Instabilidade monetária e econômica no governo Prudente de Morais e as propostas

Delfim Netto (1959, p. 3-9) considera que a intervenção governamental na economia cafeeira só se inicia em 1906, dessa forma, aponta que no período desde 1857, marco inicial de sua análise, o governo não interferiu no mercado do café. Sua obra tem como ponto de partida o tratamento global do problema cafeeiro, buscando interpretar uma realidade histórica e dar uma contribuição metodológica, fazendo a análise dos fatos para então chegar a

um modelo teórico que permita a explicação dos fenômenos tratados. Assim, mesmo dispondo de dados matemáticos e estatísticos para a interpretação daquele problema econômico, o autor procura se basear no conhecimento histórico.

O autor sustenta que um de seus objetivos principais é observar o “comportamento cíclico”, que se refere a uma oscilação de preços do café, cujo período não é constante e com amplitude também variável. Para isso, deve-se também avaliar se a série analisada não contém uma “tendência secular”, pois, caso possua, tal movimento poderia ser combinado ou escondido por ela.

Assim, durante o primeiro período analisado pelo autor, a conclusão é que os preços do café se caracterizam pelo fato de que flutuaram sem apresentar qualquer tendência secular, tendo seguido a tendência mundial de oscilação de preços. Além disso, segundo o autor, uma análise preliminar dos movimentos dos preços do café demonstra que o comportamento do mercado se modificou a partir de 1900 e que os três ciclos anteriores, desde 1857, se explicam pela oferta e procura do produto.

Com a proclamação da República, passou-se a observar uma queda brusca do câmbio, que não acontecia desde 1868, em função da Guerra do Paraguai. Segundo o autor, há várias causas para tal fenômeno, com destaque para duas: a desorganização do sistema bancário com o advento do novo regime, seguida de déficits orçamentários e inflação, gerando a chamada crise do encilhamento; o abandono, com a abolição do trabalho escravo, das culturas de subsistência, já que o café passou a demandar maiores recursos. Com isso, aumentou-se a importação de alimentos.

Mesmo os altos preços do café não foram capazes de manter a taxa cambial, já que a pressão da procura cresceu vultuosamente. Tal período, de 1886 a 1906, para o autor, dá origem aos problemas que viriam a ser enfrentados pela economia cafeeira no meio século seguinte.

Após 1894, com a crise na economia norte-americana, bem como com a as novas safras advindas do período de estimulo à produção, os preços do café começaram a cair.

A combinação entre o aumento da produção e a queda do nível de rendimento dos consumidores gerou uma redução substantiva dos preços e, pela primeira vez, o Brasil entrou, e se manteve de maneira persistente, diante da seguinte situação: as exportações não se expandiram suficientemente a curto prazo para compensar a queda dos preços.

Nos outros dois ciclos analisados pelo autor (1858-1868 e 1869-1885), diante da queda de preços, a expansão das exportações compensava a receita de divisas. Tal fenômeno não gerava grandes flutuações na taxa cambial e “[...] garantia um paralelismo mais ou menos

estreito entre as tendências das cotações no mercado externo e no mercado interno”. A depreciação do câmbio compensava, por algum tempo, a redução dos preços externos e prolongava o período de desajustamento.

No 3º ciclo, o movimento antagônico entre preços externos e taxa de câmbio gerou uma dificuldade para o país. Com os estoques mundiais abaixo do normal, os preços internacionais se mantiveram. Diante da grande colheita, estimulada pelos preços altos (1896- 97), estes diminuíram pela metade. No entanto, isso não se explica só pela crise da oferta, mas pela “folga” provocada pela baixa cambial numa situação de “grande equilíbrio estatístico”.

A combinação entre a queda mais rápida do câmbio do que dos preços do café, possibilitou a expansão da produção num momento em que o mercado não poderia absorver tamanha oferta, exceto a preços muito baixos. No início do século XX, os preços estimularam ainda mais a oferta. Além disso, a construção de diversas ferrovias no estado de São Paulo, que possibilitou a efetiva utilização de terras férteis, bem como a onda migratória, favoreceu a produção, que dobrou em menos de dez anos.

No entanto, a disparidade entre a taxa de câmbio e os preços externos do café representava um problema não só para os agricultores em particular, mas para todo o país. Os grandes lucros fizeram com que todos os recursos dos agricultores fossem alocados na produção cafeeira, ao passo que a agricultura de subsistência perdia espaço. Com isso, o aumento da importação de alimentos contribuiu para a pressão sobre a taxa cambial. Seguiu- se que a concentração no setor cafeeiro tornou a economia brasileira vulnerável às flutuações dos preços do café, cujas baixas não eram compensadas por maiores vendas de outros produtos agrícolas.

Com o fim da escravidão, o governo passou a dar auxílios financeiros, via Banco do Brasil, com concessões diretas de empréstimos, aos fazendeiros. “Empréstimos estes que os bancos particulares não estavam dispostos a realizar”. Assim, a expansão da oferta de “dinheiro fácil” alimentou as plantações de café. No entanto, os preços baixos prejudicavam os produtores e o governo, já que a redução “tornava insolváveis os fazendeiros”. Além disso, as pressões do setor importador depreciavam a taxa de câmbio (DELFIM NETTO, 1959, p. 25-30).

Mircea Buescu (2011, p. 96-97) procura, em sua obra, ir além das perspectivas das escolas “materialistas” e “estruturalistas”, que teriam levado em conta demasiadamente o aspecto social e institucional, como questões de classes sociais, sistemas, estruturas e regimes políticos. Dessa forma, o autor procura analisar os fatos econômicos partindo da análise de

como os homens resolveram, em seu tempo, os problemas de bem-estar material, envolvendo todo o comportamento de uma comunidade humana num determinado momento histórico.

De acordo com o autor, nas duas primeiras décadas do Império, a economia se desenvolveu pouco. O período foi marcado por níveis baixos de renda, que não permitiam poupanças e investimentos. Entre 1830 e 1840, a dinamização da exportação de café, dentro de uma conjuntura favorável, começou a mudar este cenário, porém, mantendo as características mercantilistas da vida econômica brasileira, que foram ainda mais enraizadas a partir do sucesso do café. Esta “mentalidade mercantilista” fez com que houvesse uma tendência a “[...] concentrar indefinidamente todos os esforços produtivos no setor cafeeiro, até com o preço de se criar sérias distorções na alocação de fatores”.

Ainda, para o autor, a evolução dos preços do café não foi caracterizada pela tendência de longo prazo, mas por flutuações cíclicas dos preços. Tal fenômeno não se explicaria somente do lado da demanda, mas também da oferta, devido ao longo período de maturação do café, de modo que o plantio era incentivado durante o período de alta de preços, culminando no aumento da oferta, que acontecia, muitas vezes, nos momentos de depressão, gerando queda do preço. Estas flutuações influenciavam a rentabilidade, mas não necessariamente geravam prejuízo, já que, pelo prisma da receita cambial, o aumento da quantidade exportada compensava a queda dos preços.

Além disso, no período de produção relativamente elevada, propiciado pela escravidão, e com preços altos, embora flutuantes, os lucros elevados e seu reinvestimento constituíam a principal fonte de capital, situação que mudou paulatinamente com a diminuição do trabalho escravo e aumento da necessidade de investimento em maquinário e equipamentos.

Para o autor, o reinvestimento mostra a capacidade de capitalização e propensão para a poupança e investimento de uma “verdadeira classe empresarial”, que defendeu seus interesses também no âmbito político, principalmente em São Paulo, e criou condições de expansão da produção, atração de mão-de-obra, novos equipamentos e infraestrutura. No entanto, ressalta, a expectativa de lucros deu grande dimensão ao setor em detrimento de outros (BUESCU, 2011, p. 101-112).

Gustavo H. B. Franco (1995, p. 11), em artigo para uma coletânea que traça uma retrospectiva da história da política econômica republicana, escrita num momento em que o Brasil vinha de uma série de tentativas pouco exitosas para a estabilização da economia, considera que a primeira década republicana foi muito difícil para a política econômica, devido ao fim da escravidão e ao trabalho assalariado crescente, bem como ao

“reordenamento do país economia internacional”, com a intensificação das relações financeiras do Brasil com o exterior. Para o autor, porém, tais transformações “[...] não definem inevitabilidades, mas modificam o espectro das escolhas a serem exercidas no contexto da política econômica”, que é afetado por fatores como política, doutrina e personalidade, de forma que o período em questão teria sido marcado por embates em torno destes aspectos.

Em seguida à Proclamação da República, a taxa de câmbio declinou significativamente. Apesar disso, o preço do café elevou-se e manteve-se relativamente estável no período entre 1889 e 1896. Diante disso, a receita de divisas aumentou, mas não tanto quanto o desejável, devido à procura estimulada pela inflação. A explicação para isso se encontra nos reduzidos estoques e nas pequenas safras do período. Assim, mesmo com a desvalorização cambial, que favorecia cafeicultores e comerciantes nacionais, “[...] os importadores não conseguiram forçar uma redução proporcional dos preços (como os preços no varejo são mais ou menos estáveis, é este o comportamento que lhes aumenta os lucros)” (DELFIM NETTO, 1959, p. 32).

Tal coincidência causou a impressão de que o câmbio baixo teria sido o responsável pelo aumento da receita de divisas. O câmbio depreciado, de fato, aumenta as possibilidades de exportação, inclusive de outros produtos além do café. No entanto, este último não teve as vendas estimuladas pela desvalorização, já que os preços internacionais se configuraram pela relação entre a procura mundial e a oferta brasileira. Com a diminuição desta, os preços chegaram a níveis altos, mas com a safra maior de 1896-7 (seguida de outras mais elevadas ainda), o preço caiu 50% em relação ao período anterior. Os preços passaram a cair mais depressa do que taxa de câmbio, até que em 1901 a remuneração em moeda nacional voltou a ser igual ao nível anterior à Proclamação (DELFIM NETTO, 1959, p. 33).

Referindo-se à relação entre câmbio, oferta e preços, Delfim Netto conclui parcialmente a questão afirmando que:

A análise destes movimentos constitui um subsídio precioso para o entendimento das relações entre os preços internacionais do café e a taxa cambial. Quando existe um relativo equilíbrio estatístico, os movimentos da taxa cambial não são praticamente sentidos no mercado cafeeiro e a desvalorização da taxa cambial tende a elevar os preços do produto em moeda nacional e a causar, com um atraso de quatro ou cinco anos, uma elevação da oferta. Quando, entretanto, a situação é de mercado comprador, com a oferta superando, de maneira importante, a procura, os preços internacionais do café tendem a responder aos movimentos da taxa cambial, conservando mais ou menos estável a remuneração do café em moeda

nacional. Foi assim durante os três ciclos que analisamos (DELFIM NETTO, 1959, p. 33).

Acerca desta relação, entre câmbio, oferta e procura, o autor complementa ressaltando que é difícil manter os preços por meio apenas da taxa cambial quando a oferta é excedente. Ainda, com a forte inflação do início da República, os preços do café aumentaram muito mais em mil-réis do que em moeda estrangeira, porém, caíram em um ritmo muito menor. Tal fenômeno provocou uma concomitância do aumento da produção e de níveis baixos de preços.

Os movimentos observados e as instituições deles derivadas não foram capazes de, segundo o autor, mudar a “marcha do mercado”. Apesar de flutuações, o equilíbrio acabava se estabelecendo. O principal fato que propiciava isso era o dinamismo da procura de longo prazo, que se baseava em três fundamentos: 1-elevação muito rápida da população; 2- acentuado nível de rendimento; 3- crença no sistema de preços (DELFIM NETTO, 1959, p. 34-38).

Para Cardoso de Mello (1998), a crise cafeeira foi relativamente controlada entre 1891 e 1896, mas se deu de forma plena em 1898, no começo do governo Campos Sales. Diante disso, havia dois problemas simultâneos: o das exportações, em função da queda dos preços internacionais e o da crise financeira do Estado.

Flávio Saes (1981, p. 243-246) procura fazer uma análise que se afasta da versão arraigada na historiografia brasileira, em autores como Celso Furtado (1968) e Edgard Carone (1970), de que os fazendeiros de café impuseram seus interesses econômicos às políticas do governo federal durante a Primeira República. Dessa forma, evitando o pressuposto do “café com leite”, o autor parte para uma interpretação que evidencie as cisões entre os cafeeiros, bem como o fato de que a política econômica do governo central não atendia diretamente às pressões e propostas do setor. Diante disso, considera que o período entre 1896 e 1906 tornou mais aguda a percepção da crise cafeeira, fazendo surgir vários conjuntos de propostas para saná-la e conflitos em torno do tema. Para ele, o Convênio de Taubaté e a Caixa de Conversão vieram a “[...] conjugar distintos interesses, compatibilizados num conjunto complexo de medidas de política econômica”.

De acordo com o autor, a descentralização da República chegou a extremos em relação à reforma bancária. Concomitantemente, ocorreu a expansão das plantações de café entre 1891 e 1897 e os grupos de pressão sobre o governo federal cresciam e se tornavam mais complexos.

No entanto, a política econômica do governo não respondia de forma exclusiva e necessariamente às propostas do setor cafeeiro. Da mesma forma, na questão monetária e cambial, a “solução oficial” do governo variava e o governo aderia, em cada momento, a um tipo de proposta.

Em relação ao câmbio, o autor ressalta que as variadas interpretações da época sobre o declínio sugerem seu significado diverso para cada grupo atingido pelo fenômeno. Empregados públicos, do comércio e assalariados em geral queixavam-se da “carestia”, enquanto os cafeeiros pressionam para que a moeda continuasse desvalorizada.

No que se refere ao crédito, Saes observa que a mão-de-obra assalariada exigia mais recursos dos cafeeiros e que os bancos criados no início da década de 1890 não eram suficientes para atender às demandas. Isso obrigava os fazendeiros a venderem seus produtos rapidamente, a preços baixos (SAES, 1981, p. 251).

Perissinotto (1997, p. 14-15), em sua obra sobre o Estado e o capital cafeeiro, ressalta que “[...] o Estado não era um mero instrumento nas mãos de interesses ligados ao setor exportador” e que a classe dominante na República Velha não se constituía como um todo homogêneo e monolítico, mas fracionada em relação à economia e à política.

Para o autor, a historiografia “tradicional” sobre o período pode ser dividida em três linhas principais, no que refere às relações entre Estado e elite cafeeira. Os “instrumentalistas”, que viam o Estado como mero instrumento do grupo economicamente dominante, tendo Joseph Love como principal expoente; os “societalistas”, que atribuíam autonomia ao Estado, mas a explicam da partir de fatores exclusivamente sociais. Como exemplo desta linha, o autor cita Boris Fausto; e os “estatistas”, que viam certa autonomia do Estado e da burocracia, sem menosprezar o fato de que o Estado age em um “contexto social”, recebendo pressões de vários tipos. A obra de Steven Topik representaria tal visão (PERISSINOTTO, 1997, p. 24).

O autor se coloca ao lado de uma corrente “revisionista” em relação ao período, cujo eixo fundamental “[...] é o reconhecimento de que a República Velha, ao contrário do que afirmam os estudos tradicionais, não se constituiu num período dominado por um Estado liberal, fraco e ausente dos processos sociais mais amplos” (PERISSINOTTO, 1997, p. 399).

A partir do governo Prudente de Morais, presidentes paulistas governariam de 1894 a 1906. Para Topik, no entanto, isso não gerou grandes mudanças na política financeira. Conforme o autor, a oligarquia cafeeira deu continuidade ao programa elaborado por “políticos com mentalidade industrial” do governo Floriano. O principal objetivo era

consertar os estragos do encilhamento e, de acordo com o autor, o Estado viria a intervir cada vez menos nos mercados financeiros, adotando uma postura “ortodoxa”.

Os presidentes paulistas tinham como objetivo a revalorização do mil-réis, o equilíbrio orçamentário, a volta à moeda conversível e a limitação do meio circulante. Sua justificativa mais comum era de que tais medidas favoreciam um fluxo mais intenso de capitais e de mercadorias e que a “proteção” ao mil-réis evitaria a elevação do custo de vida (TOPIK, 1987, p. 47).

A eleição de Prudente de Morais inaugura o poder civil no novo regime. Rodrigues Alves, novamente no Ministério da Fazenda, buscava entendimento com o Banco da República para fornecimentos de recursos ao Tesouro.

Outra questão colocada pelo ministro era o resgate de papel-moeda, uma preocupação que existia desde o Império, já que a superabundância era tida como o maior dos males econômicos, apesar da combinação com outros fatores. Alves salientou ainda que a quantidade de papel-moeda era considerada grande até mesmo pelos seus apologistas, o que afirmava a necessidade de reduzi-la. Assim, por um decreto subsequente, firmou-se a retirada de circulação de 20 mil contos de réis, a partir de abril de 1895, para se aplicar, paulatinamente, no resgate a quantia que o ministro julgasse razoável, até completar a soma anteriormente fixada.

A questão do câmbio também aparecia na nova pauta econômica do ministro, que tentou, junto ao banco, propiciar uma alta. No entanto, o banco resistiu, alegando que o câmbio repousava na confiança conquistada pela economia, e que mesmo meios indiretos de intervenção, intermediados pelos banqueiros, só serviriam para o lucro destes, e que não pesariam tanto sobre o mercado.

Durante o ano de 1895, o ministro continuou, sem sucesso, suas tentativas de fazer com que o banco interviesse para impedir a baixa contínua do câmbio. Entre os fatores da queda, Rodrigues Alves apontava, além da circulação monetária em desordem, a necessidade do Brasil de importar alimentos, o que, como já foi observado, se dava em função da alocação exacerbada de recursos para a cafeicultura. Além disso, responsabilizava a especulação e os bancos estrangeiros como artífices da queda do câmbio.

O câmbio baixo, porém, dificultava as importações e mesmo com uma melhora das exportações, seria necessário que esta fosse duplicada em apenas um ano para que se superasse a especulação, que se iniciara em 1891, segundo se acreditava naquela situação (PACHECO, 1979, p. 408-415).

Diante das complicadas relações e desentendimentos do ministro com o banco, seu presidente Rangel Pestana e parte da diretoria renunciaram. Rodrigues Alves, então, nomeou Afonso Pena para a presidência do Banco da República do Brasil, com quem tinha boas relações pessoais e afinidades sobre a questão monetária (PACHECO, 1979, p. 422).

Pacheco observa que havia uma omissão e indecisão do governo em relação à execução de dispositivos da lei de fusão dos bancos, principalmente sobre a conversão dos lastros das emissões e da indenização aos bancos emissores, pelas vantagens e direitos que foram cassados. Estas questões foram debatidas no Congresso, mas não se chegou a decisões conclusivas, ainda no fim de 1895. A fusão fora feita, mas sem cumprir as disposições que regulavam o meio circulante.

Em sessão de outubro de 1895, Serzedello Corrêa se pronuncia sobre o projeto de lei do deputado Erico Coelho (Rio de Janeiro), que pretendia o monopólio da exportação de café pela União. Conforme Corrêa, uma comissão teria sido encarregada de fazer um “estudo minucioso” sobre a produção, comércio, transportes e condições de mercado do café, buscando a conciliação entre os interesses do país e do Tesouro e “[...] com o intuito não menos respeitável, não menos digno de acatamento, cuidado e escrúpulo da lavoura de nosso país” (POLÍTICA..., 1915, p. 9).

Nesta pequena consideração, podemos notar a equiparação dos interesses, de modo que a ação em defesa do café não iria e nem deveria contrapor-se aos interesses do Tesouro, ou seja, ao equilíbrio orçamentário, mas não por isso se tratava de um interesse “menor” e sim de algo tão importante e honroso quanto.

Em abril de 1896, Afonso Pena propôs “[...] decretar francamente a responsabilidade do Estado pelas emissões bancárias, passando a pertencer ao Tesouro os lastros que lhe serviram de base”. No entanto, observou que a decisão era do governo federal, que agiria de acordo com “os altos interesses nacionais” (PACHECO, 1979, p. 424).

Por sua vez, o governo apoiou o projeto de encampação das emissões bancárias pelo Estado, principalmente através de Rodrigues Alves. O ministro aproveitou para salientar que tal medida seria importante para sanar a dívida pública e, também, que a redução da massa de papel-moeda e sua conseqüente valorização atrairiam o capital estrangeiro. Inclusive, Rodrigues Alves já havia proposto a ideia da encampação quando ministro do governo