes do setor empresarial, que conseguiram a flexibilização necessária para drenagem de recursos públicos para a esfera privada, justamente por ampliar o conceito de investimento público em educação, englobando os recursos aplicados "nos programas de expansão da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior, os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil e o financiamento de creches, pré-escolas e de educação especial" conveniados com o poder público12 (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).

Apesar dessa perda, o PNE é referência importante para o financiamento da educação, coerente com o disposto na CF/88 e na LDB/96, para maior participação da União no financiamento da educação básica. Isso é importante porque, segundo Pinto (2012, p.162), para cada R$ 100 arrecadados em tributos no país, R$ 70 é pelo Governo Federal; R$ 25 pelos Estados e, pelos municípios, apenas R$ 5. Mesmo após as transferências constitucionais previstas, segundo o autor, os municípios continuam muito carentes de recursos. Essa realidade exige, nos termos de Oliveira e Sousa (2010, p.19), que o centro exerça um contrapeso no sentido de implementar ações supletivas e redistributivas (CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO À EDUCAÇÃO,2016).

12 _{ADRIÃO (2013 – a atual) desenvolve uma pesquisa sobre e a caracterização e análise de programas}

governamentais de subsídio público ao setor privado para a oferta da Educação Básica: estudos sobre diferentes contextos. Este projeto, em continuidade à análise de Políticas governamentais de subsídio público à oferta educacional privada, analisa três políticas de transferência de recursos públicos a instituições privadas para a oferta da educação obrigatória básica em vigência em quatro diferentes contextos: No Brasil: o Programa