Outras lacunas deixadas pelo SNUC dizem respeito ao seu funcionamento. Uma vez que seja formalizado o conselho, algumas atividades devem necessariamente ser adotadas para se garantir uma efetiva participação da sociedade civil e transparência na atuação do conselho e do órgão ambiental competente pela gestão da unidade. Tais atividades foram sendo desenvolvidas ao longo do tempo pelos órgãos de educação ambiental do IBAMA e por membros das comunidades envolvidas com unidades de conservação (MMA, 2004).
A IN nº 2/2007 do Instituto Chico Mendes também trata do funcionamento dos conselhos de RESEX e RDS em seu art. 16, §1º, considerando como data do início oficial dos trabalhos do conselho a data da posse dos conselheiros registrada em ata.
A primeira tarefa a ser realizada é a autuação de um processo administrativo e a formação de um arquivo público onde se possa registrar e tornar públicas todas as atividades do conselho e do órgão ambiental competente na gestão da unidade de conservação. Todas as normas, atas, decisões, encaminhamentos, programas, ações, etc, devem constar de um processo e de um arquivo público (de preferência digital) que possam ser acessados pela sociedade.
As duas tarefas seguintes a serem realizadas pelo conselho, com apoio e orientação dos órgãos de educação ambiental do órgão ambiental competente (também denominado órgão executor), bem como da chefia da unidade de conservação, é a elaboração e aprovação do seu regimento interno que, segundo o Decreto regulamentar do SNUC, deverá estar concluído para publicação, no prazo de 90 (noventa) dias contados da sua instalação, e, paralelamente, a implementação de um programa contínuo de educação ambiental e formação dos conselheiros.
O anexo II da IN nº 2/2007 já citada, traz um modelo mínimo de regimento interno para conselhos deliberativos de RESEX e RDS, do qual deve constar as seguintes regras gerais de funcionamento: a) Objetivos do conselho; b) Competências do conselho; c) Composição e
indicação dos membros; d) Regras para reuniões e tomada de decisões (votações); e) Estrutura administrativa do conselho, que deve ter, pelo menos, um presidente, uma secretaria executiva, câmaras técnicas52 e plenário; f) Atribuições dos membros do conselho para cada órgão da estrutura administrativa; g) Regras para eleição, perda de mandato e vacância; h) Regra para casos omissos.
Vários são os trabalhos que tratam do tema da formação dos conselheiros de unidades de conservação. Todavia, alguns temas ou matérias são imprescindíveis em seus currículos para a sua formação constante e atuação legítima e eficiente: a) Biologia da Conservação e Ecologia; b) Cidadania, Direito e Direito Ambiental, notadamente a legislação aplicada à conservação da natureza e ao seu manejo sustentável; c) Conscientização dos problemas ecológicos e culturais enfrentados pela sua comunidade, pela sua região e pelo mundo; d) Práticas ecologicamente sustentáveis que envolvam os temas mais prementes para o conselho como saneamento ambiental, uso de recursos naturais, qualidade de vida. Aquilo que a IN nº 2/2007 em seu art. 6º, §1º, denomina de “temas focais”, ou seja, os temas de interesse prioritário para a gestão da unidade de conservação.
Todavia, a formação não deve se restringir aos membros do conselho. O mandato dos conselheiros é de dois anos, renovável por igual período (art. 17, §5º, Dec. 4.340/2002). Isso significa dizer que a comunidade também tem de ser concomitante e constantemente preparada para participar da gestão do seu território e, desse modo, estar participando das eleições periódicas do conselho com consciência e responsabilidade do seu papel de defensor não de seus interesses particulares, mas principalmente de colaborador das soluções para os problemas de sua comunidade, de sua família, de sua região.
Todos os detalhes de funcionamento do conselho, que não estejam definidos em lei ou ato administrativo normativo, deverão ser definidos pelo próprio conselho em seu regimento interno, ou posteriormente, com aditamento ao regimento interno, após um maior
52 A APAs Gama e Cabeça de Veado e Paranoá, criaram os denominados Grupos Coordenadores de Manejo, que
desenvolvem um papel técnico e de cooperação técnica fundamental para o desenvolvimento dos trabalhos de conservação da unidade de conservação, notadamente para a elaboração do zoneamento e dos projetos de
amadurecimento das condutas e funcionamento do próprio conselho. De qualquer sorte, existem alguns procedimentos que devem ser adotados pelo órgão executor e pelo conselho para que este venha a funcionar da forma esperada.
O primeiro conselho, portanto, abrirá caminho para os demais e a comunidade e seus membros e os vários interesses envolvidos com a gestão da unidade de conservação, e com o passar dos anos e das eleições, deverão amadurecer o seu papel cidadão. Depois do regimento interno e da implantação do programa constante de formação, a próxima e fundamental tarefa que esse conselho deverá assumir é a de elaborar, aprovar e implementar o seu plano de manejo, bem como deverá assumir a tarefa de priorizar ações emergenciais para o enfrentamento de problemas prioritários da unidade de conservação até a definição do plano de manejo.
O plano de manejo da unidade de conservação deve ser elaborado pelo órgão ambiental ou pelo proprietário (no caso de RPPN), devendo seu processo de elaboração e discussão ser acompanhado tanto pelos membros do conselho, seja ele consultivo ou deliberativo, como pelos demais membros da comunidade localizada dentro ou no entorno da unidade de conservação, e será aprovado, à exceção de RESEX e RDS, em portaria editada por esse mesmo órgão (art. 12, I e II do Dec. 4.340/2002). No caso de RESEX e RDS, o ato de criação seria resolução dos conselhos deliberativos dessas unidades de uso sustentável, após prévia aprovação do órgão ambiental (órgão executor).
Em ambos os casos o Decreto esvaziou completamente a possibilidade de uma participação realmente direta das comunidades na gestão da unidade de conservação. Aqui, tanto conselhos deliberativos quanto consultivos foram reduzidos, todos, a órgão de opinião. Se a aprovação do plano de manejo, em qualquer caso, é do órgão ambiental, ao conselho cabe apenas contestar. Sobre os poderes do conselho falaremos no tópico seguinte.
Nos primeiros dois anos de conselho, ou pelo menos nos primeiros 6 (meses), até que o regimento interno esteja pronto, sugere-se que as reuniões do conselho sejam menos espaçadas e que haja um maior investimento do órgão ambiental para facilitar, principalmente em regiões
onde o deslocamento é mais difícil, a participação e a presença dos conselheiros, até que o conselho possa, por impulso próprio, funcionar. O estímulo nessa fase é muito importante.
Depois, o mais importante é a condução eficiente das deliberações e proposições do conselho, podendo as reuniões serem bem mais espaçadas, talvez de dois em dois ou de três em três meses, para que haja tempo para a concretização de tarefas e visualização de resultados. Reuniões extraordinárias devem ser realizadas sempre que fatos complexos se apresentem à comunidade e o conselho deve ser sempre fortalecido como fórum de discussão e resolução desses problemas para conseguir legitimidade perante seus membros e sua comunidade.
As reuniões do conselho deverão ser públicas, abertas a todos que quiserem dela participar, podendo os participantes não conselheiros atuarem com direito à voz, embora não possuam direito à voto, prerrogativa apenas dos conselheiros. Deverão ainda ser realizadas em locais de fácil acesso e convocadas com antecedência mínima de 7 (sete) dias. O assunto a ser tratado em cada reunião deverá ser, no mesmo prazo, comunicado ao conselheiro e disponível para a comunidade pelos meios de comunicação existentes. As igrejas, sindicatos, escolas, rádios e locais de lazer são excelentes veículos de comunicação. Essas são questões que em verdade, não constituem uma lacuna, já que o Decreto tratou do tema em seu artigo 18 e que a IN nº 2/2007, no caso de RESEX e RDS, também já enfrentou de maneira mais detalhada. O que deve ser preenchido são os seus mecanismos e veículo no caso concreto, o que caberá ao próprio conselho, em parceria com a chefia da unidade de conservação.
Uma questão polêmica sobre o tema é o apoio que deve ser dado pelo órgão ambiental competente, para que os conselheiros que, pelas condições econômicas e sociais da região onde se inserem, não possuam condições para se deslocar até a reunião. É o caso das comunidades amazônicas e das comunidades rurais, onde o acesso ao transporte público é muito precário ou inexistente. Nesse caso se faz imprescindível a disponibilização de transportes ou mesmo de passagens para que se garanta a efetiva participação dos conselheiros, o que deverá ser promovido pelo órgão ambiental competente, seja diretamente
com verbas de seu orçamento, seja por meio do estabelecimento de parcerias com a própria sociedade civil (art. 19, II e parágrafo único, do Dec. 4.340/2002 – MEDAUAR, 0008).
Toda a logística do conselho, ou seja, toda a infra-estrutura para o seu funcionamento deve ser sustentada pelo órgão ambiental competente, o denominado órgão executor, seja com verbas de seu orçamento, seja em parceria com a sociedade civil e com outros órgãos e entidades do Estado. Assim a estrutura das reuniões como sua gravação e degravação, publicação no diário oficial e em jornais de grande circulação, de atas e decisões, comunicação das atividades e decisões do conselho em rádios, escolas, igrejas, manutenção de arquivos, trabalhos de secretaria, água, café, lanches, banheiros dentre outros, é da responsabilidade do órgão ambiental e constitui direito subjetivo público do cidadão.
Cabe também ao órgão executor concretizar todas as decisões do conselho. Assim cabe a ele a elaboração técnica do plano de manejo e demais ações, projetos, programas e planos adotados pelo conselho. Desse modo o conselho e a chefia do conselho são a cabeça da unidade de conservação. O órgão ambiental como um todo, inclusive a chefia da unidade de conservação, são os seus braços e pernas. A chefia da unidade de conservação e o órgão ambiental competente, como tutores, conduzem e apóiam a atuação e funcionamento do conselho, contudo jamais poderão determinar o que o conselho poderá ou deixará de fazer, a não ser quando se tratar de uma limitação legal.
Destarte, entendemos que as unidades de medida que seriam razoáveis para se mensurar o sucesso ou insucesso dos trabalhos de um conselho gestor de unidade de conservação e, portanto, da própria gestão da unidade são as seguintes: a) Existência de processo autuado onde conste o histórico de criação do conselho; b) Existência de Portaria ou Ata de nomeação e posse dos conselheiros; c) Existência de um arquivo público para acompanhamento das atividades do conselho; d) Existência de Regimento Interno; e) O Regimento Interno contém regras mínimas para eleição, perda de mandato e vacância, condução de reuniões e tomada de decisão (votações), estrutura administrativa do conselho, que deve ter, pelo menos, um presidente, uma secretaria executiva, câmaras técnicas e plenário, atribuições dos membros do conselho para cada órgão da estrutura administrativa e
disciplina para os casos omissos; f) Existência de um programa constante de formação de conselheiros e da comunidade para a participação na gestão da unidade, existente de maneira autônoma ou dentro do Plano de Manejo da unidade; g) Reuniões periódicas; h) Reuniões com pautas claras e pré-estabelecidas; i) Reuniões convocadas com antecedência mínima de 7 (sete) dias e eficientemente divulgadas; j) Reuniões em locais acessíveis e abertas ao público; k) Reuniões com logística mínima para possibilitar o conforto para os participantes da reunião (banheiros, água, café, salubridade do ambiente, audibilidade, dentre outros); l) Existência de uma Secretaria Executiva que garanta a divulgação, logística, registro, condução e encaminhamento das decisões das reuniões; m) registro e publicação das atas de reunião e atos derivados; n) Aprovação e implantação do zoneamento da unidade; o) Aprovação e implantação do plano de manejo da unidade ou de planos e ações emergenciais; p) Aprovação de Programas, Projetos e Ações; q) Andamento de Programas, Projetos e Ações; r) Programas, Projetos e Ações Concluídos; s) Integração com outras unidades de conservação e conselhos; t) Aprova seu orçamento; u) Possuir Relatório Financeiro Anual para a UC; v) Mais de 5 (cinco) decisões já formalizadas e encaminhadas por ano; x) No mínimo 5 (cinco) pareceres anuais sobre licenciamento ambiental de obras e atividades que interfiram na unidade de conservação, em seus corredores ecológicos ou zonas de tamponamento, considerando a demanda atualmente existente no órgão ambiental competente.