programas de saneamento básico no estado do Espírito Santo
REIS Marcelo L1
RESUMO
A atividade de gerenciamento de projetos pode ser considerada, ainda, uma prática incipiente no Brasil. Muitos programas e projetos têm sido abortados por apresentarem falhas e dificuldades em algum processo de seu ciclo de vida, acabando por dificultar ou inviabilizar a execução. Este trabalho tem como objetivo efetuar a comparação entre o resultado de programas de saneamento de modo a concluir sobre a existência de relação entre a prática formal de gerenciamento de projetos e o resultado do desempenho de programas na área de saneamento ambiental no estado do Espírito Santo nas décadas de 1990 e 2000. Para fomentar a discussão do tema, colocou-se a seguinte questão: a prática formal de gestão de projetos e a estrutura organizacional são fatores críticos para uma entrega bem sucedida em programas de infraestrutura? A pesquisa é caracterizada como descritiva, com abordagem qualitativa e utilizou os procedimentos de pesquisa bibliográfica e análise documental. Os resultados apontam que, apesar de haver outros fatores importantes, a existência de uma estrutura formal e robusta de gerenciamento de projetos é fator crítico de sucesso quando da execução de programas que envolvam altos custos, vários atores e escopo amplo.
Palavras-chave: Gerenciamento de projetos. Fatores críticos de sucesso. Projetos de saneamento.
ABSTRACT
The project management activity can also be considered an incipient practice in Brazil. Many programs and projects have been aborted because they present flaws and difficulties in some process of their life cycle, ending up making it difficult or impossible to execute. This work aims to make a comparison between the result of sanitation programs in order to conclude about the existence of a relationship between the formal practice of project management and the result of the performance of programs in the area of environmental sanitation in the state of Espírito Santo in the 1990s and 2000s.
To encourage discussion of the topic, the following question was posed: are formal project management practices and the organizational structure critical factors for successful delivery in infrastructure programs? The research is characterized as descriptive, with a qualitative approach and used the procedures of bibliographic research and document analysis. The results show that, although there are other important factors, the existence of a formal and robust project management structure is a critical success factor when executing programs that involve high costs, several actors and a wide scope.
Keywords: Project management. Critical success factors. Sanitation projects.
INTRODUÇÃO7
O decorrer da década de 1980 e o desenrolar dos anos 1990 significaram momento de mudanças em termos
1Economista. Mestre em Economia pelo Programa de Pós-Graduação em Economia da Universidade Federal do Espírito Santo/UFES. Especialista em Comércio Exterior pela Universidade Federal do Espírito Santo/UFES; Pós-graduado MBA em Gestão Estratégica de Negócios pela Fundação Instituto Capixaba de Pesquisas em Contabilidade, Economia e Finanças – FUCAPE; Pós-graduado MBA em Gestão de Projetos pelo Centro
econômicos, políticos e sociais para o estado brasileiro. O processo de redemocratização no Brasil, aliado às mudanças econômicas e políticas na ordem mundial ao fim da guerra fria,
Universitário Internacional – UNINTER; Professor da Faculdade Novo Milênio.
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propiciou de modo sensível ao estado brasileiro avançar em propostas e políticas de forma a absorver uma gama de tecnologias e processos que até então não estavam disponíveis internamente, vistas as características das políticas de cunho protecionistas operacionalizadas no período dos governos militares entre os anos de 1964 e 1985 (CRUZ, 1998).
No espectro governamental, as administrações de Fernando Collor (1990-1992), Itamar Franco (1992-1995) e Fernando Henrique Cardoso (1995-2003) iniciaram as ações para o incremento das políticas voltadas ao Plano de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que continha um amplo escopo de cunho modernizante e gerencialista (PEREIRA, 1996).
Nesse sentido, estratégias e processos empresariais que chegaram ao Brasil entre as décadas 1980 e 1990 foram sendo introduzidas tanto na esfera estatal quanto no âmbito privado. Para exemplificar algumas dessas estratégias é possível citar a Reengenharia Organizacional, o Programa de Qualidade 5S, os processos de Downsizing e as práticas de Gerenciamento de Projetos.
O processo de reengenharia organizacional, criado na década de 1990 pelos americanos Michael Hammer e James Champy, tinha como principal foco o aumento da eficiência empresarial por meio da melhoria da performance operacional, repensando a melhor forma de realizar suas atividades com menor custo e melhor atendimento, elevando também sua competitividade no mercado (MOTTA, 1998).
Outro processo que chega ao Brasil na década de 1990, mais precisamente em 1991 por meio da Fundação Christiano Ottoni, é o Programa de Qualidade desenvolvido no Japão na década de 1960 chamado 5S: Seiri (utilização), Seiton (ordem), Seisou (limpeza), Seiketsu (padronização) e Shitsuke (disciplina) (OLIVEIRA, 1997).
A técnica de Downsizing (redução de pessoal ou de custos) surge nos Estados Unidos na década de 1970 e chega ao
Brasil no final da década de 1990. Esta estratégia tem por objetivo central manter uma organização mais enxuta e, por conseguinte, mais eficiente (MOTTA, 1998).
A prática de gerenciamento de projetos, apesar de existir há mais de 40 anos, tendo o seu padrão metodológico difundido para o mundo pelo Project Management Institute – PMI desde o ano 1969, chega ao Brasil ainda de forma bastante incipiente apenas em meados da década de 1990. Essa metodologia é o tema objeto do presente trabalho e será explorada em maior profundidade ao longo do artigo, observando sua relevância como fator de sucesso na condução de programas de saneamento básico no estado do Espírito Santo.
Neste contexto, o objetivo maior da pesquisa é, por meio de uma investigação documental e bibliográfica, concluir sobre relação e a importância da adoção da prática formal de gerenciamento de projetos no sucesso de programas no âmbito governamental, tomando-se como referência a comparação de informações de desempenho de quatro programas na área de Saneamento Ambiental no Espírito Santo.
METODOLOGIA
Com vistas ao alcance do objetivo proposto neste trabalho, a fim de comparar o resultado da avaliação de desempenho de Programas e relacioná-los a prática formal das técnicas de gerenciamento de projetos, optou-se pela utilização da pesquisa documental e bibliográfica, tendo sido realizado o levantamento de elementos comparativos sobre temas relacionados à administração de projetos, estruturas organizacionais, bem como a análise de documentos técnicos e históricos relacionados aos programas de saneamento promovidos no Espírito Santo nas décadas de 1990 e 2000.
Conforme apresentado em Lakatos e Marconi:
A pesquisa bibliográfica, ou de fontes secundárias, abrange a bibliografia já tornada pública em relação ao tema de estudo, desde
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publicações avulsas, boletins, jornais, revistas, livros, pesquisas, monografias, teses, material cartográfico etc., até meios de comunicação oral: rádio, gravações em fita magnética e audiovisuais: filmes e televisão. (LAKATOS E MARCONI,2010, p.183)
Ainda de acordo com Lakatos e Marconi (p.174), “a característica da pesquisa documental é que a fonte de coleta de dados está restrita a documentos, escritos ou não, constituindo-se o que se denomina de fontes primárias. ”
De acordo com Fachin (2001), o método comparativo consiste em investigar coisas ou fatos e explicá-los segundo suas semelhanças e suas diferenças. Permite a análise de dados concretos e a dedução de semelhanças e divergências de elementos constantes, abstratos e gerais, propiciando investigações de caráter indireto.
Quanto aos objetivos, a pesquisa caracteriza-se como descritiva, com forma de abordagem qualitativa. Vergara (2000) argumenta que a pesquisa descritiva expõe as características de determinada população ou fenômeno, estabelece correlações entre variáveis e define sua natureza. Para Gil (2002), as principais técnicas de coleta de dados geralmente utilizadas na pesquisa descritiva são:
formulários, entrevistas, questionários, fichas de registro para observação e coleta de dados em documentos.
As informações primárias utilizadas na pesquisa foram coletadas em dois relatórios de avaliação final de projeto, disponibilizados em meio impresso e digital.
Foram utilizados os seguintes relatórios: (i) Report No: 2848 – Implementation Completion Report (ICR) datado de 07 de abril de 2004 – Referente programas PRODESPOL (etapa 1) e PRODESAN (etapa 2) - Documento datado de 07 de abril de 2004; e (ii) Report No: ICR2160 – Implementation Completion and Results Report – Referente aos resultados dos Programas Programa Águas Limpas I e II - Documento datado de 30 de março de 2012.
Quanto aos objetivos, a pesquisa caracteriza-se como descritiva, com forma de abordagem qualitativa. Quanto aos
procedimentos técnicos, foi realizada pesquisa bibliográfica e documental..
Como forma de contribuir para o aprofundamento sobre a temática proposta, o questionamento que norteia a pesquisa procura responder a seguinte questão: a prática formal de gestão de projetos e a estrutura organizacional são fatores críticos para uma entrega bem sucedida em programas de infraestrutura?
O trabalho está estruturado em mais quatro seções: a segunda seção trata da aproximação aos conceitos básicos relacionados à administração de projetos; a terceira seção apresenta uma análise de quatro iniciativas de programas desenvolvidos na área de saneamento ambiental no Espírito Santo, a caracterização e a metodologia da pesquisa; a quarta seção traz as considerações finais, encerrando-se com as referências do trabalho.
DESENVOLVIMENTO
Aspectos acerca do gerenciamento de projetos
- Projetos
Diversas atividades desenvolvidas pelo homem podem ser enquadradas na categoria de projetos. Segundo o Project Management Institute (PMI):
Um projeto é um empreendimento temporário com o objetivo de criar um produto ou serviço único. A instituição enfatiza que o projeto é um empreendimento não repetitivo, caracterizado por uma sequência preestabelecida e lógica de eventos, com início e fim bem definidos. Se destina a atingir um objetivo claro e único, sendo conduzido por pessoas dentro de parâmetros predefinidos de tempo, custo, recursos e qualidade (PMI, 2013).
Isso implica um prazo limitado, uma data estipulada para conclusão e um resultado diferente produzido no curso da rotina empresarial. Segundo a ISO NBR 10.006 (2000 apud Trentim, 2014, p.18), projeto é um “processo único, consistindo de um
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grupo de atividades coordenadas e controladas com datas para início e término, empreendido para alcance de um objetivo conforme requisitos específicos, incluindo limitações de tempo, custo e recursos”.
Para Maximiano (2002, p.26), “projetos são atividades temporárias, com começo, meio e fim programados, que têm como objetivo fornecer um produto singular”
Por temporário entende-se que cada projeto tem um início e um fim muito bem definidos. Um projeto é fundamentalmente diferente porque ele termina quando seus objetivos propostos são alcançados, enquanto as operações continuadas (não projetos), quando atingem seus objetivos, criam um novo grupo de objetivos e o trabalho continua. Resultado singular ou único significa que o produto ou serviço produzido é de alguma forma diferente de todos os outros produtos ou serviços semelhantes (VARGAS, 2005).
Dessa forma, a necessidade da fixação de um marco inicial e final para os projetos
estabelece um ciclo de vida para o desenvolvimento desta atividade. De acordo com Kerzner (2006), o ciclo de vida serve para definir o início e o fim do projeto e define qual atividade deve ser realizada em cada etapa, bem como quem deve estar envolvido, descrevendo assim o conjunto de processos que devem ser seguidos para que o projeto seja bem gerenciado.
Conforme apresentado em PMI (2008), as áreas de conhecimento englobam 47 processos de gerenciamento logicamente organizados em cinco grupos de processos, os quais representam as etapas de um projeto, conforme a seguir descrito: i) grupo de processos de iniciação; ii) grupo de processos de planejamento; iii) grupo de processos de execução; iv) grupo de processos de monitoramento e controle; e, v) grupo de processos de encerramento.
A figura 1 demonstra a interação entre os cinco processos:
Figura 1 – Interação entre grupos de processos do ciclo de vida de um projeto.Fonte: PMI (2008) Adaptado
Kerzner (2006, p.3) evidencia ainda que
“o sucesso de um determinado projeto depende de sua conclusão dentro de um prazo pré-estabelecido, dentro do custo fixado previamente, atendendo aos níveis de desempenho e tecnologia especificados e aceitos pelo cliente”.
Os projetos são detalhados de modo a mapear todas as atividades necessárias para a entrega dos resultados esperados.
Este detalhamento é chamado de EAP
(Estrutura Analítica do Projeto) ou Work Breakdown Structure (WBS). Esta estrutura subdivide as atividades do projeto em partes menores ou pacotes de trabalho, de modo a facilitar o controle e a medida de desempenho do projeto (XAVIER, 2009).
Os projetos contemporâneos apresentam-se em muitas formas e tamanhos. Alguns são de curta duração, empreendimentos baratos que duram apenas alguns dias e necessitam de
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recursos mínimos. Há projetos que precisam ser executados em poucas horas ou não farão sentido (KELLING e BRANCO, 2012).
Por outro lado, projetos na área da infraestrutura, como aqueles relacionados ao setor de saneamento ambiental, são frequentemente de complexidade elevada e necessitam de maior extensão de tempo, exigindo grande atenção por parte dos patrocinadores e demais partes envolvidas (REZENDE e HELLER, 2002).
A execução dos mais variados tipos de projetos pode envolver poucas ou muitas pessoas. As partes envolvidas, ou seja, aquelas que afetam ou podem ser afetadas de forma positiva ou negativa pela ação dos projetos são comumente designadas de stakeholders. De acordo com Carvalho e Rabequini (2011), pode-se considerar exemplos de stakeholders a sociedade, os clientes, fornecedores, Governos, comunidades, organização patrocinadora e todos aqueles que de alguma forma estão sendo direta ou indiretamente afetados pelas atividades do projeto.
- Programas
Muitas atividades promovidas por governos e empresas não estão restritas a uma única ação ou mesmo são de natureza única. Portanto alguns projetos podem
estar sendo executados concomitantemente no sentido de se obter
um objetivo maior relacionado àquele conjunto de iniciativas.
De acordo com Trentim (2011), denomina-se programa o conjunto de projetos relacionados e gerenciados de forma coordenada, usando as mesmas técnicas e podendo compartilhar recursos.
Segundo Maximiano (2002), quando os projetos são gerenciados coletivamente dentro de um programa é possível obter benefícios que não existiriam se os referidos projetos fossem gerenciados individualmente. As organizações precisam decidir qual será a melhor e mais produtiva forma de tratar os projetos, de forma individualizada ou em conjunto.
Programas governamentais como o PAC (Programa de Aceleração do Crescimento) trazem em seu bojo vários projetos como o Projeto Cidade Melhor, Projeto Comunidade Cidadã, Projeto Minha Casa Minha Vida, Projeto Água e Luz para Todos, Projetos na Área de Transporte e Energia. Observa-se que é um programa composto por vários projetos em diversas áreas, cujo objetivo maior é que, ao se concretizando as diversas ações, um cenário de crescimento econômico esteja estabelecido (BRASIL, 2010). Não obstante ao real sucesso ou insucesso do referido Programa, pode-se inferir que existe, no plano federal, uma estratégia que visa coordenar e integrar os resultados dos vários projetos, de modo que o conjunto de resultados gere uma situação que atenda às expectativas traçadas no início do Programa.
- Gerenciamento de projetos
Há tempos uma grande dificuldade observada no Brasil é a capacidade dos agentes econômicos em planejar, executar e concluir projetos. A complexidade do ambiente de negócios aumentou abruptamente a partir dos anos 1990, o que trouxe, em certa medida, dificuldades para que executores de projetos se mantivessem capacitados para atender suas funções e gerenciar satisfatoriamente seus novos projetos. Muitas vezes a incerteza e os riscos quanto ao futuro, considerando diversos aspectos, têm sido fatores críticos para que projetos não venham a ser implementados. Ineficiências na execução de projetos no âmbito público impactam negativamente todos os atores direta e indiretamente relacionados (CALDEIRA, 2015).
Conforme enfatizado por Li e Guo 2011 (apud Carvalho; Da Mata e Gonçalves, 2017), em diversos países os megaprojetos em infraestrutura não estão produzindo resultados favoráveis, uma vez que dificilmente atendem aos requisitos de custo, tempo e satisfação dos stakeholders.
Por esse motivo, estabelecer processo que permita lidar com as peculiaridades nas
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execuções de obras de infraestrutura é fundamental para garantir o sucesso das políticas públicas.
Conforme definição do PMBOK (PMI 2008, p.12), “o gerenciamento de projetos é a aplicação de conhecimento, habilidades, ferramentas e técnicas às atividades do projeto a fim de atender aos seus requisitos”.
De acordo com argumento de Vargas (2009):
O gerenciamento de projetos é um conjunto de ferramentas gerenciais que permitem que a empresa desenvolva um conjunto de habilidades, incluindo conhecimento e capacidades individuais, destinados ao controle de eventos não repetitivos, únicos e complexos, dentro de um cenário de tempo, custo e qualidade predeterminados. (VARGAS, 2009, p.6)
O gerenciamento de projetos, segundo Atkinson (1999), Meredith e Mantel (2003), Morris e Hough, (1997), Turner (1999) e Basu (2014) citados por Carvalho; De Paula e Gonçalves (2017), identifica três critérios ou objetivos para avaliar o sucesso de um projeto, os quais formam o chamado triângulo de ferro: o prazo, o custo e a qualidade. Estes critérios são interdependentes, motivo pelo qual o sucesso do projeto depende dos critérios de aceitação (qualidade), prazo e orçamento acordado. O ponto mais sensível desta trinca, certamente, é a medida da qualidade. As orientações para a qualidade do projeto nos organismos de gestão de projetos reconhecidos internacionalmente também refletem os procedimentos de design e exigências no processo. Cabe ressaltar a existência de outros guias práticos para gerenciamento de projetos além do Guia Project Management Institute – PMI. Pode-se citar pelo menos dois outros importantes e conhecidos como o Guia da Association for Project Management – AMP e o Projects in Controlled Environments – Prince 2.
Segundo o PMI (2013), o gerenciamento típico de projetos inclui a aplicação e a integração apropriadas de dez áreas de conhecimento específico. Uma área de conhecimento representa um conjunto
completo de conceitos, termos e atividades que compõem um campo profissional, o campo de gerenciamento de projetos, ou uma área de especialização. As áreas de conhecimento são: i) gerenciamento da integração do projeto; ii) gerenciamento do escopo do projeto; iii) gerenciamento do tempo do projeto; iv) gerenciamento dos custos do projeto; v) gerenciamento da qualidade do projeto; vi) gerenciamento dos recursos humanos do projeto; vii) gerenciamento das comunicações do projeto; viii) gerenciamento dos riscos do projeto; ix) gerenciamento das aquisições do projeto; e x) gerenciamento das partes interessadas do projeto.
De acordo com o que foi apresentado em Carvalho; De Paula e Gonçalves (2017), o trabalho de Larsen et al.(2015) realizou avaliação do efeito de 26 fatores de tempo, custo e qualidade em projetos de construção pública, conforme determinado pelos gerentes do setor público de projetos.
As principais causas de insucesso no cumprimento dos prazos dos projetos públicos identificadas pelos autores foram o atraso na entrega dos produtos, a intermitência do financiamento, as interferências de outras autoridades no processo, a precariedade do planejamento do projeto, os erros ou as omissões no trabalho de construção e a falta de identificação e acompanhamento preliminar das principais necessidades das obras.
Para os autores Cano e Lidón (2011), o escopo do projeto deve estar claramente definido, considerando a expectativa dos stakeholders em relação aos resultados do projeto. Uma indefinição pode ser fator desencadeador de turbulência na condução do projeto.
Conforme Atkinson, Crawford e Ward (2006) apud Carvalho, De Paula e Gonçalves (2017), existem três principais áreas de incertezas: a incerteza nas estimativas, a incerteza relacionada às partes do projeto e as incertezas relativas às fases do ciclo de vida do projeto.
O trabalho de Carvalho, De Paula e Gonçalves (2017) identifica na revisão de literatura diversos fatores que influenciam negativamente a execução de projetos nas
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áreas pública e privada. Dentre os fatores mais importantes citados no trabalho que podem levar a insucessos em projetos, podem-se destacar aqueles relacionados a deficiências na gestão de projetos, incluindo-se a má qualidade no controle e na gestão do local, na comunicação ineficiente entre as partes envolvidas e problemas com fornecedores. A ineficiência na definição e gestão de escopo, a falta de coordenação local e a administração de prazos, também estão comumente citados como fatores de insucessos na condução e entrega de projetos.
Esses diversos pontos de fragilidade encontrados em projetos são comuns a quase todos os países em desenvolvimento. Monitoramento e controle são extremamente necessários em todas as etapas de um projeto, observando-se a necessidade de correções de rumos, dos riscos existentes, da qualidade das entregas, do relacionamento com as partes envolvidas, com a comunicação dos assuntos do projeto. Enfim, o encerramento do projeto, com sucesso, depende de muitos aspectos que estão relacionados à atenção dada a todas as disciplinas relacionadas ao ciclo de vida deste, atendendo na entrega de forma satisfatória, aos requisitos de custo, tempo e qualidade.
O ponto chave quando se encerra um projeto, portanto, é verificar e documentar
O ponto chave quando se encerra um projeto, portanto, é verificar e documentar