Grandes projetos de infraestrutura e colonização no plano de metas de JK

Juscelino Kubitschek (JK) assume a presidência da República do Brasil no ano de 1956 e, seguindo algumas das principais linhas do governo Vargas, começa a empreender um grande processo de integração nacional e a idealizar um planejamento territorial que tinha como ponto central a construção da cidade de Brasília, que viria a ser a futura capital do Brasil. Esse projeto pode ser entendido como uma “segunda” Marcha para o Oeste, pois provocou um grande movimento migratório para a região central do país. Mas, diferente do governo Vargas, JK promoveu uma espécie de deslocamento também da “modernização” para o centro-oeste e centro-sul, até então concentrada somente na região sudeste.

Nesse contexto, ganha grande espaço na América Latina, o projeto de modernização da economia concebido pela Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL)13_,

que tinha como direcionamento a discussão em torno do cenário de dependência que se instalara nos países da América Latina e do subdesenvolvimento dessas regiões (RODRÍGUEZ, 1981). No campo político, a CEPAL foi a responsável pela fundação das bases institucionais do desenvolvimento na América Latina (e posteriormente no Caribe) e defendia à época que o subdesenvolvimento só poderia ser vencido através de um intenso processo de industrialização. A crença sobre o planejamento se fortalece a partir do aparecimento da CEPAL, que teve uma participação muito ativa no governo JK. É de um convênio firmado entre essa instituição e o então BNDE (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico), a partir de 1953, que são retiradas as projeções que viriam a compor o Plano de Metas do governo JK (que

13 _{A CEPAL foi estabelecida em 25 de fevereiro de 1948. É uma das cinco comissões regionais das Nações Unidas} e tem como objetivo contribuir ao desenvolvimento econômico e social da América Latina e Caribe, coordenar as ações encaminhadas à sua promoção e reforçar as relações econômicas dos países entre si e com as outras nações do mundo (CEPAL.org).

prometia 50 anos de progresso em 5). Sob a coordenação do economista Roberto Campos, esse plano evidencia a preocupação de Juscelino em fazer avançar a industrialização e dotar o país de infraestrutura, que teria como finalidade dar suporte a esse processo e também à integração geográfica e econômica do país, incluindo-se aí a Amazônia.

É a chegada definitiva da Era desenvolvimentista no Brasil. Indústria de base, energia e transporte eram alguns dos eixos fundamentais do plano e concentraram grande parte dos investimentos previstos, ao todo foram 93% dos recursos alocados. O setor de energia tem maior destaque do que os demais setores e respondia à maior parte dos investimentos (43,4% do total). Além disso, é importante observar que houve a preocupação em expandir o parque destinado também à produção de bens duráveis, procurando uma maior diversificação do processo industrial.

Nessa fase do desenvolvimentismo, o Estado é decisivo na condução da economia, não só como regulador de atividades privadas, mas como um agente direto da produção (MANTEGA, 1995). Isto porque o avanço da industrialização pretendido pelo Plano de Metas exigia mais preocupação com a infraestrutura do país. Mas essa fase é marcada também por uma maior abertura da economia brasileira ao capital internacional, sobretudo porque cerca de 44% dos recursos previstos para a implementação do plano estavam dedicados à importação de bens e serviços (ALMEIDA, 2004). O BNDE seria o centro dessa organização inicial entre os setores privado e público, que se ampliou consideravelmente nos anos JK. Essa abertura mais evidente ao capital estrangeiro é uma das principais diferenças entre os governos de Juscelino e Vargas.

A importância do aumento da infraestrutura levou a uma maior institucionalização de alguns setores, como, novamente, o setor de energia, que ganha em 1960 um ministério específico, o de Minas e Energia, que, pela lei nº 3.782, envolvia os seguintes órgãos e repartições da administração federal: I - Departamento Nacional da Produção Mineral; II - Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica; III - Conselho Nacional de Minas e Metalurgia; IV - Conselho Nacional de Petróleo; V - Comissão de Exportação de Materiais Estratégicos. Outras entidades sob a jurisdição desse ministério seriam: I - Companhia Vale do Rio Doce S.A. (até a sua privatização em 1997); II - Companhia Hidrelétrica do São Francisco; III - Petróleo Brasileiro S.A.; IV - Comissão Nacional de Energia Nuclear; V - Comissão Executiva do Plano do Carvão Nacional.

A usina hidrelétrica de Furnas (MG) foi a maior obra dessa época em toda a América Latina e a energia produzida teria como destino exclusivo a região sudeste. Foi criada uma empresa estatal exclusiva para a sua construção, a Furnas. Apesar de enfrentar grande oposição

pelo número de deslocamentos que seriam provocados (mais de 30 mil pessoas), a usina foi defendida com afinco pelo governo porque sua construção representaria um aumento exponencial de toda a potência instalada até então no Brasil, representando cerca de 1/3 do total na época (FURNAS, 2016). O risco de colapso do abastecimento de energia foi um dos principais argumentos utilizados para garantir que a hidrelétrica fosse construída. Várias empresas estrangeiras, entre suecas, alemãs, francesas, norte-americanas e canadenses, entraram com o fornecimento de tecnologias não fabricadas no Brasil, como as turbinas, por exemplo. Ou seja, o discurso de um empreendimento totalmente nacional é um mito.

Já o setor de transportes obteve 30% dos recursos do plano e investiu na abertura de estradas, pavimentação de rodovias, o reaparelhamento de ferrovias e melhoria dos portos. Especificamente, para a Amazônia, esse setor durante o governo JK teve como marco fundamental a abertura da Rodovia Belém-Brasília, conhecida como a rodovia da unidade nacional. Além dela, com o objetivo de ligar todas as regiões do Brasil à nova capital, foram abertas também as rodovias Belo Horizonte-Brasília (700 km), Goiânia-Brasília (200km), Fortaleza-Brasília (1500 km) e Acre-Brasília (2500 km).

A Belém-Brasília estava compreendida no âmbito de um plano maior de atuação do governo federal na Amazônia, coordenado pela SPVEA, com o intuito de promover o crescimento econômico da Amazônia através de sua integração ao restante do país. Vale ressaltar que uma das principais metas do planejamento da SPVEA naquele momento era reorganizar a ocupação territorial na Amazônia baseada no extrativismo da borracha e de outros produtos, mas o órgão passa, gradativamente, a diversificar sua pauta de atuação. A necessidade de racionalização da ocupação humana em torno das atividades extrativas era parte das preocupações do órgão e refletia a mentalidade do Estado brasileiro sobre Amazônia, mas, nesse momento, a SPVEA passa a pensar sobre essa racionalização também através de outros mecanismos.

Um deles era em relação a transportes e comunicação, que, segundo suas diretrizes, eram os fatores estruturantes de todas as outras “carências” da Amazônia. Por isso, a ligação via terrestre foi tida como um dos primeiros passos para uma ligação mais complexa, pois, permitiria um acesso mais facilitado daqueles que teriam a posterior tarefa de “povoar” a região amazônica. Após algumas alterações no traçado original, as obras da Belém-Brasília foram iniciadas em meados de 1958, sob a coordenação da Comissão Executiva da Rodovia Belém- Brasília (RODOBRÁS) e da SPVEA, ainda no primeiro ano da gestão de JK. Nesse começo, o “Engenheiro Bernardo Sayão mobilizou uma frota de 200 caminhões, tratores, solidificadoras, entre outras máquinas; distribuindo cerca de 3.400 trabalhadores a 11 forças-tarefas, em três

frentes com bases em Belém, Imperatriz e Anápolis” (BRASIL, 1958 apud SOUSA; PACHECO, 2013).

O trecho correspondente à Amazônia (Pará e Maranhão) foi considerado o mais difícil em ser realizado, segundo os relatórios de construção da rodovia, pois a floresta densa constituía um grande obstáculo a ser vencido:

Essa é a frente de trabalho mais rude e difícil que se possa imaginar. É toda a agressividade da selva da Amazônia jamais penetrada pelo civilizado que está sendo vencida pelo esforço patriótico dos técnicos e trabalhadores brasileiros. Nesse trecho, além de Imperatriz, os desbravadores já penetraram 72 km na floresta, e na ponta da trilha está sendo ultimada a construção de um campo de pouso, pois a aviação se revelou indispensável a esse cometimento. Nessa região, batizada com o nome de Açailândia, já foram encontrados vestígios de três tribos de índios. Para evitar qualquer incidente entre brancos e silvícolas, dois índios “Gaviões” civilizados acompanham a turma de penetração, sob fiscalização de um representante do Serviço de Proteção aos Índios. Os trabalhadores dessas linhas avançadas são abastecidos por meio de pára-quedas lançados de aviões que apoiam a operação (VAITSMAN, 1958 apud PACHECO, 2009, p. 44, grifo nosso).

Segundo relatório da SPVEA, esse trecho de obras da rodovia em particular apresentava o que o órgão classificou como “agressividade geológica e botânica” (SPVEA, 1960). Esse documento marca a visão oficial de que a não-civilidade dos índios encontrados é o que marcaria qualquer possibilidade de conflito com os homens da obra e não a chegada arbitrária de uma grande rodovia em terras indígenas. Ou seja, a obra em si e todo o seu caráter invasivo nunca foi mencionada como responsável pela explosão dos conflitos sociais e de toda a violência desencadeada com a abertura da estrada.

A política de povoamento vai se dar gradativamente, ano após ano, nesse trecho, mas a SPVEA considera que o aumento do contingente populacional ainda não era satisfatório aos níveis pretendidos pelo governo, mesmo que o crescimento populacional “baixo” tenha provocado mudanças muito expressivas na fisionomia econômica e social das regiões afetadas, sobretudo na faixa maranhense da rodovia.

No que remete às dinâmicas socioeconômicas, Hébette e Marin (1976) discordam da SPVEA e afirmam que, após o início da abertura da Belém-Brasília, houve sim um grande crescimento populacional provocado por movimentos migratórios, sobretudo nas zonas urbanas ao longo da estrada. Mas é lógico que os fluxos são diferentes se compararmos Goiás e Maranhão, por exemplo. Segundo os autores, “essa dinâmica contribuiu tanto para a formação de novos núcleos de características urbanas, como para a concentração nos centros já existentes” (HÉBETTE; MARIN, 1976, p. 9). Esse processo se intensifica, de acordo com os autores, através de contradições econômicas e sociais, como a estratificação social e as relações

de dominação que se evidenciam nesse dinamismo, sobretudo no que diz respeito às economias urbanas e à formação da estrutura ocupacional (HÉBETTE; MARIN, 1976).

Sobre os impactos do aumento populacional e do evidenciamento dos fatores acima citados, os autores afirmam que:

A migração das zonas rurais para as cidades da Belém-Brasília realiza-se pressionada pela penetração na economia rural “tradicional” de novas formas e relações de produção capitalista com suas características de consumo, de mercado de trabalho, concentração de renda etc... Esse processo transforma o posseiro, o arrendatário, o pequeno proprietário, em trabalhador assalariado das fazendas, da mesma forma que expulsa e reorienta parte dessa força de trabalho para as cidades (HÉBETTE; MARIN 1976, p. 9).

Carvalho (1979) chama a atenção para inúmeros outros problemas que foram provocados com a construção da Belém-Brasília, como por exemplo, o surgimento de pequenos agrupamentos de madeireiros e trabalhadores da rodovia próximos à Imperatriz (MA) que viraram núcleos não-urbanizados com alta concentração de exploração sexual infantil. As meninas, que tinham normalmente entre 12 e 14 anos de idade, eram exploradas em cabarés e casas de dança. Segundo sua pesquisa de campo, Carvalho afirma que a exploração sexual de crianças era vista como uma “consequência natural” da abertura da rodovia.

Já os conflitos agrários e fundiários são aprofundados nessa época, e a figura do grileiro passa a se consolidar como um dos principais agentes desses conflitos, pois são eles que estão envolvidos em boa parte das disputas contra grupos sociais anteriormente estabelecidos em torno de terras de uso livre, como as quebradeiras de coco-babaçu, por exemplo. Mas há também os indígenas, quilombolas, e demais trabalhadores rurais, que estavam no centro dessas disputas. Da mesma forma, é preciso observar que o governo criou todo um aparato institucional para a instalação de empresas agropecuárias, mineradoras e extrativas em terras já ocupadas. Segundo Luna (1984) e Barbosa (2008), o papel do Estado é importantíssimo na definição das situações de conflito:

O Estado empregava um discurso de ocupação “racional” a fim de disciplinar o alargamento da fronteira agrícola e promover uma “modernização” no setor primário. Era uma política que visava destinar terras disponíveis para os investimentos agropecuários e, concomitantemente, implantar projetos de colonização para abrigar camponeses que viessem de situações conflitivas. Desse modo, a ambigüidade se impõe nessa prática: embora houvesse uma política oficial de incentivo à pequena produção familiar, a ser empregada ao mesmo tempo em que o Estado investisse nas grandes empresas, houve uma predominância desta proposta em detrimento daquela primeira (BARBOSA, 2008, p. 4-5).

Conforme podemos ver, o desenvolvimento da violência é consequência direta de ações que são iniciadas na esfera das decisões oficiais e que tem, em grande parte, relação direta com a forma como essa oficialidade formula a realidade na Amazônia. Por isso mesmo, é preciso

sempre reafirmar que a natureza dos problemas que são provocados por um grande projeto está na própria definição de sua necessidade e no papel que os governos tem na definição dessas necessidades.

É importante destacar que o programa desenvolvimentista de JK e o seu papel nessa escalada da violência na Amazônia relacionada a grandes projetos de infraestrutura e desenvolvimento se evidencia com a abertura da Belém-Brasília, mas há outras iniciativas que tiveram impactos tão significativos quanto a Belém-Brasília. Sob coordenação do SPVEA podemos enumerar: a BR-20 (ligando o litoral maranhense à rodovia tronco); a BR-29 (ligando o Acre à Brasília); a BR-63 no Amazonas (que liga Lábrea e Humaitá); a BR-17 (ligando Manaus com Boa Vista e Boca do Acre) e a BR-15 no Amapá.

No plano da produção de energia, vamos observar que a ofensiva sobre o uso da Amazônia nesse campo começa efetivamente a se dar a partir do golpe militar de 1964. Mas, de antemão, é importante reforçar que a aproximação de grandes rodovias com cursos de rios vai se mostrar como uma importante estratégia para a realização de estudos futuros de quedas d’água para construção de grandes hidrelétricas.

Antes de tratar especificamente da atuação dos governos militares, é preciso falar de um fato marcante para a questão energética no Brasil: no intervalo entre o fim do governo de Juscelino, em 31 de janeiro de 1961, e o início da ditadura militar no Brasil, após o golpe de 1964, temos a criação da Eletrobrás (Centrais Elétricas do Brasil), em abril de 1961, durante o governo de Jânio Quadros. Proposta inicialmente durante o segundo governo Vargas, em 1953, a criação da Eletrobrás tornou-se um impasse entre os interesses públicos e privados, assim como ocorrera com a Petrobrás. Mas, ao contrário deste último, o projeto da Eletrobrás só veio a ser efetivamente tocado adiante após o governo de Juscelino. O imbróglio se deu em torno da definição feita pelo relatório da Comissão Mista Brasileira-Americana de Estudos Econômicos (Missão Abbink) dos papéis que o Estado e a iniciativa privada assumiriam no setor de energia. Nesse relatório, é sugerido que o planejamento do setor deveria ser calcado na presença do capital privado nacional e estrangeiro com condições de ser autossuficientes no plano financeiro. Ao Estado seria reservada a função de regular as atividades desse setor. Esse relatório sugere também que o governo brasileiro deveria dar atenção especial à energia hidroelétrica, como uma alternativa supostamente mais barata que as demais e que oferecia

poucas dificuldades, pois o potencial brasileiro estava muito além de sua capacidade até então

instalada. Caberia, assim, apenas dar condições financeiras para novos investimentos no setor. As proposições sugeridas pelo relatório da Missão Abbink entraram em conflito direto com as ações propostas pelo governo Vargas no campo da energia que visava a concentração

do setor nas mãos dos Governos Federal e Estaduais. A Eletrobrás, cujo projeto de 1953 tinha como objetivo a reestruturação do setor de energia elétrica, teve sua criação adiada em quase dez anos (CALIBI et al., 1983). Sua constituição foi autorizada pela Lei nº 3.890-A, de 25 de abril de 1961, mas só em 1962, durante o governo de João Goulart, ela foi efetivamente instalada. Inicialmente, segundo a Lei nº 3.890-A, a Eletrobrás tinha como atribuição promover estudos, projetos de construção e operação de usinas geradoras, linhas de transmissão e subestações destinadas ao suprimento de energia elétrica do país. Com o passar dos anos, a Eletrobrás também assume papel proponderante das negociações políticas em torno dos futuros projetos hidrelétricos no Brasil, tornando-se um dos agentes mais importantes desse campo.

3.3 Os governos militares e a consolidação dos grandes projetos de infraestrutura como