Governo FHC, privatização do Instituto de Resseguros do Brasil e a Ação Direta

No Brasil, para cumprir a função de ressegurador65_{, favorecendo o aumento da}

capacidade seguradora das sociedades nacionais e propiciando a retenção de maior volume de negócios na economia nacional, o Governo Vargas considerou necessária a organização de uma entidade nacional de resseguro. Assim foi criado, em 1939, o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), com o objetivo de regular o co-seguro, o resseguro e a retrocessão, além de promover o desenvolvimento das operações de seguros no País. Até então, a atividade de resseguro do País era quase que totalmente realizada no Exterior, de forma direta ou por intermédio de companhias estrangeiras que aqui operavam. O IRB iniciou suas operações um ano após sua criação, em 3 de abril de 1940.

Na década de 90, com o processo de abertura da economia nacional ao exterior e a promoção de privatizações de empresas sob controle estatal, a quebra do monopólio das atividades de resseguro foi colocada na agenda política e econômica nacional. O término do monopólio que mantinha o resseguro nacional no IRB, bem como a privatização do Instituto, eram propagados como medidas necessárias ao desenvolvimento do mercado de seguro nacional, com a conseqüente modernização do setor, que envolveria o aprimoramento e o lançamento de novos produtos de seguro assim como a redução nos preços praticados.

O início do processo de abertura do resseguro deu-se em 21 de agosto de 1996, quando o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional Nº 13, que extinguiu o monopólio do resseguro no Brasil66.

a constituir a necessária sociedade anônima ou cooperativa”.

65 _{Ver nota n° 5.}

66 _{Emenda Constitucional Nº 13 dá nova redação ao inciso II do artigo 192 da Constituição Federal}

(regulamentação do sistema financeiro), eliminando a expressão ‘órgão oficial ressegurador’. Versão original: “Art. 192. O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o desenvolvimento equilibrado do País e a servir aos interesses da coletividade, será regulado em lei complementar, que

Ao longo do ano de 1997, várias medidas foram tomadas por parte do Governo Federal no sentido de preparar o IRB para sua privatização. O Instituto de Resseguros do Brasil foi transformado em uma sociedade de ações, com uma diretoria executiva organizada de forma colegiada, e nova denominação foi dada ao Instituto de Resseguros do Brasil, que passaria a denominar-se IRB-Brasil Resseguros S.A. (IRB-Brasil Re), permanecendo como empresa estatal de economia mista, com controle acionário da União. Por fim, a resseguradora seria, por meio do Decreto 2.423, de 16 de dezembro de 1997, incluída no Programa Nacional de Desestatização (PND).

Esse processo avança nos anos de 1998 e 1999. O início do processo de privatização ocorre em fevereiro de 1998, quando é publicado o Aviso de Licitação para escolha dos dois consórcios responsáveis pela avaliação econômico-financeira do IRB- Brasil Re. Em janeiro de 1999 o BNDES divulga o cronograma de privatização do IRB- Brasil Re, com previsão para realização do leilão em 14 de outubro do mesmo ano. Devido à não aprovação da regulamentação do fim do monopólio do resseguro, em setembro do mesmo ano, o BNDES adiaria a realização do leilão. Nesse mês, o Governo remete ao Congresso Nacional o projeto de lei ordinária que transferiria para a Superintendência de Seguros Privados (SUSEP) as atribuições do IRB-Brasil Re, órgão regulamentador de co-seguro, resseguro e retrocessão. O projeto seria aprovado em novembro de 1999 e sancionado pelo Presidente da República em 20 de dezembro, como Lei Nº 9.932.

A constitucionalidade dessa lei seria contestada pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que ingressa em junho de 2000, no Supremo Tribunal Federal (STF), com uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN). Durante mais de dois anos, entre julho de 2000 e outubro de 2002, o processo de quebra do monopólio do resseguro e a privatização do IRB ficariam submetidos ao processo de análise da ADIN pelo STF.

Em janeiro de 2000, o Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP) definira as regras básicas para o mercado aberto de resseguro. Entretanto, os atos normativos editados após a Lei Nº 9.932 permaneceriam sem valor legal enquanto se mantivesse a decisão liminar do STF à ADIN. O leilão de privatização do IRB-Brasil Re também havia sido marcado para abril de 2000. Em março o leilão seria adiado para julho,

disporá, inclusive, sobre: I – (...); II - autorização e funcionamento dos estabelecimentos de seguro, previdência e capitalização, bem como do órgão oficial fiscalizador e do órgão oficial ressegurador”.

quando o Conselho Nacional de Desestatização (CND) publicaria um novo edital e estabeleceria preço mínimo de venda do IRB-Brasil Re (R$ 550 milhões). Em abril seria mais uma vez anunciado o adiamento do leilão, para fins de reavaliação do preço da empresa. O Tribunal de Contas da União (TCU) solicita informações complementares sobre as análises realizadas pelas consultorias contratadas.

Em junho de 2000, o PT ingressara com a Ação Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal. A ação alegava que, por exigência constitucional, a transferência das funções regulatórias do IRB-Brasil Re para a SUSEP deveria ser realizada por meio de lei complementar e não por lei ordinária. Em 20 de julho de 2000, o STF acataria a Ação Direta de Inconstitucionalidade, adiando o leilão para venda do IRB-Brasil Re. O Conselho Nacional de Desestatização publicaria, no mesmo dia, resolução suspendendo a venda da empresa.

No Supremo Tribunal Federal, em setembro de 2000 a ADIN seria colocada na pauta. Entretanto, somente em outubro de 2001, 15 meses após a concessão da ADIN pelo STF, os ministros começariam a julgar a ação. O julgamento da ADIN 2.223 seria concluído em outubro de 2002, com a confirmação da liminar concedida em julho de 2000. Com essa decisão, o IRB-Brasil Re manteria sob sua responsabilidade as funções de regulação e fiscalização do mercado ressegurador brasileiro, além da competência de conceder autorizações para atuação no setor.

No presente - primeira metade do Governo de Luis Inácio Lula da Silva (2003- 2006) -, as notícias veiculadas na imprensa têm informado que as autoridades governamentais não cogitam a possibilidade do IRB ser privatizado, e tampouco a regulamentação da abertura do resseguro. É, inclusive, provável que o IRB-Brasil Re seja retirado do Programa Nacional de Desestatização (PND) até o final de 2004. A abertura do resseguro para o mercado internacional comporia o processo de negociação dos acordos internacionais, como exigência das negociações com os Estados Unidos (ALCA) ou com a União Européia (GOVERNO..., 2004).

O modelo atual agrada ao Governo, que acredita estar, dessa forma, fortalecendo o mercado interno com base na atuação de uma empresa estatal que conhece as necessidades dos segurados brasileiros e tem alta reputação no exterior. Há, entre as autoridades, o receio de que abertura traga em seu bojo o risco da evasão de divisas e aumento de preços médios. (GOVERNO..., 2004)