FUNDAMENTOS DO VALOR ECONÔMICO DA ÁGUA

Tradicionalmente, como ensina Rosseti (2007) traduz-se o valor econômico de um bem pela utilidade de riquezas produzidas, somente podendo ser avaliada ou medida quando são passíveis de trocas recíprocas ou para o mercado de oferta e procura que são os instrumentos de medida do valor econômico.

O importante é estabelecer os critérios que fizeram da água um bem com valor econômico, há pouco mais de uma década, quando sua essencialidade é tão antiga quanto os seres vivos no planeta.

No que pertine à água, a utilidade é pressuposto inquestionável. A medida de valor baseada em critérios técnicos especificamente regulados por decretos estatais confere parâmetros de medição, e ainda procura de um bem acessível, mas limitado, revela-se perfeitamente valorável economicamente.

Enquanto a água era concebida como um recurso abundante e totalmente acessível não houve preocupação em estabelecer critérios de avaliação ou conter o seu uso indiscriminado. A própria poluição continuamente crescente desde o início da era industrial, não havia sido suficiente para que fosse considerada econômica, justamente porque a o critério da escassez deveria ser reconhecida para tal fim. Fernandes; Garrido (2003, p. 58) a respeito prelecionam,

Sempre que houver abundância de água, nas suas componentes quantitativa e qualitativa, ela pode ser considerada como bem livre, ou seja, sem valor econômico. No entanto, a partir do instante que as demandas por água aumentam relativamente à sua disponibilidade, gerando balanços hídricos desconfortáveis ou críticos, e começa a surgir conflitos entre usuários pelo seu uso, ela passa ser escassa, necessitando, portanto, ser tratada como um bem econômico, dotado de valor. Devido à sua escassez relativa, a água bruta é, de fato, um bem econômico. E como todo bem

econômico, a água tem um valor de uso e um valor de troca, além do que poderá pertencer a proprietários e/ou titulares que disporão do seu uso. O valor de uso da água é caracteristicamente variável, pois depende fundamentalmente da utilidade ou satisfação que os diversos usuários lhe atribuem, pela múltipla capacidade desta em satisfazer suas necessidades. O valor de troca, por outro lado, depende as condições de oferta e demanda, o qual é regulado por preços, que na economia moderna, são expressos em termos monetários.

A Lei 9.433/97 expressamente declarou a água como um recurso natural limitado, dotado de valor econômico (artigo 1º, II), tornando-se o fundamento das políticas públicas no Brasil, cujo instrumento de efetivação é a cobrança pelo uso da água, mediante a observância do direito fundamental à água e dos princípios da gestão das águas na formação do preço.

Antes da promulgação da referida Lei, na Conferência de Estocolmo de 1972 a Carta Européia da Água do Conselho da Europa, proclamada em Estrasburgo em 06 de maio de 1968, que a água possuía valor, sem deixar claro se havia referência ao caráter econômico ou tão somente social. Como cita Granziera (2001, p. 57), o texto da Carta dispõe,

A água é um patrimônio comum, cujo valor deve ser reconhecido por todos; cada um tem o dever de economizar e de a utilizar com cuidado e a gestão dos recursos hídricos deve inserir-se no âmbito da bacia hidrográfica natural e não das fronteiras administrativas e políticas.

Na Declaração de Dublin resultante da Conferência internacional sobre água e meio ambiente: o desenvolvimento na perspectiva do século 21, realizada entre 26 e 31 de janeiro de 1992, a dúvida sobre o enquadramento da água como bem econômico foi superado diante do expresso reconhecimento de que teria valor econômico em todos os seus usos e deve ser reconhecida como um bem econômico. O Princípio 4, como transcreve Granziera (2001, p. 57), foi estabelecido,

[...] a água tem valor econômico e todos os seus usos e deve ser reconhecida como um bem econômico. De acordo com esse princípio é vital reconhecer como prioritário o direito básico de todo ser humano a ter acesso à água potável e a saneamento, a um preço acessível. No passado, o não-reconhecimento do valor econômico da água conduziu ao seu desperdício e a danos ambientais decorrentes do seu uso. A gestão da água, como bem econômico, é uma importante forma de atingir a eficiência e equidade no seu uso e de promover a sua conservação e proteção.

A Declaração Universal dos Direitos da Água, formulada pela ONU, ocorrida em 22 de março de 1992 – data hoje considerada como Dia Internacional da Água,

reconheceu o seu valor econômico no sexto princípio que assim dispõe: "A água não é uma doação gratuita da natureza; ela tem um valor econômico: precisa-se saber que ela é, algumas vezes, rara e dispendiosa e que pode muito bem escassear em qualquer região do mundo."

O recurso hídrico como bem dotado de tal valoração passa a ser inserido no contexto econômico também como bem de produção, especialmente em setores industriais. A sua valoração interfere nas decisões gerenciais de custos e benefícios e impõem em larga escala o debate sobre os efeitos de implementação como política pública.

Granziera (2001) já categorizou a água juridicamente como uma coisa ou um bem de valor material, valor este que impõe uma relação jurídica. A medida deste valor é localizada pela satisfação de sua necessidade. Decorre deste aspecto a probidade do direito em considerar a água como material suscetível de valor, impondo para sua utilização, restrições, seja de cunho administrativo, seja de natureza financeira, como é o caso da cobrança pelo uso dos recursos hídricos.

O artigo 68 do Código Civil de 1916, vigente à época da Lei de Políticas Nacionais de Recursos Hídricos e reiterado pelo artigo 103 do Código Civil de 2002, já previa a possibilidade de cobrar pela utilização de um bem público. No caso em tela, a cobrança não decorre simplesmente deste preceito autorizador, mas da reconhecida escassez que o torna passível de valoração econômica.

Não obstante o texto da Lei 9.433/97 o valor econômico da água não ultrapassou o aspecto formal, na maior parte do país, devida a ausência de qualquer cobrança para seu uso. O reconhecimento ainda não foi absorvido na prática e em alguns setores e regiões não têm previsão de ocorrer, porque, apesar dos objetivos a que se presta, efeitos de ordem econômica e imediata são invocados como elemento impeditivo ou prejudicial aos usuários e consumidores.

Como ressalta Freitas (2000), as indústrias que jamais pagaram pelo uso da água utilizada na produção sofreriam conseqüências econômicas impossíveis de serem desprezadas, motivo pelo qual o presidente da Federação de Indústrias do Estado de São Paulo reivindicou em congresso realizado em 27 e 28 de setembro de 1999 que a cobrança fosse instituída em todas as Unidades de Federação, sob pena de serem elevados os custos dos produtos dos Estados que adotassem a cobrança.

De fato, devido à descentralização da política da cobrança aos Estados, e/ou a dependência de atuação dos Comitês de Bacia Hidrográfica, o valor econômico atribuído não se faria de forma isonômica, nem no tempo, tão pouco no seu preço, que seguirá as variáveis econômicas clássicas e as peculiares pertinentes aos recursos hídricos.

Assim como todo bem econômico, o recurso hídrico será valorado de acordo com parâmetros que avaliem as variáveis envolvidas no seu uso. No caso da captação dos recursos hídricos, sucintamente resumido por Pompeu (2006), os parâmetros de valoração, baseiam-se na sua disponibilidade; natureza do corpo hídrico; classe de enquadramento do ponto de vista de derivação ou uso; grau de regularização assegurado por obras hidráulicas; vazão reservada, captada, extraída ou derivada em sue regime de variação; vazão consumida representada pela diferença entre a captada e a devolvida ao corpo de água; finalidade da captação; sazonalidade; característica e vulnerabilidade dos aqüíferos; características físicas, químicas e biológicas da água; localização do usuário na bacia; práticas de racionalização, conservação, recuperação manejo do solo e da água; condições técnicas, econômicas, sociais e ambientais existentes; sustentabilidade econômica da cobrança por parte dos usuários; práticas de reuso.

O preço decorrente do valor econômico é fixado pelos Comitês de Bacia Hidrográfica levando em conta critérios técnicos e operacionais, submetidos à aprovação dos Conselhos a eu estiverem subordinados.

No Estado do Paraná, o Decreto Estadual 5.361/2002, e seu artigo 4° aborda os critérios de avaliação do preço a ser cobrado, nos seguintes termos,

Artigo 4° – Os preços unitários de cobrança deverão ser distintos em função da consideração de diferentes usos e usuários da água, observando-se, para a sua fixação, os critérios, normas e procedimentos gerais aprovados pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos - CERH/PR e, no que couber, os demais fatores constantes do artigo 20 da Lei Estadual n.º 12.726/99, como também, as disposições do presente Decreto. § 1o – O CERH/PR estabelecerá critérios específicos para a fixação de preços unitários para a cobrança pelo direito de uso de águas subterrâneas, de forma a refletir a importância estratégica atribuída, pelo Governo do Estado, a estes recursos naturais. § 2o – Para os usos de recursos hídricos exercidos por agentes, públicos ou privados, operadores de sistemas públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, as formas e os limites de repasse dos valores da cobrança para as tarifas de prestação desses serviços serão estabelecidos mediante critérios próprios, definidos pelo órgão público especifico, responsável pela regulação da prestação de tais serviços públicos.

Significa que no âmbito estadual os valores também serão definidos em função de diferentes usos e usuários, além dos demais critérios, normas e procedimentos gerais do CERH/PR. No artigo 19 do mesmo dispositivo legal foram definidos os critérios que devem compor a fórmula dos cálculos da cobrança apontada a metodologia para a aferição do valor, nos seguintes termos,

Artigo 19 - O cálculo dos valores a serem cobrados deverá obedecer às seguintes fórmulas, especificadas para os diferentes tipos de usos, conforme discriminados no artigo 13 da Lei Estadual n.º 12.726/99:

I. para derivações ou captação de parcela de água existente em um corpo hídrico, para consumo final, inclusive abastecimento público ou insumo de processo produtivo:

a) captações:

FÓRMULA

Vc = Ks * Kr * (Pucp * Vcp + Pucn*Vcn) DESCRIÇÃO DE ELEMENTOS DA FÓRMULA

Preços

Pucp Pucn Vc

Preço por unidade de água captada

preço por unidade de volume de água consumida valor da conta

Quantidades Vcp Vcn

Volume de água captada Volume de água consumida

b) derivações de água dentro da área territorial de abrangência de um mesmo Comitê de Bacia Hidrográfica:

FÓRMULA

Vc = Ks * Kr * (Pudr*Vdr)

DESCRIÇÃO DE ELEMENTOS DA FÓRMULA

Preços

Vc valor da conta

Pudr Preço por unidade de volume de água derivada

Quantidades Vdr Volume de água derivada

II. para extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final, inclusive abastecimento público ou insumo de processo produtivo:

FÓRMULA

Vc = Ks * Kr * (Puex * Vex + Pucn*Vcn) DESCRIÇÃO DE ELEMENTOS DA FÓRMULA

Preços Vc Valor da conta

Puex preço por unidade de água extraída

Pucn preço por unidade de volume de água consumida Quantidades Vex Volume de água extraía

Vcn Volume de água consumida

III. para lançamento em corpo de água, de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final:

FÓRMULA

Vc = Ks * Kr * (Pudbo5* Cdbo5 + PuSS* CSS+ PuD * CD+ Pupa * Cpa)

DESCRIÇÃO DE ELEMENTOS DA FÓRMULA

os Pudbo 5

preço por unidade de demanda bioquímica de oxigênio (DBO5) necessária para degradar a matéria orgânica,em R$/kg.

PuSS preço por unidade da carga lançada de Sólidos em Suspensão, em R$/kg

PuD preço por unidade da carga lançada correspondente à diferença entre a demanda química de oxigênio (DQO)e a demanda bioquímica de oxigênio (DBO5), em R$/kg

Pupa preço por unidade da carga lançada de outros parâmetros adicionais (pa), incorporados à fórmula. Quantid

ades

Cdbo5 Carga de DBO5 necessária para degradar a matéria orgânica, em kg/unidade de tempo

CSS carga lançada de Sólidos em suspensão, em kg/unidade de tempo

CD carga lançada correspondente à diferença entre a DQO e a DBO5 do efluente, em kg/unidade de tempo Cpa carga lançada de outros parâmetros adicionais (pa),

incorporados à fórmula por solicitação dos Comitês de Bacia Hidrográfica, mediante aprovação específica do Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH/PR § 1º - O cálculo dos valores da cobrança pelo direito de uso de recursos hídricos destinados ao aproveitamento de potenciais hidrelétricos observará a regulamentação da legislação federal competente e as normas correspondentes expedidas pela Agência Nacional de Águas – ANA e pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL.

§ 2° – As metodologias de cálculo de valores da cob rança correspondentes aos usos a que se referem os incisos V e VI do artigo 13 da Lei Estadual n.º 12.726/99, serão propostas pela Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA e submetidas à apreciação e à aprovação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH/PR.

§ 3o – A metodologia de cálculo de valores de cobrança correspondentes à derivação de águas que envolvam territórios sob a gestão de distintos Comitês de Bacia Hidrográfica será detalhada pela Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA e submetida à apreciação e à aprovação do Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH/PR, sendo que, para estes casos, para fins de determinação dos valores a serem cobrados, o volume de água derivado deverá ser considerado como uso consumptivo em relação ao território de origem, e ser tratado, no território de destino, de acordo com os seus impactos sobre a disponibilidade de recursos hídricos, sendo cabíveis entendimentos entre os Comitês de Bacia Hidrográfica envolvidos, acerca da repartição dos respectivos montantes arrecadados.

§ 4o – As fórmulas para a cobrança pelo direito de uso de recursos hídricos correspondentes aos usos de captações superficiais e extrações de água em aqüíferos subterrâneos poderão conter, além dos elementos descritos nos incisos I e II deste artigo, parcela relativa a volumes reservados, no ato de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, para o atendimento a demandas futuras, correspondentes à diferença entre os quantitativos outorgados e os volumes efetivamente utilizados pelo usuário.

§ 5° - Os volumes reservados, citados no § 4° deste artigo, vinculados a demandas futuras e às correspondentes estimativas de cargas poluidoras e respectivos volumes de diluição, associados aos efluentes que serão

gerados, deverão ser registrados no cadastro de usos e usuários de recursos hídricos e considerados para efeito de simulações e análises sobre pedidos de outorga de direitos de uso.

§ 6o – O coeficiente regional – Kr, constante das fórmulas apresentadas nos incisos I, II e III deste artigo, refere-se à possibilidade de serem estabelecidas diferenciações entre regiões de uma mesma bacia hidrográfica, levando-se em consideração os seguintes fatores, dentre aqueles enunciados no artigo 20 da Lei Estadual n.º 12.726/99: a) a classe preponderante de uso em que esteja enquadrado o corpo de água objeto de utilização, como Fator FI; b) as prioridades regionais e as funções social, econômica e ecológica da água, como Fator FII; c) a disponibilidade e o grau de regularização da oferta hídrica, como Fator FIII; d) as proporcionalidades da vazão outorgada e do uso consumptivo em relação à vazão outorgável, como Fator FIV; e, e) outros fatores, estabelecidos a critério do Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH/PR, como Fator FV.

§ 7o – A escala de valores a serem adotados para os fatores FI a FV será estabelecida pela Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA, na qualidade de órgão executivo e coordenador central do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SEGRH/PR.

§ 8o – A determinação do coeficiente regional – Kr será definida pela média ponderada dos fatores apresentados nas alíneas do § 6º deste artigo, segundo a fórmula Kr = S(Pi*Fi)/S Pi, sendo que os pesos, PI a PV, correspondentes a cada fator, poderão ser sugeridos, pela Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA, como subsídio à sua definição pelos Comitês de Bacia Hidrográfica e respectivas Unidades Executivas Descentralizadas – UEDs.

§ 9o – O coeficiente sazonal – Ks, constante das fórmulas apresentadas nos incisos I, II e III deste artigo, refere-se à possibilidade de serem estabelecidos valores de cobrança distintos para diferentes épocas do ano, conforme previsto no inc. V do artigo 20 da Lei Estadual n.º 12.726/99, sendo que seus valores, ou escalas de variação, poderão ser sugeridos, pela Superintendência de Desenvolvimento de Recursos Hídricos e Saneamento Ambiental – SUDERHSA, como subsídios à sua definição pelos Comitês de Bacia Hidrográfica e respectivas Unidades Executivas Descentralizadas – UEDs.

A metodologia é estritamente técnica e deverá ser aprovada por ato administrativo, sem exigência de tornar-se lei ou decorrente de decisão judicial para sua validade, o que denota necessária participação deliberativa, e amplamente discutida para não caracterizar ato arbitrário ou questionável do ponto de vista matemático e razoável.

Pelas complexas fórmulas é possível concluir que os fatores decisivos para apurar o preço são o volume de água captada, consumida, derivada e em de caso de uso poluidor, a demanda química e bioquímica de oxigênio necessária para degradar a matéria orgânica.

Para definição do valor econômico como todo ato administrativo deve respeitar o princípio da proporcionalidade e razoabilidade, além de conferir oportunidade de recurso contra qualquer decisão administrativa a respeito.

Tratando-se de preço, impossível que a variação de valores não seja embasada também em dinâmicas econômicas determinadas pela conjuntura. Como ressalta Lanna; Braga (2006, p. 608) ”é interessante notar que a famosa lei da oferta e da procura determinará que o preço do recurso aumentará quanto mais próximo do esgotamento ele estiver, pois a oferta estará diminuindo gradualmente”.

Sem questionar a inconstitucionalidade que poderia ser invocada por diferentes usuários, residentes em diferentes regiões e Estados do país, submetidos ao princípio fundamental da isonomia, que pretenda confrontar com o interesse público envolvido, os preços levando em conta o contexto em que estiver inserido o usuário e o corpo hídrico de onde as águas serão captadas.

Ressalta-se que o valor pago pela outorga é de mero cunho administrativo para viabilizar autorização para uso do recurso hídrico, e não representa uma contra-prestação remuneratória pelo fornecimento e disponibilização de um bem econômico.

Da mesma forma a cobrança pelo uso da água não permite que altere sua característica inalienável de bem público de uso comum.

O maior objetivo em conferir o caráter econômico à água é o de legitimar sua cobrança como um dos instrumentos de política pública instituída pela Lei 9.433/97 e regulada no Estado do Paraná pela Lei 9.433/97.