Perspectivas internacionais: o debate na União Européia

Na União Européia, o nível de desenvolvimento de sistemas de seguro agrícola é muito diverso, como também é diverso o grau de participação pública em cada país. Os sistemas de seguro têm se adaptado às circustâncias locais. Nas experiências nacionais, é mais comum encontrarmos seguros de rendimentos do que seguros de renda - que englobariam riscos de produção e de preços. Também é mais comum encontrarmos seguros de rendimentos para produções vegetais do que para produções animais (GÓMEZ, 2002b, p.7).

Quanto à regulamentação comunitária sobre agricultura da União Européia, nos marcos da reforma de sua política agrícola, consubstanciada na Agenda 2000, pouco há sobre seguros agrários. O que existe são espaços para ajudas extraordinárias, objetivando recuperar a capacidade de produção agrícola afetada por desastres naturais ou para estabelecer meios de prevenção adequados, financiar o risco existente na infraestrutura ou recuperar infraestrutura atingida, mas não para seguro agrícola (RODRÍGUEZ, 1999, p.219-20).

Em 1999, Rodríguez (1999, p.220) considerava que, a não ser que o andamento das negociações internacionais no âmbito da OMC ou movimentos de parceiros de negociação (Estados Unidos) pautassem o tema, os seguros agrários não comporiam a agenda comunitária até 2006, pois até lá se tratava de executar o que recém havia sido estabelecido.

Rodríguez (1999, p.215) revela o debate ocorrido na Comissão Européia, em 1990, não tornado público à época, em que foi considerada a possibilidade de constituir um fundo europeu para o seguro agrícola e pecuário, com objetivo de subvencionar o prêmio de seguros para agricultores e cobrir demandas extraordinárias causadas por eventos catastróficos. Duas razões abortaram a iniciativa: a avaliação sobre os riscos associados à má gestão e o alto custo orçamentário (iniciava-se um período de restrição orçamentária), principalmente sua evolução no longo prazo.

A Política Agrícola Comum (PAC) possui medidas com efeito sobre riscos de mercado, por meio de sua política de garantia de preços - inclui mecanismos como preços de intervenção, preço mínimo, financiamento ao armazenamento privado, retirada de mercadorias para a redução de oferta -, e possui medidas com efeito parcial sobre riscos de produção – ação preventiva por meio da legislação sanitária e fitosanitária, medidas de erradicação de enfermidades e destruição de animais em casos

de epizootias graves, e legislação sobre ajudas estatais em caso de problemas climáticos ou emergências sanitárias (GÓMEZ, 2002a, p.2-5).

No âmbito dos países membros da União Européia, o apoio estatal ao desenvolvimento de programas de seguro agrícola não é a regra. Assim, para grande parte dos países, as ajudas para calamidades compõem maior volume de recursos do que a subvenção ao seguro. Apenas na Áustria e na Espanha as subvenções aos seguros são maiores que o apoio a calamidades (GÓMEZ, 2002a, p.6).

Na discussão recente desenvolvida pela Comissão Européia, o tema dos riscos na atividade agrícola suscitou a publicação de dois documentos sobre o tema22. O primeiro documento, Seguros de renda e a agricultura européia, propunha-se a estudar as justificativas para uma implantação futura de seguros de renda agrícola na Europa, sob quais condições deveria ocorrer e de que forma seria factível. É interessante a análise das orientações dadas para o que seria o desenho do programa, restringindo a ação dos pesquisadores, mas revelando a “filosofia subjacente” (GÓMEZ, 2002a, p.7). Vejamos:

Mínimas interferências com os mercados;

Respeitar os acordos com a Organização Mundial do Comércio;

O sistema de seguros de rendas deveria, em princípio, ser gestionado pelo

setor privado, sem intervenção estatal;

O sistema de seguros de rendas não poderia ser utilizado para financiar ou

compensar a queda de um setor no longo prazo;

Deveria ser aplicado nos países tanto do sul como do norte da Europa.

Os autores do estudo justificam a intervenção pública dado “o caráter sistêmico dos riscos cobertos, a capacidade tradicional de resseguro provavelmente não é suficiente, o que implica que tais sistemas não podem ver a luz a não ser que os governos intervenham em certa medida” (GÓMEZ, 2002a, p.7). Os autores também defendem que, independentemente da forma exata de intervenção pública, uma

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O primeiro documento, elaborado no âmbitro da Direção Geral de Assuntos Econômicos e Financeiros, é Income insurance in European agriculture. European Economy N° 2, 1999. European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs. O segundo documento, elaborado no âmbitro da Direção Geral de Agricultura, é Risk Management Tools for EU Agriculture with a special focus on

insurance. Bruxelas: Comissão Européia/Direção-Geral da Agricultura, 2001. (working document) Disponível em: <http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/index_pt.htm>. Acesso em 13 jul. 2002.

cooperação entre o setor público e o privado pode ser mais barata do que a forma corrente de apoio em momentos de calamidades (GÓMEZ, 2002b, p.4).

O segundo documento da Comissão Européia, Instrumentos para a gestão de risco na agricultura européia, com especial atenção aos seguros agrários, analisa a natureza dos riscos na agricultura, os instrumentos que os agricultores dispõem para enfrentar esses riscos, o papel que a política agrícola pode cumprir na gestão de riscos, exemplos de sistemas de seguros agrícolas e redes de seguridade, aspectos relacionados à OMC e lições que podem ser extraídas da experiência acumulada (GÓMEZ, 2002b, p.5).

O documento situa as razões para a intervenção pública fundamentalmente no campo das falhas de mercado. Pelo lado da demanda, falhas de mercado devido a falta de conhecimentos sobre o uso de instrumentos de gestão de riscos, como o mercado de futuros; falhas “cognitivas” que subestimam os riscos de acontecimentos de baixa probabilidade e alta perda potencial; e a possibilidade dos agricultores contarem com outros apoios, como ajudas públicas. Pelo lado da oferta, no caso dos seguros, ela pode não existir por não reunir as condições para o asseguramento (independência dos riscos e simetria de informação); e no caso do mercado de futuros e opções, pode, não existir as condições de “presença de grande variabilidade de preços, alto número de comerciantes e especuladores e produtos com qualidade padrão definida” (GÓMEZ, 2002b, p.7-8).

Como possibilidades de instrumentos de intervenção pública, o documento menciona (GÓMEZ, 2002b, p.8-9):

Marco legal para a redução de risco (medidas sanitárias e fitosanitárias) ou o

estabelecimento de mercados para instrumentos de gestão de riscos (política de concorrência considerar que a constituição de “pools” entre companhias de seguros é necessária para cobrir riscos catastróficos);

Criar as condições para o desenvolvimento de mercados que proporcionem

instrumentos de gestão de risco, como fornecer informação e formação sobre risco e gestão aos agricultores;

Redução do custo de instrumentos de gestão de risco, como subvenções ao

prêmio de seguros e o apoio transitório ao desenvolvimento de soluções do mercado;

Cobertura estatal para a compensação de danos, seguro público e resseguro,

mediante rede de seguridade específica.

seguros agrários que vá além do atual, o documento indica algumas conclusões. Primeiramente, ressalta que os seguros devem ser adaptados as necessidades dos agricultores (diferentes segundo países e regiões) como condição para seu êxito, e, para tal, as iniciativas devem ser baseadas no enfoque ‘de baixo para cima’. Em seguida, afirma que o sistema de seguros precisa de tempo para desenvolver-se e ampliar o número de produtos e riscos. Por fim, sublinha a necessidade de uma vigilância pública como forma de evitar uma excessiva complexidade que abra espaço para a busca abusiva de renda e a perda da finalidade original do seguro (GÓMEZ, 2002a, p.9).

Essas soluções indicam uma posição da União Européia de que os seguros devem ser desenvolvidos no âmbito dos Estados Membros (GÓMEZ, 2002a, p.9). No curto prazo, é defendida prudência para a União Européia, não aumentando a sua intervenção. Assim, o conjunto dos instrumentos da PAC já estaria definido e instrumentos novos deveriam servir para complementar os existentes (GÓMEZ, 2002b, p.9-10). No longo prazo, sistemas de seguros são cogitados, pois são utilizados pelos principais competidores da UE e as negociações na OMC podem considerá-los como provocadores de distorções moderadas no comércio.