FUNCIONAMENTO DO FDD E ORIGEM DOS RECURSOS

CAPÍTULO 3 – O FUNDO DE DEFESA DOS DIREITOS DIFUSOS (FDD)

3.1 O FUNDO DE DEFESA DOS DIREITOS DIFUSOS: ORIGEM E

3.1.2 FUNCIONAMENTO DO FDD E ORIGEM DOS RECURSOS

285_{Conforme Decreto n.º 93.872 de 1986, art. 71, § 1º.}

286_{Conforme Lei n.º 4.366 de 1964.}

287_{Conforme Lei n.º 12.995 de 2014.}

288_{Conforme Lei n.º 4.156 de 1962.}

289_{Conforme Lei n.º 6.435 de 1977.}

290_{SANTOS, Osvaldo Maldonado. Op. Cit., p. 629.}

291_{O professor Heilio Kohama, por exemplo divide os fundos, por finalidade, em: (i) fundos}

especiais de despesa, (ii) fundos especiais de financiamento (rotativos) e (iii) fundos de natureza contábil. KOHAMA, HEILIO. Contabilidade Pública. São Paulo, Atlas, 2009. p. 37. Já Leonardo da Silva Guimarães Martins da Costa, divide os fundos, principalmente entre fundos públicos e fundos privados. Os fundos públicos englobam os: (i) fundos de transferência, os (ii) fundos programáticos, os (iii) fundos de financiamentos, os (iv) fundos garantidores e os (v) fundos de formação de poupança pública. Já os fundos privados englobam também os fundos de financiamento e os (ii) fundos garantidores, além dos (iii) fundos parafiscais de poupança compulsória e os (v) fundos de investimento. COSTA, Leonardo da Silva Guimarães Martins da. Uma Visão Sistêmica dos Fundos Federais. Textos para Discussão do Tesouro Nacional, 2012. p. 20.

292_{SANTOS, Osvaldo Maldonado. Op. Cit., p. 638-643.}

A Lei da Ação Civil Pública (Lei n.º 7.347 de 1985) ainda que não seja a legislação inaugural em matéria de direitos coletivos, foi a que primeiro trouxe a previsão sobre a possibilidade de destinação do montante oriundo de condenação pecuniária nas ações coletivas ser revertida para um fundo, ante a impossibilidade da reparação integral.

Na esfera federal, esse fundo foi inicialmente regulamentado pelo Decreto n.º 92.302 de 1986, posteriormente revogado pelo Decreto n.º 407 de 1991, por sua vez, revogado pelo Decreto n.º 1.306 de 1994, que atualmente encontra-se em vigor, com alterações do Decreto n.º 96.617 de 1988. O Código de Defesa do Consumidor (Lei n.º 8.078 de 1990), novamente fez menção ao fundo criado pela Lei da Ação Civil Pública como destinatário do montante que eventualmente sobrasse nas condenações em ações coletivas por ele regidas.

Entretanto, muito ainda restava em aberto sobre o funcionamento do FDD, especialmente quanto às atribuições de seu conselho gestor. Assim, foi editada a Lei n.º 9.008 de 1995, que criou, dentro da estrutura organizacional do Ministério da Justiça, o Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos (CFDD) e estabeleceu as principais regras quanto à sua finalidade, à formação de seus recursos e sua aplicação.

A Lei n.º 9.008 de 1995, já em seu artigo 1º, par. 2º, traz as verbas que podem integrar os recursos do FDD. Basicamente trata-se das condenações judiciais oriundas de ações que buscam tutelar o meio ambiente, o consumidor, bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, outros interesses difusos ou coletivos, o mercado mobiliário. Além disso, integram os fundos do FDD multas e indenizações da tutela das pessoas portadoras de deficiência, e multas contra infração à ordem econômica além de outros tipos de receita.

Ainda que o FDD tenha sido criado em 1985, pelo menos até 2005, atingia níveis de arrecadação irrisórios face à demanda de reparação dos direitos difusos lesados. É possível que isso se deva não apenas à falta de regulamentação adequada dos meios de obtenção de recursos, mas, também,

devido ao desconhecimento sobre o funcionamento do FDD.294_Entretanto,

verifica-se um aumento paulatino em sua arrecadação nos últimos 11 anos. Ademais, é importante atentar para a porcentagem que cada uma das categorias integra ao fundo. Nesse sentido, fundamental o levantamento sobre a arrecadação do FDD realizado pelo professor Albano Francisco Schmidt295_e

complementado no presente estudo.

Tabela 1 - Arrecadação do FDD

ANO ARRECADAÇÃO % DA ARRECADAÇÃO

2005 R$4.534.793,04 100% 2006 R$11.682.120,87 100% 2007 R$30.038.220,75 100% 2008 R$73.139.111,42 100% 2009 R$52.196.887,98 100% 2010 R$31.161.751,83 100% 2011 R$44.240.709,38 100% 2012 R$58.128.704,71 100% 2013 R$121.870.115,27 100% 2014 R$192.354.624,49 100% 2015 R$564.272.628,92 100% TOTAL R$1.183.619.668,66 100%

Fonte: SCHMIDT, Albano Francisco. Os primeiros 30 Anos do Fundo De Defesa De Direitos Difusos sob a luz da Análise Econômica Do Direito: “contribuintes”, projetos apoiados e novas perspectivas sociais. Argumentum Revista de Direito, n. 15, p. 201-226, 2014. p. 216. Complementação de dados da autora.

Percebe-se que, no que tange à proteção do meio ambiente, a arrecadação do FDD com relação a multas e indenizações provenientes de processos correlatos representaram apenas 0,83% da arrecadação total do fundo nos últimos anos. Isso faz com que muitos se questionem se os valores arrecadados espelham adequadamente a realidade judicial:296_{ou a tutela}

294_{SCHMIDT, Albano Francisco. Os primeiros 30 Anos do Fundo De Defesa De Direitos Difusos}

sob a luz da Análise Econômica Do Direito: “contribuintes”, projetos apoiados e novas perspectivas sociais. Argumentum Revista de Direito, n. 15, p. 201-226, 2014. p. 216.

295_{A pesquisa realizada pelo professor Albano Schmidt traz os últimos 10 anos de 2005 até}

metade de 2014. Com base nos dados já trazidos pelo autor, utiliza-se a mesma metodologia de coleta de dados e organização e complementa-se a pesquisa com os dados relativos ao final do ano de 2014 e de 2015.

específica é altamente eficiente à medida que proporciona uma reparação do bem jurídico in natura, como demanda a sua própria natureza; ou as ações não prosperam devido à complexidade e altos custos que esse tipo de demanda geralmente envolve.

Tabela 2 - Arrecadações, multas e condenações do FDD

MEIO AMBIENTE MULTAS + CONDENAÇÕES % DA ARRECADAÇÃO

2005 R$43.840,00 1,04% 2006 R$29.288,36 0,26% 2007 R$840.120,92 2,80% 2008 R$1.788.225,28 2,46% 2009 R$1.106.917,53 2,23% 2010 R$620.694,33 2,01% 2011 R$3.445.073,02 8,31% 2012 R$679.571,20 1,19% 2013 R$1.008.904,22 0,84% 2014 R$152.226,27 0,08% 2015 R$192.407,34 0,03% TOTAL R$9.907.268,58 0,83%

Já as multas e indenizações ligadas ao direito do consumidor representam, aproximadamente, 1,25% da arrecadação total desde 2005. Sabe- se que as ações de cunho consumerista são milhares no judiciário brasileiro, o que novamente leva à indagação se a execução é de tal forma eficaz que não há necessidade de reversão de valores ao fundo, ou se há uma falha fundamental e ações sequer chegam nessa fase.297

Tabela 3 Multas, condenações e porcentagem de arrecadação

CONSUMIDOR MULTAS + CONDENAÇÕES % DA ARRECADAÇÃO

2005 R$1.144.097,23 27%

2006 R$245.206,03 2,16% 2007 R$713.451,71 2,38% 2008 R$3.801.021,17 5,22% 2009 R$202.142,85 4,01% 2010 R$305.572,89 1% 2011 R$315.978,33 2,1% 2012 R$3.767.691,26 6,71% 2013 R$1.546.523,04 1,2% 2014 R$2.101.163,13 0,45% 2015 R$760.596,32 0,12% TOTAL R$14.903.443,96 1,25%

De outro lado, os relatórios de arrecadação consultados, que se encontram disponíveis no sítio eletrônico do Ministério da Justiça, demonstram que 6,95% do total arrecadado, quase cinquenta milhões de reais estão sob a legenda “outros interesses coletivos e difusos”.

Schmidt critica o fato de uma cifra tão vultuosa estar sob uma legenda vaga, o que estaria em contradição com as diretrizes do FDD, de que os direitos ofendidos devem ser claramente revelados, tornando possível o direcionamento de recursos para uma reparação mais próxima do possível. Além disso, essa cifra genérica prejudica a transparência das atividades do fundo e a análise da compatibilidade do que é desenvolvido com os objetivos de sua criação.298

Tabela 4 - Outros interesses, multas, condenações e arrecadação OUTROS

INTERESSES

MULTAS + CONDENAÇÕES % DA ARRECADAÇÃO

2005 R$443.548,76 10,5% 2006 R$366.219,35 3,22% 2007 R$683.975,15 2,28% 2008 R$2.595.334,85 3,57% 2009 R$1.854.965,82 3,73% 298_{SCHMIDT, A. F. Idem, p. 218.}

2010 R$5.486.265,20 17,80% 2011 R$6.393.339,74 15,42% 2012 R$6.420.152,64 11,26% 2013 R$17.037.216,16 14,16% 2014 R$11.287.502,51 5,87% 2015 R$29.737.931,18 5,28% TOTAL R$82.312.451,33 6,95%

Finalmente, os dados relativos às arrecadações oriundas de ofensa à ordem econômica mostram que sua proteção representa, nos últimos anos, pelo menos 87,53% da arrecadação do FDD, chegando, no ano de 2015, a percentagem de 93,02%.

Tabela 5 - Ordem econômica, multas, condenações, arrecadação

ORDEM ECONÔMICA MULTAS + CONDENAÇÕES % DA ARRECADAÇÃO

2005 R$2.530.573,64 59,92% 2006 R$10.715.548,85 94,18% 2007 R$27.693.861,48 92,42% 2008 R$64.114.659,78 88,12% 2009 R$46.026.106,42 92,58% 2010 R$23.863.448,07 77,44% 2011 R$30.536.112,68 73,65% 2012 R$45.642.670,28 80,06% 2013 R$91.857.098,46 76,36% 2014 R$169.098.785,48 87,91% 2015 R$524.027.225,58 93,02% TOTAL R$1.036.106.090,72 87,53%

É possível afirmar, portanto, que a maioria esmagadora dos recursos do FDD advém, não de condenações judiciais em ações coletivas, conforme a previsão da Lei da Ação Civil Pública, mas sobretudo, de infrações administrativas apuradas por meio do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), que é o responsável por essa atuação. Trata-se, sobretudo, da alta especialização desse órgão que faz com que dificilmente suas decisões sejam modificadas na esfera judicial.299_{Além disso, parece importante levar em}

consideração como isso impacta, ou deveria impactar, na atuação dos gestores do fundo.

Ressalte-se, ainda, a inclusão do § 2o no artigo 13 da Lei da Ação Civil Pública, pela Lei nº 12.288 de 2010, que prevê a destinação de recursos de acordo ou condenação por dano causado por ato de discriminação étnica para ações de promoção da igualdade étnica, conforme diretrizes do Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial, na hipótese de extensão nacional, ou dos Conselhos de Promoção de Igualdade Racial estaduais ou locais, nos casos de danos de extensão regional ou local.300

No que tange à liberação dos recursos, ela geralmente se dá mediante à celebração de convênios ou contratos de repasse com órgãos públicos, seja a nível federal, estadual ou municipal e entidades civis sem fins lucrativos.301_Tais

colaborações são reguladas por meio de portarias e resoluções que estabelecem as diretrizes gerais para celebração desses contratos e a sua forma de execução, fiscalização e prestação de contas.

Os interessados devem apresentar ao CFDD projetos, na forma de "carta-consulta", segundo os critérios e requisitos previstos pelo órgão. Nessa deverão constar os dados básicos a respeito do proponente e do projeto que os fundos irão contemplar, pelo menos: (i) a descrição do objeto a ser executado,

299_{Especificamente sobre a atuação do CADE na defesa da ordem econômica: FORGIONI,}

Paula. Os Fundamentos do Antitruste. 8. ed. rev. atual. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2015.

300_{BRASIL. Lei n.º 7.347/1985. Art. 13. § 2o Havendo acordo ou condenação com fundamento}

em dano causado por ato de discriminação étnica nos termos do disposto no art. 1o desta Lei, a prestação em dinheiro reverterá diretamente ao fundo de que trata o caput e será utilizada para ações de promoção da igualdade étnica, conforme definição do Conselho Nacional de Promoção da Igualdade Racial, na hipótese de extensão nacional, ou dos Conselhos de Promoção de Igualdade Racial estaduais ou locais, nas hipóteses de danos com extensão regional ou local, respectivamente.

301_{A celebração dos convênios é regulada, principalmente, por meio da Portaria Interministerial}

nº 507, de 24 de novembro de 2011 do Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos.

(ii) a justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa e a indicação do público-alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados; (iii) estimativa dos recursos financeiros, discriminando o repasse a ser realizado pelo concedente e a contrapartida prevista para o proponente; (iv) previsão de prazo para execução; (v) e informações relativas à capacidade técnica gerencial do proponente para execução do objeto.

Tais requisitos estão dispostos no art. 19 da Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011 do Conselho Federal Gestor do Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (CFDD) e visam a melhor instruir a escolha dos projetos que serão contemplados com recursos do FDD.

Os projetos selecionados são submetidos a um julgamento pela CFDD, que irá analisar tanto a adequação aos requisitos legais, como aspectos de mérito, em sessão pública, da qual o proponente poderá participar.302_Ressalte-

se que, o teto máximo de recursos do FDD a serem aplicados em um mesmo projeto, as prioridades em cada área de proteção dos direitos difusos e coletivos e individuais homogêneos, também são definidas pelo Conselho Gestor, por meio de resolução.

Ao analisar seu funcionamento, verifica-se que o FDD, embora relacionado com a atividade jurisdicional parece possuir uma natureza eminentemente administrativa. Sua gerência e, sobretudo, a utilização dos seus recursos estão dissociados de qualquer ação coletiva.303

3.1.3 O CONSELHO FEDERAL GESTOR DO FUNDO DE DEFESA DE

No documento UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ SETOR DE CIÊNCIAS JURÍDICAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO FERNANDA LISSA FUJIWARA HOMMA (páginas 97-104)