REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO NA DÉCADA DE 1990

No início do século XX, o pensamento econômico e político dominante no mundo defendia um modelo liberal de Estado, com a participação estatal mínima acreditando na auto-regulação econômica das sociedades. Os efeitos da ausência de intervenção estatal e o excesso de iniciativa privada motivaram o Estado a tomar medidas de empreendedor das vontades sociais, com participação mais direta na proteção dos interesses da sociedade, e pela necessidade de modernizar as estruturas administrativas para prover políticas públicas na área social.

Barroso (2005, p. 3) diz ser “fora de dúvida que a sociedade brasileira exibia insatisfação com o Estado no qual se inseria e não desejava vê-lo em um papel onipotente...” Em outro momento o referido autor relata que o modelo de Estado das últimas décadas anteriores a 1990, chegará ao fim, “grande, ineficiente, com bolsões endêmicos de corrupção e sem conseguir vencer a luta contra a pobreza” (BARROSO, 2002, p. 1)

Por muitos anos, a sociedade brasileira viu a atuação econômica intimamente ligada ao poder estatal, principalmente após 1930, com as conseqüências da crise de 1929. A partir dos anos 1930, o desenvolvimento da economia brasileira esteve voltado para a institucionalização de processos de industrialização. Mais adiante nas administrações de Juscelino Kubitschek, Emílio Médici e Costa e Silva, a liberdade econômica era tratada como meio para o desenvolvimento.

O Estado, então, passou a exercer o papel de grande intermediador financeiro e a executar as funções de longo prazo do financiamento. Esta situação trouxe uma crise externa e interna sem precedentes, de modo que por mais de uma década a prioridade governamental foi criar medidas que combatessem os efeitos meramente financeiros da dívida externa.

No final da década de 1980, buscava-se a superação da crise econômica, provocada substancialmente pelo endividamento externo, políticas de pequena eficácia e de curto prazo, na tentativa de estabilizar a economia e satisfazer os agentes econômicos externos, as quais não contribuíam com as causas sociais.

O papel do Estado estava comprometido e desacreditado, ante a crescente crise social instalada, e a ausência de soluções precisas que realmente resultassem em vantagens de ampla repercussão pública, diante da constatação de que o liberalismo sequer reduziu as desigualdades sociais e regionais.

Neste contexto, entre medidas econômicas ineficazes, e o debate do papel do Estado, foi promulgada a Constituição Federal de 1988, conferindo maior liberdade ao indivíduo, de um ponto de vista neoliberal, e investindo o Estado da função de garantidor dos direitos e garantias individuais, além de regrar os interesses transindividuais que afetam a sociedade nas macro e micro relações. Destaque-se que após a promulgação da Constituição Federal de 1988 o tema principal dos debates institucionais era o tamanho e o papel do Estado.

Desde o início da década de 1990 foram assumidos mecanismos de administração que conferiam novos papéis institucionais, em especial, aqueles previstos no Plano Diretor do Aparelho do Estado, de 1995, que concretizou a reforma administrativa, tendo como palavras de ordem a descentralização, a privatização, a desestatização, a redução do Estado, conferindo-se a outros entes a execução de serviços exclusivos ou não exclusivos do Estado.

Seria o Estado garantidor, mas não necessariamente o realizador. O compromisso era assegurar e facilitar a realização com adoção de mecanismos inovadores de operação e funcionamento, conforme o Plano Diretor de 1995.

Neste cenário, buscaram-se estruturas alternativas que favorecessem as concretizações de políticas públicas de forma eficiente, transferindo a outros entes parte das tarefas sociais, sem retirar, formalmente, as responsabilidades de interesse público do Estado. Por tal razão manteve-se a atividade de regulação.

A sociedade civil surge como um ator operante das políticas públicas, em um contexto de desigualdades sociais regionais que não permitem o acesso e o poder necessário para que seja possível a redução estatal, sem comprometer a efetividade das políticas públicas.

Na visão de Costa (2006), a participação da sociedade civil nos espaços de deliberação não retiraria o dever do Estado ante a necessária intervenção para regular as desigualdades sociais extremas existentes no contexto nacional, especialmente na década de 1990, que estavam intensificadas depois de um período de grave instabilidade econômica, política e social.

Nota-se aqui, que a atuação estatal era uma dinâmica de transformações, buscando manter as estruturas sociais e econômicas, sem deixar de atender a vontade geral e as medidas eficazes de execução das políticas públicas. O entendimento era de que a regulação estatal caracterizava-se pela adoção de políticas públicas assecuratórias de realização ampla de valores sociais essenciais, com operacionalização de medidas inclusive de ordem normativa.

Com a reforma administrativa implantada, outros valores passaram a ser buscados para definir a atuação do Estado. No entanto, um dos maiores problemas enfrentados pela Administração Pública e a bandeira destas reformas era justamente a ineficiência do governo na execução dos serviços públicos.

Na busca de uma efetividade na atuação governamental a eficiência administrativa, surge no interior das esferas de governo, verdadeiras “mini” administrações públicas especializadas e com autonomia organizacional para os diversos setores da vida social, como no caso das agências autônomas que passaram a regular os atos administrativos voltados a serviços públicos tais como saúde, educação, previdência, segurança. Essas administrações são constituídas em autarquias direcionadas à intervenção em mercados específicos, regulando com ampla capacidade normativa.

Tais agências definidas como pessoas jurídicas de Direito Público e classificadas como autarquias, apresentam-se como entidades administrativas com relativa independência - tem orçamento próprio e sua diretoria não é escolhida pela Administração Pública. Elas são dotadas de autonomia política, financeira, normativa e de gestão Tem natureza técnica destinadas a desempenhar as funções regulatórias pelo Estado, com atribuições de disciplinar e controlar certas atividades

econômicas relevantes. 11

No Brasil não existem normas de caráter geral que definam e regulamentem

genericamente as agências reguladoras. Todo o seu perfil é traçado de modo

específico em sua lei criadora.

Pode-se citar como exemplo, a criação da Agência Nacional de Águas - ANA através da Lei n. 9.984/2000, autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de implementar, em sua esfera de atribuições, a Política Nacional de Recursos Hídricos. Esta agência foi criada pelo governo federal.

Aos Estados-membros e aos Municípios também é permitida a criação de agências. Como exemplo de agência municipal, a Cidade de Ponta Grossa/PR, por meio da Lei Municipal 8.428, de 16 de janeiro de 2006, criou a Agência Reguladora de Água e Saneamento – ARAS, com natureza jurídica autárquica.

As características inerentes a tais agências são de autonomia e independência em relação aos órgãos que a instituíram, tanto em nível normativo como financeiro. Fato que merece destaque é que os dirigentes das agências

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Agência reguladora é uma pessoa jurídica de Direito público interno, geralmente constituída sob a forma de autarquia especial ou outro ente da administração indireta. Seus membros devem ser brasileiros idôneos e possuir profundo conhecimento técnico e jurídico sobre a atividade regulada.. Tem por finalidade regular e/ou fiscalizar a atividade de determinado setor da economia do país. São formadas por conselhos compostos de profissionais especializados em suas áreas, com independência em relação ao Estado, e com poderes de mediação, arbitragem e de traçar diretrizes e normas, com o objetivo de adaptar os contratos de longo prazo realizados a eventuais acontecimentos imprevisíveis no ato de sua lavratura. A autonomia e independência concedidas às agências reguladoras são fundamentais para que a mesma possa exercer adequadamente suas funções, vez que o maior bem jurídico sob tutela é o interesse comum, não podendo estar sujeita às constantes intempéries políticas. Os mecanismos que possibilitam sua autonomia financeira são realizados pela arrecadação de taxas de fiscalização previamente estipuladas nos contratos de concessões. Embora as agências reguladoras gozem de autonomia política, estrutural e financeira, elas sujeitam-se ao crivo do Poder Judiciário, pois em respeito ao princípio da jurisdição una, todo ente público ou privado que se sentir lesionado em seu direito, ou tê-lo ameaçado, poderá socorrer-se ao judiciário, para que suas alegações e direitos sejam juridicamente apreciados. No Brasil, são exemplos de agências reguladoras os setores de energia elétrica, das telecomunicações, da produção e comercialização de petróleo, dos recursos hídricos, do mercado audiovisual, dos planos e seguros de saúde suplementar, do mercado de fármacos e vigilância sanitária, da aviação civil, dos transportes terrestres ou aquaviários e outros mais. (CUÉLLAR, 2001).

criadas pela esfera federal, embora escolhidos pelo Presidente da República após a aprovação do Senado são nomeados para um mandato de prazo determinado, não

podendo ser demitidos ad nutum12 por quem os escolheu.