O redimensionamento do setor bancário e financeiro

ameaçar seriamente a ordem social e política.

No entanto, como o patrimonialismo se trata de uma “estrutura”, ou seja, de um conjunto de hábitos, de fazeres políticos e de instituições sociais que se constituíram através de uma longa duração e, dessa forma, ultrapassavam as experiências imediatas dos indivíduos envolvidos, seria inimaginável que as práticas daqueles que detinham ou pretendiam o poder fossem muito diversas.

Enfim, apesar da República ter por objetivo superar um “passado”, esta não contava com instrumentos, a não ser a mimetização de instituições e discursos, capazes de constituir uma ruptura genuína em relação às ações daqueles que a conduziam.

1.3 O redimensionamento do setor bancário e financeiro

No presente tópico pretendemos tratar das condições econômicas existentes quando da Proclamação da República e suas eventuais mudanças, procurando demonstrar o ponto de partida das intervenções em relação à economia cafeeira dentro do recorte proposto pela dissertação.

Para isso, usaremos o aparato teórico exposto na introdução, bem como as considerações feitas pelos autores abordados na análise sobre os aspectos sociais e políticos da transição da monarquia para a República e do início desta.

Podemos dizer que, a partir daqui, entraremos de fato no tratamento do objeto, que é “econômico”, ou seja, se refere às crises cafeeiras e às intervenções estatais com o intuito de saná-las. No entanto, nossa análise não é estritamente econômica, já que considera também as interações com as esferas política e social. Dessa forma, ao analisar bibliografias que tratavam de análises pura ou predominantemente econômicas, faremos algumas ponderações que explicitem nossa intenção de abordagem horizontal.

A obra de Steven Topik (1987, p. 1) mostra que já na Proclamação da República o Estado brasileiro contava com um grande aparato e com intervenções, em maior ou menor grau, em várias áreas: no sistema financeiro, na agricultura, na indústria e na infraestrutura. De acordo com o autor “[...] muito antes do colapso da economia exportadora em 1929, o Estado brasileiro era um dos mais intervencionistas de todos os países da América Latina”.

Ao mesmo tempo, para o autor, tal escopo de atuação do Estado não se deu sem conflitos, tanto internamente, entre os diversos grupos, bem como com grupos internacionais.

Os conflitos, para o autor, colaboraram para a definição de políticas, ao mesmo tempo em que considera o Estado, de certa forma, independente da sociedade civil.

No início da obra o autor coloca alguns dados relevantes que demonstram o controle estatal sobre as atividades econômicas: “O Estado era proprietário de dois terços das ferrovias, da maior empresa de navegação, dos principais portos, do maior banco comercial, caixas econômicas e três das mais bem-sucedidas empresas hipotecárias”. Diante disso, nota- se que a infraestrutura, necessária para o transporte de mercadorias, bem como as fontes de capital e crédito, eram amplamente controladas pelo Estado. Além disso, “[...] o Estado também controlava a comercialização do café e exercia grande influência sobre os preços internacionais deste produto”. No entanto, o objetivo do autor parece um pouco ambicioso: “[...] trata-se assim de um estudo de economia política que procura determinar quem exerceu o verdadeiro poder do Estado durante a Primeira República” (TOPIK, 1987, p. 11).

Entendemos que, além da dificuldade de se definir inexoravelmente o que seria “o verdadeiro poder”, a complexidade das relações sociais e políticas, bem como a forma com que estas apareciam no debate econômico, tornam difícil a determinação de um indivíduo ou grupo que tenha, de fato, determinado as decisões tomadas pelo Estado em face das crises do período.

Nosso objetivo, que leva em conta as escolhas diante das incertezas, ou seja, o fato de que mesmo não sabendo quais as “reais” causas da crise cafeeira, ainda que o debate girasse em torno da questão da superprodução e da especulação, cabia ao Estado agir, fazer escolhas políticas, mesmo que a opção fosse a não intervenção, e o motivo pelo qual, em face dos vários debates acerca da questão, a decisão de intervir se tornou predominante.

Topik também observa que as obras que tratam da “defesa do café”, como a de Delfim Netto e Holloway, dão importantes contribuições, mas enfatizam mais a teoria econômica, numa tentativa de testar sua adequação à realidade, do que examinam um processo histórico. Suas análises se concentram muito na ideia de necessidade econômica e de preferência ideológica e deixam de lado a disputa entre interesses conflitantes no interior do Estado e das oligarquias. Para o autor, tais obras tratam de forma inadequada da dinâmica de intervenção do Estado, colocando-a de forma muito linear e passiva (TOPIK, 1987, p. 14).

Diante de tal abordagem, a crítica do autor parece ser direcionada a uma análise retrospectiva da história econômica. O foco dos autores mencionados parece ser reconstituir os fatos que levaram a um determinado dado: a intervenção do Estado na economia cafeeira, mas de uma forma linear e pouco conflituosa, dando a impressão de necessidade e inexorabilidade da política econômica adotada. Topik, porém, coloca sua análise em termos

das disputas políticas, de uma interação de modelos e propostas que, circunstancialmente, fazia o Estado adotar uma determinada linha na condução da política econômica, ao mesmo tempo em que as pressões dos grupos inicialmente prejudicados geravam ajustes posteriores por parte do governo.

Topik considera a política financeira como o fundamento do projeto econômico da República. A forma com que se reagia às crises e problemas financeiros condicionava as ações do Estado, principalmente no que se refere à circulação de produtos e capitais, já que o autor aponta que o governo acreditava que não deveria interferir na produção.

A análise do autor dá margem a algumas ambigüidades e confusões. Se o Estado interfere no sistema financeiro ou simplesmente o fato de existir uma “política financeira”, faz com que ocorram alterações na produção. Conforme a definição de intervenção, baseada em Mises, exposta na introdução deste trabalho, qualquer ação do Estado na economia desvia a produção, ou seja, faz com que ela tome outro caminho que não tomaria caso não houvesse a interferência. O acúmulo de intervenções e de reações a estas faz com que o intervencionismo seja um “sistema”, caracterizado por regularidades.

O autor considera que os ministros da Fazenda do início da República eram comprometidos com as teorias “ortodoxas européias” e preconizavam um equilíbrio orçamentário e moeda e câmbio estáveis. Dessa forma, segundo o autor, procurariam garantir as forças de mercado e não tutelá-las. A despeito desta “ideologia”, o governo nunca conseguiu por em prática estes princípios, já que contava com déficits orçamentários, oscilações bruscas de moeda e câmbio e nunca conseguiu manter o padrão-ouro, bem como controlava créditos comerciais e financiamentos hipotecários “[...] através de instituições públicas que diminuíam o papel dos concorrentes privados e concorriam com os bancos estrangeiros” (TOPIK, 1987, p. 38-39).

A afirmação de que os comandantes da política financeira eram “ortodoxos” não diz muita coisa, nem constitui uma contradição, no sentido de que o Estado preconizava um programa, mas não conseguia colocá-lo em prática ou, diante de circunstâncias, acabava optando por um projeto “heterodoxo”. Dificilmente qualquer governo assumiria que não pretende ter moeda e câmbio estáveis ou que não se preocupa com o equilíbrio do orçamento. Como veremos adiante, nas tentativas de justificação da “defesa” do café, são citadas políticas protecionistas como as da Rússia, por exemplo, que não guardava muitas semelhanças em sua política econômica com os Estados liberais da Europa ocidental. Ao mesmo tempo, conforme a análise de Meira Penna, exposta neste trabalho, o Brasil procurava mimetizar instituições européias, porém as assimilando de forma assimétrica e difusa.

Portanto, não é de se surpreender que o mesmo se dê em relação a uma “concepção oficial” acerca da política financeira.

De acordo com Topik, o período monárquico possuía um sistema financeiro fraco, mas com ampla intervenção estatal. O maior emprestador do país era o governo central, sua dívida interna era maior do que todo o dinheiro disponível no país, em bancos ou em circulação e os títulos do governo eram mais visados por investidores do que a agricultura e a indústria, além disso, a dívida externa também era vultuosa.

O governo imperial agia como depositante e financiador, com os recursos concentrados nos bancos do Rio de Janeiro, geralmente com boas relações políticas. Assim, o sistema bancário do Império era concentrado regionalmente, pouco desenvolvido, com predomínio estrangeiro e, consequentemente, a maior parte dos empréstimos feitos no país era por indivíduos e não por bancos, o que encurtava os prazos de pagamento.

A abolição da escravidão e as pressões dos proprietários que se consideravam prejudicados fez com o que o governo tomasse medidas para financiar a transição da mão-de- obra, bem como para compensar os antigos donos de escravos. Tal política culminou na crise do encilhamento que, segundo o autor, deixaria marcas em toda a condução financeira da República.

A política empreendida pelo Visconde de Ouro Preto, no final do Império, autorizou empréstimos públicos aos agricultores e rompeu com o monopólio da emissão de moeda pelo Tesouro, sendo esta concedida a doze bancos particulares. Como efeito, mais bancos foram fundados e o mercado de ações se tornou mais ativo. Segundo o autor, “[...] os bancos tornaram-se um bom investimento, recebendo empréstimos do governo, livres de juros, e ainda o direito de emitir dinheiro” (TOPIK, 1987, p. 40).

De acordo com Pacheco (1979, p. 251-253), em junho de 1889, quando o assume o Ministério da Fazenda, o Visconde de Ouro Preto considerava deficientes os auxílios à lavoura e decidiu expandi-los com o aumento dos recursos fornecidos pelo Tesouro e pela abrangência geográfica dos financiamentos, disponibilizando grande número de estabelecimentos bancários, inclusive provinciais.

No acordo feito entre o governo e os bancos, as garantias exigidas eram rígidas, como a hipoteca de propriedades rurais e o penhor agrícola. O governo se propôs a nomear funcionários para fiscalizar as operações e o prazo de liquidação do contrato entre o governo e os bancos variaria entre sete e dezessete anos. Ainda, os empréstimos também se estenderiam a setores conexos a lavoura, desde municipalidades e empresas de viação até obras de beneficiamento de solo.

As medidas foram criticadas pela imprensa, que alegava principalmente que o governo pretendia substituir as indenizações pelo fim da escravidão por auxílios em créditos para a lavoura, mas que os efeitos produzidos seriam contrários ao pretendido.

Por outro lado, o Ministério da Fazenda objetivava auxiliar a lavoura no longo prazo, sem caráter de urgência, sob alegação de que faltavam no Brasil instituições de crédito real, como as da Alemanha e França, além do fato dos ônus hipotecários serem muito pesados e prejudiciais à lavoura. À época, foram mencionadas as tentativas pouco lisonjeiras de crédito rural, em 1846 e 1875, que deveriam ter agido como intermediários entre os capitalistas e os produtores rurais.

As propostas do governo foram então elogiadas pelo “[...] mérito incontestável de não conterem inovações na legislação do país”. Além disso, as medidas procurariam expandir o crédito real “[...] dando expansão à letra hipotecária, com a garantia do Estado”. No entanto, “[...] a mesma proposta não deixava de consagrar as cautelas destinadas a resguardar a responsabilidade do Estado, empenhada na mesma garantia” (PACHECO, 1979, p. 254).

Entretanto, estas mesmas garantias suscitavam temores e incertezas. Alegava-se, no Congresso, que 50% dos devedores eram inadimplentes, que as lavouras poderiam não ter êxito e que os preços do café poderiam baixar. Além disso, com as garantias do Estado, os bancos poderiam facilitar demasiadamente o crédito, dando margem à especulação.

Outros aspectos criticados eram que, a despeito do princípio da pluralidade dos bancos, criava-se um monopólio, já que poucas províncias seriam efetivamente atendidas; o projeto não conseguia resguardar os interesses do Tesouro; a proposta era injusta, já que suas receitas eram provenientes de impostos e favoreciam alguns setores em detrimentos de outros; por fim, vários fundos, inclusive de auxílio social e de poupadores, seriam comprometidos pelo governo para financiar algo de “destino duvidoso”.

No entanto, em defesa do projeto, principalmente por parte do deputado Andrade Figueira, ressaltava-se que as medidas não beneficiariam apenas os grandes proprietários, mas que mesmo estes mereciam a “proteção do crédito”. Além disso, alegava-se que no Brasil, um país agrário, todos os setores econômicos, assim como os cidadãos e o próprio governo, dependiam da agricultura, que não poderia ser “abandonada”, “sem meios de crédito”. Também se argumentava que o mercado e os capitais não se desviariam da agricultura, que era o setor de maior interesse para o país. Além disso, a garantia estatal não traria tantos prejuízos aos cofres públicos, uma vez que a responsabilidade do Estado seria apenas “nominal”, ou seja, somente iria regular a administração dos bancos a serem fundados. Enfim,

a defesa baseava-se na crença de que os estímulos em créditos iriam favorecer a lavoura e, a partir dela, vários outros setores da economia nacional (PACHECO, 1979, p. 255-256).

Um ano antes, em 1887, uma proposta do Senador Teixeira Júnior, o Visconde de Cruzeiro, alegava insuficiência do meio circulante. A ideia era que este deveria ter elasticidade, ou seja, a possibilidade de expansão e retração conforme os movimentos do mercado. A partir de tal proposta, iniciou-se um debate entre a descentralização bancária, com maiores poderes de emissão, e a unidade bancária, defendida pelo Ministério da Fazenda que, até então, tinha grande preocupação em reduzir o excesso de papel-moeda, porém sem muito sucesso.

Diante disso, o projeto esperava o advento de uma “nova economia”. O crédito deveria expandir-se “livre do constrangimento que lhe impunha o papel-moeda do Estado”. Com isso, o capital multiplicaria seu poder produtivo, resultando em prosperidade industrial e comercial para o Império (PACHECO, 1979, p. 261).

Podemos notar, a partir das propostas listadas, que mesmo diante de certa relutância do Império, particularmente através do Ministério da Fazenda, as propostas de expansão de crédito passam a ganhar força. Além disso, clamava-se para que o Estado garantisse e regulamentasse as operações. Dessa forma, a iniciativa da simbiose entre Estado e bancos emissores partia não do governo central, mas de parlamentares, produtores e dos próprios bancos.

Com o advento da República, as propostas seguiram a mesma tendência, porém com algumas divergências e críticas em relação ao período anterior. Conforme Pacheco, “[...] no plano financeiro, a República começou com Rui Barbosa”. Inicialmente, o ministro continuou a política desenvolvida pelos dois últimos ministérios monárquicos, procurando honrar os compromissos por eles estabelecidos, no intuito de não gerar grandes problemas. Além disso, ampliou os adiantamentos dos Bancos incumbidos de auxiliar a lavoura. De 26.150 contos, no dia da Proclamação, atingiu-se 47.250 contos, já nos primeiros meses do novo regime.

Apesar disso, o então ministro procurava dissociar suas medidas daquelas adotadas no final do Império. Em dezembro de 1889, através do decreto nº 99 A, que considerava necessário intensificar a emissão pelos Bancos organizados sob o regime do decreto nº 10.262 de 6 de julho daquele ano, Barbosa acreditava que os bancos não haviam emitido o que foi projetado, em função do impedimento pelos lastros metálicos, que deveriam então ser obstados. Além disso, os bancos que não emitissem poderiam perder tal autorização.

Para o ministro a política adotada pelo Visconde de Ouro Preto seria ilusória e insuficiente, uma manobra política para “[...] penetrar nas simpatias da classe agrícola, iludida

e explorada”. Segundo ele, esse sistema levava os agricultores à “tutela e mendicância”, portanto, o crédito rural deveria ser reorganizado, “[...] modelado no exemplo dos povos onde se acha cientificamente estabelecido o melhor tipo de semelhante reforma” (PACHECO, 1979, p. 294).

Conforme Pacheco, Rui Barbosa sempre se posicionou, enquanto ministro e depois como parlamentar, de forma crítica e acusadora em relação ao regime monárquico. No entanto, a mudança de orientação pretendida pelo ministro era de pouca substância, já que girava em torno da ideia de bancos de emissão.

Em vista disso, o autor coloca que o problema da especulação não tem origem com as emissões autorizadas por Barbosa, mas remontam ao último ano do Império, com Visconde de Ouro Preto no Ministério da Fazenda, em que, objetivando-se conceder auxílios à lavoura por meio dos bancos e pela lei que facultava a pluralidade dos bancos de emissão, fez-se com que outras instituições bancárias também requeressem tal poder.

A facilidade de obtenção de dinheiro fez aumentar a especulação, porém, já no início do processo, alguns sinais de crise eram perceptíveis, como a redução das operações bancárias e a elevação da taxa de juros. No entanto, o governo e o banco continuavam alegando que o problema girava em torno da escassez de meio circulante e que o crescimento das atividades econômicas por todo o país demandavam mais expansão monetária ainda. Desde o início da República, o Banco do Brasil expressou disposição em cooperar com a política econômica do governo. A princípio, tal relação se deu de forma cautelosa, mas em função de dificuldades de se conseguir crédito junto aos bancos europeus, o banco teve que “[...] agir com uma largueza maior, em defesa do crédito do país”. Além disso, o banco também foi incumbido pelo governo de sustentar o câmbio, um velho recurso, segundo o autor (PACHECO, 1979, p. 321- 325).

De acordo com Gustavo H. B. Franco (1987, p. 17), em dissertação sobre as mudanças econômicas e financeiras ocorridas entre 1888 e 1890, a década de 1880 foi de prosperidade para a economia brasileira. A balança de pagamentos se manteve favorável e houve um crescimento do nível de atividades, ao mesmo tempo em que se deu a transição do tipo de mão-de-obra. Neste período, mudanças “bruscas e radicais” na política econômica e a concentração de reformas institucionais no sistema monetário influenciaram o “boom” industrial e financeiro e a realocação de recursos da agricultura. No entanto, tais transformações também surgiram em um período de instabilidade macroeconômica.

Para o autor, as instituições monetárias existentes no fim do Império não estavam capacitadas para atender às “novas condições” econômicas. O sistema bancário era pouco

desenvolvido, no sentido das possibilidades de captação de depósitos e expansão de crédito. O período entre 1888 e 1890 foi importante e emblemático para a “evolução das instituições monetárias brasileiras”, mas não estava fora de compasso com as mudanças mundiais, que foram o crescimento da moeda fiduciária e a grande expansão monetária, ocorrida em países como EUA, França e Grã-Bretanha.

Da mesma forma, no período entre 1815 e 1913, outros países passaram por cries e pânicos em relação ao sistema financeiro, visto que as mudanças que se consolidaram apenas no século XX não se deram de forma linear e sem conflito. Franco ressalta que o sistema financeiro repousa na confiança, podendo atrofiar-se por falta dela ou explodir em especulação por seu excesso.

Muitas vezes, as transformações na política monetária ocorriam de forma brusca, sem a percepção das implicações das próprias mudanças. A nova configuração, de moeda fiduciária e “dos sistemas financeiros desenvolvidos” era essencialmente instável, demandando por “controle”.

No caso brasileiro, a “evolução” se deu no sentido da moeda fiduciária (inconversível) e da centralização bancária, induzida pelo governo e com o intuito de gerar estabilidade cambial e monetária através de um grande banco com funções diferentes dos outros bancos (G. H. B. FRANCO, 1987, p. 135-137).

Em 1891, conforme Pacheco, o Banco do Brasil transferiu ao Banco da República dos Estados Unidos do Brasil os “direitos e privilégios de emissão”, concedidos pelo governo através do Decreto nº 253 de 8 de março de 1890. Também transferiu a soma em ouro, depositada pelo Tesouro, que servia de base para grande parte das emissões já feitas, que passaram a ser responsabilidade do novo banco emissor, com a confirmação do Ministério da Fazenda. Na mesma ocasião foi feita a rescisão do contrato do Banco do Brasil com o governo para auxílios aos lavradores.

Um dos motivos apontados para a mudança de posicionamento do Banco do Brasil foi